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　　摘要：深化戶籍制度改革的關(guān)鍵，就是要消除戶籍上的不公平制度。這就要求在戶籍與利益“脫鉤”的前提下，以公平為基點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的配套制度改革，這是戶籍制度改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的必要前提，否則，就無法真正取消城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

　　關(guān)鍵詞：戶籍制度；配套制度；改革

　　我國現(xiàn)代戶籍制度確立于1958年，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，隨著時(shí)代的發(fā)展，傳統(tǒng)戶籍管理制度的超穩(wěn)定性和滯后性的弊端日漸顯露，已經(jīng)成為我國城市化和現(xiàn)代化的最大障礙。隨著近幾年來各地不斷推出的戶籍改革新舉措，戶籍制度改革已成為全國人民關(guān)注的焦點(diǎn)之一。目前，全國各地戶籍制度改革已經(jīng)取得了明顯成效，比如取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分、減少遷移限制、放寬落戶政策等等。然而社會(huì)的進(jìn)步、國家的發(fā)展和個(gè)人的需求都期盼著改革能夠進(jìn)一步邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。

　　原有的戶籍制度最大的弊端，是因?yàn)槠浔澈箅[含了太多的不公平。深化戶籍制度改革的關(guān)鍵，就是要消除依附在戶籍上的不公平制度。這就要求在戶籍與利益“脫鉤”的前提下，以公平為基點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的配套改革，并逐步將其固化為法律制度，從而在人口權(quán)益平等的框架下，形成人口在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間自由遷徙的格局。因此，配套制度改革是戶籍制度改革的前提條件，這些配套制度包括：

　　一、勞動(dòng)就業(yè)制度

　　當(dāng)前的城市勞動(dòng)用工制度改革仍沒有大的突破，農(nóng)民進(jìn)城工作依然是主要通過“非正式的勞動(dòng)力市場(chǎng)”獲得的。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競爭、正規(guī)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)優(yōu)化勞動(dòng)力資源的配置結(jié)構(gòu)，構(gòu)建雇傭雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系都具有重要意義。但由于我國面臨嚴(yán)峻的就業(yè)、下崗、再就業(yè)形勢(shì)，以及涉及原有城市人口剛性的既得利益。使得這方面改革的難度很大。

　　現(xiàn)有的勞動(dòng)力流動(dòng)是個(gè)市場(chǎng)過程，今后的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移也必將是個(gè)市場(chǎng)過程，必須通過勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求決定。放開戶籍制度的前提必須是城市有能力吸收愿意轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。為此，一方面應(yīng)該保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定快速發(fā)展，特別是發(fā)展勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)，千方百計(jì)地增加就業(yè)；另一方面，建立統(tǒng)一、規(guī)范的勞動(dòng)力市場(chǎng)。包括通過政府、民間職業(yè)介紹所和信息媒體逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力供求信息；繼續(xù)發(fā)展和完善民間職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)；進(jìn)一步完善勞動(dòng)力市場(chǎng)管理制度，強(qiáng)化《中華人民共和國勞動(dòng)法》的執(zhí)行力度，確保勞動(dòng)力雇傭雙方的權(quán)利和義務(wù)。取消對(duì)進(jìn)城農(nóng)村人口的歧視性政策和職業(yè)工種限制，對(duì)于城鄉(xiāng)就業(yè)勞動(dòng)力，應(yīng)該按照公開、平等原則競爭上崗，并在工資待遇、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障等方面實(shí)行統(tǒng)一的國民待遇。同時(shí)，也要不斷增加農(nóng)村教育投資，發(fā)展各級(jí)各類職業(yè)培訓(xùn)教育，提高勞動(dòng)者的專業(yè)技能和就業(yè)能力，從供給面改善轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的素質(zhì)，擴(kuò)大就業(yè)面。

　　二、教育制度

　　對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題，雖然國務(wù)院已明文規(guī)定一切費(fèi)用和各項(xiàng)待遇與城鎮(zhèn)子女相同，但由于戶籍障礙的存在，一些地方仍然存在著不同程度的歧視現(xiàn)象。一是以種種理由拒收或少收農(nóng)民工子女入學(xué)；二是劃定農(nóng)民工子女就讀學(xué)校和班級(jí)；三是在入學(xué)手續(xù)上設(shè)置新的門檻，必須暫住證、計(jì)生證、就業(yè)證、戶口所在地證明等多證齊全才能辦理入學(xué)手續(xù)。在高校招生中也存在著戶籍歧視問題，我國的高等教育考試制度規(guī)定考生必須在戶口所在地參加考試，而許多隨父母在城市就學(xué)的考生無法參加當(dāng)?shù)亟M織的高考，造成極大不便，且影響考試成績，也給青年考生留下心理陰影。北京、上海、天津等高校聚集的大城市，本地考生的錄取分?jǐn)?shù)線大大低于外地考生；在某些省份，省會(huì)城市考生高等院校錄取最低控制線也大大低于其他城市，這些做法，極大地?fù)p害了公立高等教育的公平性。因此，改革教育制度，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)教育事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，最大限度地滿足城鄉(xiāng)居民多樣化的學(xué)習(xí)需求，使人人都能夠公平的享用教育資源，這是保證公民自由流動(dòng)的前提，也是戶籍制度改革得以順利進(jìn)行的前提。

　　三、土地制度

　　農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，最大的憂慮是因離土離鄉(xiāng)，使原有承包地及宅基地使用權(quán)可能失去，在這種情況下，一旦在進(jìn)入城鎮(zhèn)，工作、經(jīng)營中發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，就缺乏農(nóng)村中最直接最常用的化解經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和抵御經(jīng)濟(jì)被動(dòng)的土地資源。因此，土地與戶籍的關(guān)系如果處理不好將是戶籍制度改革的一大障礙。我國土地法規(guī)定：農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。我國農(nóng)村目前實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在這種制度下，農(nóng)戶家家耕田，戶戶種地，土地的耕種分散化使土地的集約、規(guī)模經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)。又由于農(nóng)業(yè)與工業(yè)相比較利潤低下，致使許多農(nóng)民棄田進(jìn)城務(wù)工或是半年為農(nóng)，半年為工，種田只是求得溫飽，這勢(shì)必造成農(nóng)民對(duì)耕地的粗放經(jīng)營，對(duì)我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展也極為不利。為了更有效地使用土地，“一方面，要制定政策，鼓勵(lì)和支持進(jìn)城農(nóng)民讓出承包土地，促進(jìn)土地逐步向種田大戶集中，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營。另一方面，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓的辦法，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理，防止土地浪費(fèi)。”[1]

　　在對(duì)現(xiàn)行土地制度的改革雖已啟動(dòng)但尚不到位的情況下，欲割斷戶籍與土地的聯(lián)系，可以創(chuàng)造條件讓農(nóng)民放棄對(duì)集體土地的權(quán)利，改變戶籍遷居城市成為市民，在城市安居樂業(yè)。這些條件具體講就是：第一，政府要保障放棄農(nóng)村土地承包權(quán)的進(jìn)城農(nóng)民能夠優(yōu)先購買城市經(jīng)濟(jì)實(shí)用房或租用廉租房；第二，政府要保障放棄農(nóng)村土地承包權(quán)的進(jìn)城農(nóng)民享有和城市居民相同的失業(yè)、工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活等方面的社會(huì)保險(xiǎn)、保障，其子女享有與城市居民子女相同的受教育權(quán)利以及在城市就業(yè)的權(quán)利；第三，政府要保障放棄農(nóng)村土地承包權(quán)的進(jìn)城農(nóng)民得到更多的就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)。有了這些條件，自愿棄土進(jìn)城的農(nóng)民人數(shù)會(huì)大量增加，城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)大大提速，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也會(huì)在一些地方尤其是城市郊區(qū)取得明顯成效。“如果不具備這樣的條件，哪怕是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記，哪怕是取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，哪怕是改‘村委會(huì)’為‘居委會(huì)’，也沒有割斷戶籍與土地的聯(lián)系。”[2]

　　四、社會(huì)保障制度

　　真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一，必須逐步建立城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障體系，降低城市戶口的“含金量”，促進(jìn)社會(huì)保障向農(nóng)村覆蓋。目前我國已經(jīng)為城市戶籍人口基本建立起以社會(huì)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系框架。而農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障具有社區(qū)性、低層次性、非制度化的特點(diǎn)。農(nóng)村社會(huì)保障的形式主要是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)，只有少數(shù)地方實(shí)行了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及合作醫(yī)療保險(xiǎn)。農(nóng)民養(yǎng)老保障以家庭為主，僅有少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)按照“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”的原則，建立了個(gè)人賬戶積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。如果社會(huì)福利保障制度和社會(huì)公共資源享用制度不是覆蓋全體國民的，如果仍舊存在很大的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別，那么戶籍制度的改革就難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

　　建立農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)首先解決農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障上的困難。2009年底，山東省在19個(gè)縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡稱“新農(nóng)保”)試點(diǎn)，值得推廣。這項(xiàng)制度實(shí)行個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的模式，籌資采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式；具有基本保、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)等特點(diǎn)；促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的制度平等，有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，縮小乃至消除城鄉(xiāng)差距。

　　接著要實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力的社會(huì)保障金在全國范圍內(nèi)無障礙流轉(zhuǎn)，使其勞有所得，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)。萊蕪市是山東省社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化改革的試點(diǎn)，他們的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣。為妥善解決到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者的社會(huì)保障問題，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)者穩(wěn)定就業(yè)，萊蕪市制定了城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村勞動(dòng)力和被征地農(nóng)民的社會(huì)保障辦法，將進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者列入養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和生育保險(xiǎn)參保對(duì)象，與城鎮(zhèn)職工享受同樣的政策和同等的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。將進(jìn)城自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者，納入了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍；參保人員不分戶口性質(zhì)，只要在單位從事勞動(dòng)、獲得工資收入，用工單位就應(yīng)該讓其參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民工按照所在單位的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，與城鎮(zhèn)職工實(shí)行同樣的繳費(fèi)政策。在工傷保險(xiǎn)方面，農(nóng)民工可單獨(dú)參加工傷保險(xiǎn)。對(duì)于愿意參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工允許他們參加，享受城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。根據(jù)被征地農(nóng)村勞動(dòng)者年齡和被征地區(qū)域，將被征地農(nóng)村勞動(dòng)者分別納入了相應(yīng)保障范圍。

　　在進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障問題上，也可以實(shí)行用土地?fù)Q保障的政策，為進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶并將承包土地一次性出讓的農(nóng)民提供低保待遇。即凡戶口遷入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村居民，要按照國家土地承包法的規(guī)定執(zhí)行，尊重本人意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。保留其土地承包經(jīng)營權(quán)者不可享受城市最低生活保障，未承包土地者則可申請(qǐng)低保。此舉不僅有助于加快城鎮(zhèn)化步伐，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，形成土地的集約化經(jīng)營，而且也排除了個(gè)別農(nóng)民既在城市享受低保，又在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，享受雙份保障的可能性。“這一方面可以清除城市居民的不公平感，從而消除部分戶籍制度改革中來自城市居民的阻力；另一方面，城市低保的范圍也不會(huì)無限制地?cái)U(kuò)大，從而保持中央地方各級(jí)財(cái)政的低保資金與低保的實(shí)際需求之間的平衡，可較大程度地消除部分地方政府由于財(cái)政擔(dān)憂而給戶籍制度改革造成的阻力。”[3]

　　除了以上幾項(xiàng)配套制度需要改革之外，其他與戶籍改革有關(guān)的選舉、計(jì)劃生育、征兵、優(yōu)撫安置、交通事故賠償?shù)戎贫群驼?，也?yīng)及時(shí)作出相應(yīng)的改革和調(diào)整。如果戶籍改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)配套政策未能銜接好，即使戶籍制度取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)之分，公安機(jī)關(guān)將其統(tǒng)一登記為居民戶口，也無法從根本上消除城鄉(xiāng)二元差別，戶籍制度改革也不會(huì)具有實(shí)際意義。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1]吳元波.農(nóng)村城鎮(zhèn)化無法回避土地政策和戶籍制度改革[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，2003，(11).

　　[2]黃永紅.戶籍制度：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的路徑分析[J].探索，2008，(2).

　　[3]胡桂英，陳成文.論一元戶籍制的可欲性[J].信陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2007，(2).