中國的戶籍難題
發(fā)稿時間：2012-03-26 00:00:00
中國農民幾千年被禁錮在土地上的歷史宿命，到我們這代該結束，也必須結束了。對于戶籍改革，從思想上我們必須懷有一種緊迫感，不能懈怠；但在實踐操作層面，則需要系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)籌平衡，力求對全社會尤其對農民達成一個最好的結果，將負面效應最少化。
面對城鄉(xiāng)和地區(qū)的遷移壁壘，很多人曾發(fā)出無奈的感慨：為什么在自己的祖國不能自由遷徙？
造成自由遷徙和居住障礙的，是現(xiàn)行的戶籍管理制度。這個1958年根據當時形勢和需要而確立的制度，現(xiàn)在還堅硬地矗立著，叫人不能不嘆服制度及其背后利益的頑固和頑強。在這個背景下來考察國務院辦公廳2月26日發(fā)布的《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，或許對中國的戶籍改革會有一番新的認識。
本次戶改的進步與局限
改革開放以來，隨著經濟的發(fā)展，為順應人口和勞動力自由流動的歷史大趨勢，計劃時代僵化和鐵板一塊的戶籍管理體制有了一些細微的改變和松動。例如，北京1985年11月16日頒發(fā)《關于暫住人口戶口管理的規(guī)定》，隨后其他城市紛紛效仿，暫住證制度成為農村人口流入城市和未取得本地戶口的城市流動人員的主要管理制度，直到今天，在很多城市，還在用暫住證管理。幾乎與此同時，全國人大通過了居民身份證條例，身份證成為戶籍管理的一項主要內容。
1994年，一些地區(qū)為吸引投資和特殊人才開始試行“藍印戶口”，擁有“藍印戶口”者，基本上可以享受正式戶口的利益，經過一定時期后，可以轉變?yōu)檎綉艨?。?ldquo;藍印戶口”有個局限，就是你的這個利益只能在本區(qū)域內享有，離開這個區(qū)域就不享有了，再加上后來到城市投資購房的普遍化，2000年后“藍印戶口”在全國就逐漸中止了。而后，在1997年，很多地方推出了一項新政策，即放開小城鎮(zhèn)戶籍，只要是在小城鎮(zhèn)，就可以享受小城鎮(zhèn)相應福利待遇，小城鎮(zhèn)常住人口可以進入小城鎮(zhèn)戶口范圍內。2003年，戶籍制度又有了一次比較大的變化。全國13個省宣布取消本區(qū)域農業(yè)和非農業(yè)戶口的差異，全部作為市民進行登記。但這個變化其意義更體現(xiàn)在形式上，即在戶口登記上，實質的福利享受即使你沒有成為城市居民，也沒有本質的不同。
最近幾年，為讓農村人口合理流入城市，促進城市化發(fā)展，一些大城市如上海、深圳、濟南等地相繼推出居住證制度；重慶和成都則在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的名義下，嘗試通過建立轉戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機制，以合理的過渡期保障農民合法權益。“暫改居”從內容上看，實際包括了暫住、常住兩種，某種程度上能夠促使流動人口更好地融入所在城市。但“居住證”所享有的福利則因城市的不同而不同，有的城市可能與本地戶籍的人口差不多，有的城市還是有很大差別。
上述這些戶籍管理制度的變化，雖然是為人口和勞動力自由流動而進行的調整，但從指導思想上來講，也有限制人口流動的目的，所以在不得不開放戶籍的同時，控制不需要的外來人口流入本地。這在“暫住證”上表現(xiàn)得尤為明顯，它的出臺直接目的就是為了控制大量外來人口，特別是農民工(當時叫盲流)盲目涌入城市，而給城市承載量所帶來的壓力，和不影響部分本地人的就業(yè)機會。因此，“暫住證”制度早期還衍生出了嚴重的腐敗和尋租。在“暫住證”外，為避免人口自由流動對本地造成的沖擊，很多地方還紛紛自行出臺嚴格的戶籍準入和特殊控制制度，如高科技人才和投資準入制度，對外地居民的限購等。
指導思想的誤區(qū)事實上不僅存在于地方層面，也存在于國家層面。1958年的戶籍管理條例雖然規(guī)定了城鄉(xiāng)不同的戶籍管理制度，但并未進行指標控制。1980年10月，國家為應對隨經濟發(fā)展而來的人口流動壓力，開始確定對于遷移進行指標與政策的雙重控制。“暫住證”就是這一思維下的產物，它使得數(shù)億中國人開始了漫長的暫住在中國的苦澀生活，戶籍管理制度的落后和不公平由此可見一斑。
相對上述戶籍管理上的地方自行探索(姑且這么稱呼)，本次國務院通知明確了今后戶改的總體方向，也就是今后戶籍遷移實行分類政策，即縣級市、地級市、直轄市落戶條件不同，落戶難易程度也不一樣?？h級市有穩(wěn)定工作及住所就可以入戶，地級市符合工作三年等條件可以落戶，直轄市繼續(xù)合理的控制人口規(guī)模。另外，通知也明確提出剝離戶籍上的福利待遇，還戶口單純的管理和登記職能。通知要求今后出臺有關就業(yè)、義務教育、技能培訓等政策措施不要以戶口性質掛鉤，繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住等制度。這是今次國務院通知的兩個主要特點，體現(xiàn)了其進步的一面。
但通知也留下了遺憾。一是雖然在行政法規(guī)上分級放寬了戶籍準入，但與1958年條例明確的申報遷出的條款相比，是一種倒退，而且在某種程度上默認了各地政府不合理戶籍門檻的存在。二是沒有生效日期，難免讓人對其實際效力產生質疑，要解決中國的問題，如果沒有一個時間限制，對于地方來說，能拖就拖，實在拖不過再說；另外，通知本是去年一月就已發(fā)布，但卻晚了一年才公開，背后的原因人們不知道，然而無疑也會使人認為中央政府推行戶改的決心不是很足。
戶改的路徑：梯度開放
戶籍制度的問題不在于戶籍本身，而在于其背后的福利含金量。假如剝去了附加于戶口上的各種公共服務和社會福利，理論上說，一個北京的戶口其價值也與一個窮山村的戶口差不多。絕大多數(shù)國家的戶口都是單純的管理和登記功能，中國的戶口之所以附著如此豐厚的福利，還得從城鄉(xiāng)二元管理體制形成的源頭說起。
在1958年之前，中國人也是可以自由遷徙和居住的，那時的戶口沒有后來的價值。1958年1月9日，第一屆人大常委會通過了《戶口登記條例》。表面看，條例的出臺是因為大躍進時期，農村人口生活貧困，為制止農村人口盲目流入城市和適當控制遷往邊防地區(qū)而制定的；深層原因則是國家為保障重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略的需要。在當時的特殊時代條件和歷史條件下，中國工業(yè)化所需的資金支持只能來自內部，也即利用有限的農業(yè)剩余來進行工業(yè)投資。這就必須得壓低農產品的價格，形成工農業(yè)產品價格的剪刀差。要壓低農產品價格，首先必須對作為主要農產品的糧食價格壓低，于是有了糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷；而要控制糧食價格和糧食流通，前提又必須對城鄉(xiāng)人口流動進行控制，主要是把農民固定在土地上，這樣一方面可以生產更多的糧食和農產品供工業(yè)所需，另一方面又不與城市居民爭奪就業(yè)崗位。通過這一系列的制度安排，最后形成一種城市對農村的控制和剝削。其中，戶籍制度是核心，因為只有實行嚴格的戶籍制度，才能控制城鄉(xiāng)之間的人口流動和身份轉換。
戶口管理的二元化為城市戶口帶來了非常大的福利含金量，具有城市戶籍的居民在就業(yè)、收入、養(yǎng)老、社會福利、子女上學、選舉和參與國家政治生活等方面都享有優(yōu)惠待遇，而具有農村戶籍的農民就被限制在土地上，他們相互拒絕，互不流動。這種情況一直延續(xù)在改革開放后。改革和經濟發(fā)展雖然改變了戶口所包含的福利內涵，尤其在一些小城市很明顯，目前小城市和縣鎮(zhèn)的戶籍價值不大，但對大中城市而言，戶口的含金量基本沒有得到削弱，甚至在某些方面因為市場經濟的實行還有所加強。今天，各個城市的利益都在固化。這就是戶籍制度改革進展緩慢的原因，
然而，通過戶籍制度將城鄉(xiāng)居民分割成兩個發(fā)展機會和社會地位嚴重不平等的社會集團，堵死農村人口向城市自由遷移和城市居民之間互相自由遷移之路，雖在當時有其歷史必要性，但它為此付出的代價也是巨大的，以戶籍制度為載體和標志，中國開始形成城鄉(xiāng)對立和分割、城鄉(xiāng)勞動力流動隔絕的經濟社會二元結構，包括農民權利的普遍貧困化，城鄉(xiāng)不平等和差距的加劇，城市化進程的受阻礙，農民土地被城市政府的隨意剝奪在內，產生了諸多嚴重的社會后果?？傮w來說，這一制度安排負效應大于正效應。
要改革戶籍制度，就必須剝離附著于其上的一系列社會福利，將戶籍還原為單純的管理和登記職能。但如上所述，由于城市戶籍利益的固化，要剝離開它們特別是大城市的戶籍利益，談何容易？因為這一利益的獲得者不是少數(shù)人，而是一個包括城市管理者和決策者在內的龐大人群。從這個角度看，此次戶改提出的分類解決的思路和方向還是切合實際的。
戶籍改革在今天這樣一個局面下，應該棄理想主義而回歸現(xiàn)實。這并不是不改革，或者做拖延改革的借口，而恰恰是對歷史負責的一種態(tài)度。首先，開放城市戶籍，城市就必須有吸納足夠多的勞動力的能力，提供足夠多的就業(yè)機會，因為只有能夠就業(yè)，才能在城市生存，但就業(yè)機會的增加是需要一個過程的。目前包括農民工在內，流動于城市的人口大約在3億左右，已經使得城市的就業(yè)機會擁擠不堪，未來假如還有3億農民要流出，以兩人提供一個就業(yè)崗位論，還須創(chuàng)造1.5億個就業(yè)崗位，這沒有經濟的持續(xù)增長，沒有產業(yè)結構的順利調整，沒有服務業(yè)的開放，是無法辦到的，而要做到這一切，是需要時間的。
除就業(yè)外，城市每增加一個戶籍人口，政府還要為他提供醫(yī)療、養(yǎng)老，教育、社保等公共產品，這就需要加大政府的財政投入，盡管近年來政府用于民生的投資有很大提高，但鑒于過去欠賬太多，攤子太大，人均所得還是很少，公共保障的水平很低。而要提高現(xiàn)有的公共服務水平，并不斷滿足新的城市人口同樣水平的公共服務，前提也是經濟能夠有一個好的發(fā)展，這同樣需要時間。
或許有人會說，戶籍改革不是要把城市戶籍的福利剝去嗎？的確是這樣，但剝去福利不等于城市人口不享有這些服務，只是這些服務不與戶口掛鉤而已。要提供這些服務，且水平還不能下降，根本還是有賴于經濟發(fā)展。因此，從現(xiàn)實主義的角度來看，如果不想農民進城后出現(xiàn)大量的貧民窟，戶籍的開放，就應該走一個梯度發(fā)展的過程，也就是先將具備條件的中小城市和建制鎮(zhèn)的戶籍放開，在這些地方，人口可以自由流動和居住，待條件大體具備時，再放開大城市的戶籍。
需要指出的是，對梯度開放不能機械理解，不是說一定坐等條件成熟后再放開，可以邊創(chuàng)造條件邊開放。但要最終實現(xiàn)全國人口在自己的祖國自由的、無拘束的遷徙，必須建立起四大基本制度。一是基本公共服務均等化制度，所有城市要給流動人口提供最基本的服務，不管你是不是我這個城市的居民，只要到我這兒來，我就得給你提供最基本的服務；二是過渡制度，只要你在一個地方住上一段時間，就可以享受國家和地方給予的相關的福利待遇和個人發(fā)展機會；三是土地置換制度，鑒于中國人多地少的現(xiàn)實，要解決城市化后的糧食安全和土地瓶頸問題，需要在農民的土地和市民化之間建立一個置換平臺；四是保障住房制度，在城市沒有居住之所，也就無法在城市立足。當然這不是說一定要自己買房子，但從政府角度而言，須為每個想來城市發(fā)展的人提供居住之所，這是政府的基本責任。
中國農民幾千年被禁錮在土地上的歷史宿命，到我們這代該結束，也必須結束了。對于戶籍改革，從思想上我們必須懷有一種緊迫感，不能懈??；但在實踐操作層面，則需要系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)籌平衡，力求對全社會尤其對農民達成一個最好的結果，將負面效應最少化。從這個角度說，如果有什么事情需要頂層設計的話，戶籍改革是最應該頂層設計的，因為它牽涉的面太廣，人群太多。
為此，有一個問題必須解決，這就是作為現(xiàn)行戶籍管理制度法律依據的1958年條例，須廢除，同時恢復54憲法對遷徙自由的規(guī)定。憲法作為國家的根本大法，若不能確立遷徙自由原則，戶籍改革就失去法律支持，就是違憲，因此，雖然實際的戶籍開放還需要一個過程，但法律完全可以先行，確立遷徙自由的基本原則和大方向。這是人類進步的方向，是社會正義之所在?！?/p>
(作者為香港天大研究院特約研究員)
