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　　全國居住證即將實施

　　呼吁了多年的戶籍制度改革終于破冰。

　　兩會期間，公安部副部長黃明說，《全國居住證管理辦法（草案）》目前正在征求意見，力爭年內(nèi)將報國務(wù)院審定，該草案將為農(nóng)民工在城市有序落戶打通政策通道。

　　在一次提案辦理協(xié)商會上，中央政法委、國家發(fā)改委、公安部、教育部等部門就應(yīng)對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌通報了各自的工作，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大幕即將拉開。

　　此前的2月23日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，對戶籍改革中長期存在的模糊地帶給予了一定程度的明確——第一次明確將遷移落戶范圍擴大到地級市；第一次明確流動人口合法穩(wěn)定住所包括租房；再次強調(diào)了就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓等不得與戶口掛鉤；同時還首次明確了戶籍改革屬于中央事權(quán)。

　　一時間，戶籍改革新政頻出。中國政法大學政治與公共管理學院副教授張永理接受記者采訪時表示，“這份通知意味著除了4個直轄市和16個副省級城市，全國約90％的城市都在戶改之列，在范圍上實現(xiàn)了很大的突破。”

　　國家發(fā)改委副主任杜鷹表示，農(nóng)民工城市化核心是戶籍制度改革。傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)，戶籍只是一個標識，實際是城鄉(xiāng)人口兩種不同的福利體制。一方面要不斷提高農(nóng)村的福利，另一方面要使城市的一些福利貨幣化。兩者真正接軌，戶籍福利差額才能逐漸消除。

　　2011年，我國農(nóng)民工數(shù)量為2.53億人，其中外出就業(yè)的為1.59億人，“80后”、“90后”新生代農(nóng)民工占60%以上。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工更加注重參加社會保險、分享企業(yè)和城市的發(fā)展成果。

　　據(jù)介紹，今年兩會上，7個民主黨派中央、共青團中央和部分委員，圍繞“加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民工融入城市”主題深入調(diào)研，提交了180余份提案。

　　戶籍改革勢在必行，問題是，城市已經(jīng)做好了接納的準備嗎？

　　會不會加重“大城市病”

　　一份有關(guān)中國城市發(fā)展的報告透露，中國有655個城市正努力“走向世界”，有183個城市要建“國際大都市”。一波波造城潮風起云涌，與此同時，“城市病”也不斷襲來，“200米的路，車走了半小時”，“下班在路上堵6個多小時”。入托難、就醫(yī)難等諸多問題已經(jīng)嚴重困擾城市居民的生活，城市居民的生活舒適度呈下降趨勢。

　　而居住證制度的實施，允許流動人口落戶，豈不是讓“城市病”雪上加霜？

　　張永理告訴記者，“城市病”體現(xiàn)的是快速膨脹的人口與城市資源不協(xié)調(diào)之間的問題。由于城市化進程快，而城市治理又難以同步甚至超前進行，使得各種城市問題，包括人口、資源、環(huán)境、交通、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、安全等領(lǐng)域的問題頻繁出現(xiàn)，難以根除。更為棘手的是，這些問題交互作用，加大了治理難度。

　　采訪中，北京、上海等大城市部分人士擔心，戶籍放開了，會有很多人涌進大城市，造成資源緊張，讓城市不堪重負。

　　中國人民大學農(nóng)村發(fā)展研究院教授白南生認為，目前已經(jīng)有大量人口沉淀在城市了，工作是他們留在城市的第一因素。“找不到工作、沒有住的地方，他們就會走，那種認為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現(xiàn)，因為現(xiàn)在該來的都來了，只是法律上不承認而已！”

　　張永理認為，今天諸多大都市的人口與資源環(huán)境矛盾突出，比如交通擁堵、醫(yī)療、教育資源不足，不是表面上是因為人口快速增長，事實上是因為城市管理和規(guī)劃嚴重落后于城市發(fā)展和人口增長。不是因為人口增長導致城市病和大城市病，而是因為管理和規(guī)劃落后從而導致“城市病”和“大城市病”。

　　“市場經(jīng)濟制度要求遷徙自由，而戶籍制度還在通過人口登記區(qū)分不同的權(quán)利，由此帶來的城鄉(xiāng)就業(yè)、居住、稅費、教育、醫(yī)療、社保等諸多二元歧視制度或管理，阻礙了社會的良性運行。一億多農(nóng)民工在城市不能共享發(fā)展成果，產(chǎn)生的流動成本、公共管理成本和社會風險成本極高。”張永理說。

　　中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市經(jīng)濟研究室主任劉治彥接受記者采訪時說，破解“大城市病”關(guān)鍵要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，調(diào)整城市功能布局，實現(xiàn)多中心，力求把特大城市分解成若干個小城市。

　　大城市戶籍還要控制多久

　　北京市社會辦主任宋貴倫日前公開稱，北京很快要推廣居住證制度。“不是簡單地靠戶口本和暫住證管理，而是實現(xiàn)對實有人口的管理，然后逐步實現(xiàn)各類人群的全面覆蓋。”

　　劉治彥接受記者采訪時認為，一線城市戶籍暫時還不具備普遍放開的條件，登記不能代替戶籍。但是，必須要逐步放開，可以設(shè)定門檻，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動人口進城定居落戶問題。同時，積極推進流動人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。

　　中國人民大學人口與發(fā)展研究中心教授段成榮表示，根據(jù)他們的調(diào)查，70％左右的農(nóng)民工流動的目標都是大城市，因為大城市意味著更多的發(fā)展機會和收入改善空間。“政策卻鼓勵他們?nèi)バ〕擎?zhèn)，這樣在農(nóng)民工進城的需求和城市的供給上就存在明顯的錯位。”

　　“人是跟著產(chǎn)業(yè)和公共資源走的，中國的城市行政權(quán)力越大，產(chǎn)業(yè)越集聚，公共服務(wù)越高，人自然往大城市走。整個資源配置是往高的行政級別走，怎么能希望人口往下沉淀？”

　　悖論之下，很可能出現(xiàn)政策引導和人口流動南轅北轍的局面。大城市限制外來人口的一個核心理由是擔心資源承載力無法承受。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員袁崇法認為，“首先承載力是一個動態(tài)的概念，會隨著技術(shù)進步等發(fā)生變化；其次，大城市的承載力顯然要優(yōu)于小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)剛剛發(fā)展起來，承載能力相對比較弱，都去那里定居，反而要出問題。”

　　事實上，大城市戶籍改革的探索一直沒有停止。

　　從2009年到2010年，成都先后進行了幾次大的戶籍政策調(diào)整；到今年，成都將實現(xiàn)全域城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，雙向流動。一年來，農(nóng)村人蜂擁到中心城區(qū)的情況并沒有出現(xiàn)。成都市市長葛紅林說，不同工作層次、收入條件的農(nóng)民是有選擇性地遷徙，不會都進中心城區(qū)，而是梯度式地進場鎮(zhèn)、進縣城、進中心城區(qū)。

　　葛紅林說，成都的重要經(jīng)驗是，要使農(nóng)民從單純的“土地人”成為“社會人”，關(guān)鍵點是讓農(nóng)民“肯出來”、“進得去”。“肯出來”就是通過確權(quán)頒證、還權(quán)賦能和村民自治，使農(nóng)民從農(nóng)村出來后，原來的權(quán)利等得到充分保障；“進得去”是指通過一系列配套制度實行同城同權(quán)，建立城鄉(xiāng)一體化的社保體系，讓進城農(nóng)民真正融入城市。

　　中國社會科學院人口和勞動經(jīng)濟研究所副所長張車偉認為，北京、上海這些大都市與世界上的大都市相比，也并不代表人口已經(jīng)達到最高了。現(xiàn)在的問題如此嚴重，是因為自身的規(guī)劃布局沒有搞好，比如功能過度集中在中心區(qū)域。“所以，今后要注意城市的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的布局和人口、外來人口的關(guān)系，盡量把外來人口分散在不同的次中心，減少中心區(qū)域的交通和公共服務(wù)的壓力。”