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　?。覈鴳艏贫雀母餁v程回顧

 

　　我國的戶籍制度源遠(yuǎn)流長，早在春秋戰(zhàn)國時代，就已經(jīng)建立了戶籍人口信息檔案，即所謂“編戶齊民”，并依據(jù)戶籍檔案信息進(jìn)行賦稅、兵役、徭役等活動，這一功能一直持續(xù)到近代。新中國成立以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的變化，戶籍制度不斷演變，大致可以劃分為四個階段。

 

　　第一階段（1949—1957年），戶籍管理制度初步建立。我國戶籍制度并不是從一開始就限制人口的流動，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和1954年憲法都規(guī)定“中華人民共和國公民有居住和遷徙自由”。新中國成立之初，鄉(xiāng)村破產(chǎn)農(nóng)民為謀求生路大量涌入城市，為促進(jìn)城鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展，國家對已進(jìn)城農(nóng)民總體上采取了較為寬容的態(tài)度。1950年《政務(wù)院關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》允許一部分農(nóng)民以國家計(jì)劃招工的方式進(jìn)城工作，并允許自發(fā)進(jìn)城的農(nóng)民通過當(dāng)臨時工或小商小販的方式在城內(nèi)謀得生計(jì)。1952年《政務(wù)院關(guān)于勞動就業(yè)問題的決定》提出，有計(jì)劃地把城鄉(xiāng)大量的剩余勞動力充分應(yīng)用到生產(chǎn)事業(yè)及其他社會事業(yè)中來。這一階段戶籍制度的主要功能是對公民身份信息進(jìn)行登記和對人口數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并沒有對人口流動設(shè)置任何限制。

 

　　第二階段（1958—1978年），城鄉(xiāng)二元戶籍制度體系逐步形成。第一個“五年計(jì)劃”完成后，我國確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，為保障農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)政策實(shí)施和防止人口大量涌入城市，1958年國家出臺《戶口登記條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》建立了人口遷移審批制度和憑證落戶制度，標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元的戶籍管理方式形成。1961年《中共中央關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧食銷量的九條辦法》提出，在1960年底城鎮(zhèn)人口1.29億的基數(shù)上，3年內(nèi)減少城鎮(zhèn)人口2000萬以上。1962年公安部制定的《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見》提出，對農(nóng)村遷往城市人口必須嚴(yán)格控制，城市遷往農(nóng)村的人口應(yīng)一律準(zhǔn)予落戶,但遷往大城市的要適當(dāng)控制。1963年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》提出，嚴(yán)格設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、縮小市郊區(qū)范圍，減少城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模。這一時期，公共服務(wù)和社會政策不斷與戶口相掛鉤，戶籍逐步脫離最初的人口信息登記功能，并最終形成一個維持城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度體系。

 

　　第三階段（1978—2000年），城鄉(xiāng)二元戶籍制度開始松動。改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求生產(chǎn)要素進(jìn)行市場化配置，特別是要求勞動力能夠自由流動，這在客觀上產(chǎn)生了戶籍制度改革的內(nèi)在動力。1978年公安部等三部門制定了《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定》為專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬進(jìn)城創(chuàng)造了條件；1985年公安部制定了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，開始建立身份證制度；1992年公安部制定了《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的通知》，試行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口。隨著一系列政策出臺，城鄉(xiāng)二元戶籍制度框架有所突破，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)“口子”放開，農(nóng)民能夠享受部分小城鎮(zhèn)的部分福利，戶糧掛鉤、勞動合同、醫(yī)療等相關(guān)配套制度也開始松動。在改革推進(jìn)次序上，戶籍制度從小城鎮(zhèn)開始。1997年國務(wù)院出臺了《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見》，允許農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口，以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的全面發(fā)展；2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》提出，凡在小城鎮(zhèn)居住人口可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口，這標(biāo)志著小城鎮(zhèn)落戶門檻已基本消除。

 

　　第四階段（2002年至今），戶籍制度改革不斷深入。新世紀(jì)以來，中央加快了改革城鄉(xiāng)分割體制的步伐。黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動。江蘇省2003年率先在全省取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)、藍(lán)印等戶口類型，統(tǒng)稱為“居民戶口”，此后越來越多省份開始進(jìn)行取消城鄉(xiāng)二元戶籍的探索。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，放寬中小城市落戶條件，全國多地取消二元戶籍。2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，建立居住證制度。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》都指出，在進(jìn)一步放開城鎮(zhèn)戶籍的同時，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革與基本公共服務(wù)均等化。2019年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的指導(dǎo)意見》提出，要加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的權(quán)益，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓這些權(quán)益。這一時期，戶籍制度改革從更注重城市自身落戶政策放開，向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系、建立城鄉(xiāng)一體化戶籍制度轉(zhuǎn)變。

 

　　到目前為止，城區(qū)常住人口300萬以下的城市按照政策已經(jīng)不存在落戶限制，但戶籍制度限制人口流動的問題依然存在：公共服務(wù)和社會政策與戶籍相掛鉤的現(xiàn)象普遍存在，大城市放開落戶門檻的難度加大，“隱形”落戶門檻還沒有徹底消除，“人地錢”掛鉤機(jī)制收效甚微。這些都意味著戶籍制度改革進(jìn)入“深水區(qū)”，需要更系統(tǒng)、更長遠(yuǎn)地思考改革的方向和路徑。

 

　?。鼞艏贫葒H比較及對我國的啟示

 

　　本質(zhì)意義上，戶籍制度是登記公民基本信息的行政管理制度。世界各國都有公民信息登記的制度，但登記的方式和內(nèi)容有所不同，概括來說有如下三種方式：一是以個人為主體進(jìn)行登記。這類典型的國家如美國，關(guān)于出生、死亡、結(jié)婚、離婚等重大信息都記錄在出生死亡登記大綱中。日常信息管理則通過社會保障號制度管理，社會保障號背后記錄了工作、居住、納稅等各種信息，類似于我國的身份證。二是以家庭為單位進(jìn)行登記。這類國家包括日本、印度、越南、朝鮮和我國。以日本為例，家庭成員從出生到死亡發(fā)生的所有重要身份事項(xiàng)都集中概括記載在戶口登記卡上，類似于我國的戶口簿。三是家庭和個人混合登記類型。這類典型的國家如德國，居民信息登記分為出生簿、死亡簿和結(jié)婚簿，出生簿和死亡簿是以個人主體進(jìn)行登記，結(jié)婚簿則是對家庭進(jìn)行登記。

 

　　從功能上看，各國公民信息登記用途主要有兩個。一是公民的民事身份證明。公民在遇到出生、死亡、結(jié)婚、離婚、監(jiān)護(hù)人確認(rèn)等民事法律事件時根據(jù)居民登記信息確認(rèn)和證明自己的身份，西方發(fā)達(dá)國家公民信息登記大都為這種用途。二是國家根據(jù)登記信息進(jìn)行公共管理。該功能從戶籍的身份登記功能延伸而來，各國因國情不同延伸的范圍也不同，有的只是服務(wù)于人口統(tǒng)計(jì)、治安、選舉等目的，例如日本和韓國；有的則延伸至遷徙管理、征兵征稅、公共服務(wù)供給等公共事務(wù)領(lǐng)域，例如越南和我國。

 

　　從歷史發(fā)展看，戶籍制度功能隨著各國社會生產(chǎn)力水平的變化而變化。歐洲在工業(yè)革命以前，很多國家是封建農(nóng)奴制，身份登記與住所制度緊密聯(lián)系在一起，農(nóng)民被限制離開自己的教區(qū)。工業(yè)革命開始后，各國開始放松對勞動力流動的限制。例如，英國1834年頒布的《濟(jì)貧法（修正案）》允許根據(jù)雇傭和勞動合同而產(chǎn)生的居住行為，德國1867年頒布的《自由遷徙法》允許勞動力自由流動。東亞國家在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會有著嚴(yán)格的戶籍約束，人口固著在土地上，不允許私自流動，近現(xiàn)代工業(yè)化進(jìn)程開始后，這種約束逐步被消除。例如，1871年日本制定《戶籍法》賦予農(nóng)民平等公民權(quán)利，1941年頒布新的《戶籍法》賦予了人口遷徙自由，標(biāo)志著其現(xiàn)代戶籍制度建立。

 

　　綜合來看，世界各國戶籍制度或者說公民信息登記制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對我國主要有以下幾點(diǎn)啟發(fā)。首先，戶籍制度的核心功能是公民信息登記，全世界各國都有相應(yīng)的制度，這是文明社會進(jìn)行社會管理的基礎(chǔ)。其次，戶籍制度要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，無論是更注重個人自由的西方國家還是更注重家庭的東亞國家，近現(xiàn)代以前大都有著遷徙壁壘，但在進(jìn)入工業(yè)化后也都進(jìn)行了改革，實(shí)現(xiàn)了人口自由遷徙流動，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，在整體趨勢上，發(fā)達(dá)國家戶籍制度的重心大都從公共管理功能轉(zhuǎn)向身份登記功能。

 

　?。F(xiàn)階段推進(jìn)戶籍立法的必要性

 

　　我國已進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和促進(jìn)全體人民共同富裕，實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙流動成為其內(nèi)在要求。在當(dāng)前發(fā)展背景下，通過戶籍立法對戶籍制度進(jìn)行更深入的改革非常有必要。

 

　　一是深入推進(jìn)戶籍改革需要進(jìn)行戶籍立法。法律是一項(xiàng)制度體系的核心和基礎(chǔ)，而立法是一項(xiàng)制度走向規(guī)范和成熟的重要標(biāo)志。戶籍制度體系的核心是《條例》，但其自1958年出臺以來從未修訂過，其立法原則和主要內(nèi)容也與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢嚴(yán)重脫節(jié)，例如《條例》中關(guān)于“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明”的規(guī)定早已不適應(yīng)社會的發(fā)展；《條例》的法律效力層級相對較低，執(zhí)行力度也會受到很大限制。因此，僅僅修訂《條例》的意義并不大，有必要通過戶籍立法來突破現(xiàn)有戶籍制度的路徑依賴，推動改革走向深入。

 

　　二是我國城鎮(zhèn)化趨勢和城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生深刻變化，戶籍立法的時機(jī)也已經(jīng)成熟。改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，為城鄉(xiāng)人口自由遷徙奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)不斷擴(kuò)張，平均每年新增就業(yè)崗位約1300萬個。與過去擔(dān)心人口涌入不同，現(xiàn)在城市發(fā)展普遍面臨的是勞動力短缺和人才不足問題，“搶人大戰(zhàn)”在各地頻繁爆發(fā)。城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展也進(jìn)入新階段，隨著惠農(nóng)政策力度加大和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距和福利差距開始縮小，農(nóng)村人口進(jìn)城定居意愿大幅下降；城鎮(zhèn)化減速趨勢明顯，農(nóng)村勞動力“蓄水池”日漸縮小，2020年農(nóng)民工數(shù)量首次出現(xiàn)下降。可以說，城鎮(zhèn)人口分布大局已定，城鄉(xiāng)人口自由遷徙并不會對城鄉(xiāng)發(fā)展格局帶來很大沖擊。

 

　　三是打破人口遷移戶籍障礙是擴(kuò)大內(nèi)需和加快構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在需要。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心問題。我國目前有約2.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其中大部分已經(jīng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活就業(yè)，其在收入水平、公共服務(wù)、社會福利等方面與城鎮(zhèn)戶籍居民還存在差距，抑制了其消費(fèi)能力的提高和公共服務(wù)領(lǐng)域投資潛力的釋放。因此，破除戶籍壁壘、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)能夠釋放巨大的需求潛力，這對于構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要意義。

 

　　｜戶籍制度改革的原則以及對戶籍立法的建議

 

　　根據(jù)對我國戶籍制度改革歷程的回顧以及存在問題的分析，參照其他國家的經(jīng)驗(yàn)，在新發(fā)展階段進(jìn)行戶籍制度改革應(yīng)遵循以下幾個原則。

 

　　一是戶籍制度應(yīng)回歸其最本質(zhì)功能，即中華人民共和國公民基本信息登記功能。戶籍制度改革并不是簡單地將戶籍取消了之，而是要摒棄其中阻礙遷徙自由和權(quán)利平等的方面，更好發(fā)揮公民信息登記功能。此外，以家庭為單位的戶籍登記方式相比于個人登記方式更便于民事事務(wù)的處理，應(yīng)更好地繼承和發(fā)展。

 

　　二是戶籍制度應(yīng)與公共服務(wù)和社會政策脫鉤。自戶籍登記制度建立以來，各種公共服務(wù)和社會福利就開始不斷疊加其上，使之成為分配公共資源的一整套制度安排，這才是戶籍制度影響人口自由遷移的核心問題。例如，《義務(wù)教育法》規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)，《城市居民最低生活保障條例》中規(guī)定持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民才有權(quán)享有當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ?。為此，消除戶籍制度的城鄉(xiāng)二元分割必須進(jìn)行系統(tǒng)性改革，全面梳理、逐一剝離各項(xiàng)附加福利和約束，使戶籍從各類社會政策的糾纏中解放出來。

 

　　三是將居住證制度從戶籍制度中剝離出來，并強(qiáng)化居住證的功能。我國將居住證作為戶籍制度體系的一部分，但二者的功能有著本質(zhì)不同，放在一起并不合理。從法律上看，居住證是一種行政許可，持有居住證就意味著取得了居住地政府提供特定公共服務(wù)的資格，發(fā)達(dá)國家普遍依據(jù)居住證配置公共服務(wù)。因此，居住證制度應(yīng)從戶籍制度中獨(dú)立出來，并承接從戶籍上剝離出來的公共服務(wù)和社會福利政策功能，兩項(xiàng)制度的改革協(xié)調(diào)推進(jìn)、各回本位。

 

　　遵循以上戶籍制度改革的原則，參考借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，筆者對戶籍立法提出以下幾點(diǎn)建議。第一，建議出臺《戶籍法》，其核心內(nèi)容是以家庭為單位登記公民最基本的生命信息。戶籍登記信息主要作為重要民事活動的證明用途；公民日?；顒拥纳矸葑C明使用身份證，身份證上不附加和關(guān)聯(lián)任何公共服務(wù)。第二，《戶籍法》應(yīng)明確公民遷徙自由的原則。戶籍遷移不再進(jìn)行審批，只需在常住地進(jìn)行備案即可。戶籍登記地點(diǎn)可以選擇在出生地或常住地，住所只作為登記的信息而不作為登記落戶的條件；需要特別指出，戶籍登記不能以住所為前置條件，否則戶籍遷移就依然是審批制，人口自由遷徙流動就無法實(shí)現(xiàn)。第三，《戶籍法》不應(yīng)包含居住證的內(nèi)容，而且應(yīng)明確戶籍不作為公民享受公共服務(wù)和社會福利的依據(jù)。戶籍立法是一項(xiàng)牽一發(fā)而動全身的大事，為保障改革順利推進(jìn)，相關(guān)部門應(yīng)制定改革方案，明確時間表、路線圖，避免改革中因制度缺位而出現(xiàn)混亂。

 

　　作者單位：中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所