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　　在全國范圍內深入實施噪聲污染防治的黨政同責體制和機制，目前已經(jīng)具備前提條件和法制基礎。

 

　　符合前提條件

 

　　實行生態(tài)環(huán)境保護黨政同責的體制和機制，需要具有同責事項的公益性、事項的共同責任性和同責措施具有工作抓手三個前提條件。在噪聲污染防治領域，目前已經(jīng)具備這三個前提條件。

 

　　一是同責事項具有重大公益性。噪聲污染防治與人民群眾日常生產(chǎn)生活息息相關，它涉及人民群眾的安靜生活，涉及區(qū)域的社會穩(wěn)定，因此具有公益性。《2021年中國環(huán)境噪聲污染防治報告》顯示，社會生活噪聲投訴舉報在環(huán)境污染領域最多。2021年修訂的《噪聲污染防治法》立法目的為“防治噪聲污染，保障公眾健康，保護和改善生活環(huán)境，維護社會和諧，推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”，可見噪聲污染防治工作的重大公益性。

 

　　二是事項推進各方具有共同責任。噪聲污染防治作為一項關乎人民群眾切身利益的公益性環(huán)境保護工作，黨委和政府都負有職責解決?！对肼曃廴痉乐畏ā返?條規(guī)定，“地方各級人民政府將噪聲污染防治納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃并將工作經(jīng)費納入政府預算”。對于涉及噪聲污染防治的重大規(guī)劃的制定或者重大工程的決策實施，如城鐵隔聲屏的長距離修建，有的不僅需要政府常務會議討論，還需要地方黨委討論和決策。對于地方黨委決策要求地方政府實施的事項，黨委還需承擔領導、支持和監(jiān)督的職責。對于噪聲污染防治工作，不僅中央和地方各級黨委與政府負有職責，地方各級黨委和政府有關部門也負有職責，如各級政府的住房和城鄉(xiāng)建設、公安、交通運輸、鐵路監(jiān)督管理、民用航空、海事等部門，按照《噪聲污染防治法》第8條的規(guī)定，負有相應的監(jiān)管職責。

 

　　三是解決措施具有共同的工作抓手。在噪聲污染防治工作中，黨委和政府都有工作抓手。在主要的噪聲污染防治工作方面，如交通運輸噪聲、建筑施工噪聲、工業(yè)噪聲、社會生活噪聲污染防治，黨委和政府基于各自的角色，都可以通過組織機構、人員配備、職責分配、經(jīng)費籌集、設施建設、責任追究等有效措施予以推進，如《噪聲污染防治法》第8條規(guī)定：“各級人民政府及其有關部門應當加強噪聲污染防治法律法規(guī)和知識的宣傳教育普及工作，增強公眾噪聲污染防治意識，引導公眾依法參與噪聲污染防治工作”；第32條規(guī)定：“國家鼓勵開展寧靜小區(qū)、靜音車廂等寧靜區(qū)域創(chuàng)建活動，共同維護生活環(huán)境和諧安寧”。無論是宣傳教育還是寧靜區(qū)域創(chuàng)建活動，都是地方黨委和政府的工作抓手。

 

　　具備法制基礎

 

　　噪聲污染防治領域實施黨政同責的體制和機制，具備國家和黨內兩個方面的法制基礎。

 

　　1.國家的法制基礎

 

　　《環(huán)境保護法》和《噪聲污染防治法》規(guī)定了政府及有關部門的噪聲污染防治職責以及違法后需要追究的責任。

 

　　《環(huán)境保護法》第10條規(guī)定了各級人民政府和相關部門的生態(tài)環(huán)境保護職責。對于違反這些職責的地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，第68條規(guī)定了行政責任，如對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的具體行政責任。

 

　　《噪聲污染防治法》第6條規(guī)定地方各級人民政府對本地區(qū)聲環(huán)境質量負責并且實行噪聲污染防治目標責任制和考核評價制度，將噪聲污染防治目標完成情況納入考核評價內容，這為地方人民政府的噪聲污染防治職責和責任奠定了法制基礎。這一行政管理的目標責任制和考核評價制度與黨內法規(guī)規(guī)定的生態(tài)環(huán)境保護考核評價制度相呼應，考核評價結果與地方黨委、政府及相關部門的噪聲污染防治政績相掛鉤，為噪聲污染防治黨政同責體制和機制的實施奠定了法制基礎。

 

　　為了落實這一評價考核的責任機制，《噪聲污染防治法》第7條和第8條規(guī)定了各級人民政府和相關部門的噪聲污染防治職責。對于違反職責濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，第85條規(guī)定由監(jiān)察機關或者任免機關、單位依法給予處分。這些規(guī)定都是針對黨政同責的“政”的責。如果“政”未盡這些職，情節(jié)或者后果嚴重，那么就應依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和中辦、國辦印發(fā)的《領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的規(guī)定，追究負有領導職責的同級黨委及有關黨委領導的責任。

 

　　2019年以來，一些地方生態(tài)環(huán)境保護立法有一個趨勢，就是嘗試將黨的領導、堅持黨建引領甚至黨政同責等地方黨委的職責原則性地寫進地方法規(guī)。這是中國特色社會主義立法的重大創(chuàng)新，可以考慮在國家立法層面予以參考和借鑒。

 

　　2.黨內的法制基礎

 

　　噪聲污染防治領域實施黨政同責的體制和機制，《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內法規(guī)提供了追責情形、追責范圍、追責方式等方面的黨內規(guī)則依據(jù)。值得指出的是，《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》由中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)，既屬于黨內法規(guī)，也具有行政規(guī)章的一些特征，在黨內和國家都具有實施力。

 

　　關于追責的依據(jù)，《中國共產(chǎn)黨問責條例》第7條規(guī)定了關于黨組織、黨的領導干部追責的情形，包括“推進……生態(tài)文明建設中，出現(xiàn)重大偏差和失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴重損失，產(chǎn)生惡劣影響的”“在……生態(tài)環(huán)境保護……等涉及人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為……造成惡劣影響的”兩種情形?！饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》規(guī)定了地方各級黨委、政府的生態(tài)環(huán)境保護職責和追究責任原則，如第3條規(guī)定，“地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任”；第4條規(guī)定，“黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究，堅持依法依規(guī)、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則”。這些規(guī)定與《環(huán)境保護法》《噪聲污染防治法》等國家法律法規(guī)的職責規(guī)定和責任追究規(guī)定相銜接或者相呼應，密織了地方黨委及有關責任機構、人員的生態(tài)環(huán)境責任，使噪聲污染防治黨政同責有黨內法規(guī)可以依據(jù)。

 

　　值得注意的是，2021年《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出實施噪聲污染防治行動，加快解決群眾關心的突出噪聲問題。雖然不屬于黨內法規(guī)，但是該意見可以指導黨內法規(guī)的建設和國家法律法規(guī)的制定或修改，因此對噪聲污染防治黨政同責依據(jù)的法制化具有重要參考價值。

 

　　關于追責的情形，《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》第5條至第8條規(guī)定了25種追責情形。其中，實施黨政同責主要包括決策影響生態(tài)文明建設、部門協(xié)作互相推諉、對環(huán)境污染處置不力等情形。

 

　　影響生態(tài)文明建設的情形，主要指作出的決策嚴重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃，產(chǎn)生噪聲擾民的不利后果。

 

　　部門協(xié)作之間互相推諉的情形主要指在噪聲污染防治方面各地區(qū)、各機構、各領導推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成社會不和諧的嚴重后果。在實踐中比較常見的互相推諉現(xiàn)象有施工噪聲擾民、軌道交通運行噪聲擾民、公路噪聲擾民、工業(yè)園區(qū)噪聲擾民等糾紛的解決。一些需要投資建設或者拆除設施的歷史遺留問題的解決，部門間、部門和區(qū)域間的推諉扯皮現(xiàn)象尤其嚴重。

 

　　對環(huán)境污染處置不力的情形主要是本地區(qū)發(fā)生嚴重的噪聲污染事件或者重大社會影響的噪聲污染事件，且地方黨委和政府處置不力的。如區(qū)域或者線上噪聲污染嚴重擾民，相關投訴居高不下，問題長期得不到解決且社會反應強烈。這些情形的規(guī)定，與《中國共產(chǎn)黨問責條例》第7條規(guī)定的情形是一致的。

 

　　關于追責的范圍，與追責的情形是匹配的。《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》第5條規(guī)定了追究地方黨委和政府主要領導成員責任的8種情形，如貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設的決策部署不力，致使本地區(qū)噪聲污染突出或者任期內聲環(huán)境狀況明顯惡化的；作出的決策與噪聲污染防治政策、法律法規(guī)、規(guī)劃相違背的；地區(qū)和部門之間在噪聲污染防治方面推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重后果的。第6條規(guī)定了追究地方黨委和政府有關領導成員責任的5種情形，第7條規(guī)定了追究政府有關工作部門領導成員責任的7種情形，第8條針對所有黨政領導干部利用職務影響開展追責的5種情形。在追責時，要嚴格依據(jù)這些規(guī)定對號入座，將問責精準到人。

 

　　關于責任的形式，《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等黨內法規(guī)和《環(huán)境保護法》《噪聲污染防治法》等國家環(huán)境法律都有規(guī)定，因此要處理好適用關系?！饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》第9條規(guī)定將考核評價結果作為黨政干部選拔任用的依據(jù)，《噪聲污染防治法》第6條規(guī)定了目標責任制和考核評價制，《環(huán)境保護法》對直接負責的主管人員和其他直接責任人員根據(jù)情形規(guī)定了記過、記大過、降級、撤職、開除的處分，甚至還針對主要負責人規(guī)定了引咎辭職的責任形式。地方黨委和政府都負有責任時，地方黨委及相關領導依據(jù)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等黨內法規(guī)追責，地方政府及相關領導既要依據(jù)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等黨內法規(guī)的規(guī)定追責，也要依據(jù)《環(huán)境保護法》《噪聲污染防治法》等國家法律法規(guī)的規(guī)定追責?！饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》規(guī)定黨政追責方式有誡勉、責令公開道歉、組織處理（包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等）、黨紀政紀處分。如果一個違法違規(guī)行為既觸犯黨內法規(guī)，也觸犯國家法律法規(guī)，如果黨內法規(guī)和國家法律法規(guī)對責任的規(guī)定不一致，則要具體問題具體分析，予以合理處理。

 

　　如何實施

 

　　為落實噪聲污染防治的黨政同責體制和機制，可以采取以下五方面的措施。

 

　　一是建立責任主體權力清單。針對地方各級黨委、政府和相關領導，在綜合性權力清單文件中納入噪聲污染防治的管理和監(jiān)督權力清單的內容。權力清單的建設既要結合《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的規(guī)定，也要結合《環(huán)境保護法》《噪聲污染防治法》的職責規(guī)定，還要結合生態(tài)環(huán)境部等十八家單位印發(fā)的《關于推動職能部門做好生態(tài)環(huán)境保護工作的意見》，明晰各部門的噪聲污染防治權責，特別是要體現(xiàn)部門工作“一崗雙責”的要求。要層層制定權力清單，層層壓實權力清單的落實責任，公開權力運行的流程和時限，必要時可以發(fā)布追責的典型案例予以警示。

 

　　二是建立齊抓共管的噪聲污染防治工作體系。對于一些重點疑點難點的噪聲污染防治問題，要突出部門協(xié)調和考核評價，發(fā)動社會參與和監(jiān)督，形成地方黨委和政府共負責、政府各部門齊抓共管的噪聲污染防治工作體系。建立噪聲污染防治黨政同責、多部門齊抓共管的工作體系，能夠及時解決熱點問題，回應社會關切，避免互相推諉扯皮。為此，有必要建立工作體系的社會評價制度。在各方面齊抓共管的工作格局中，要結合循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟的要求，結合節(jié)能減碳改造、循環(huán)化改造、城市更新改造，一體化開展噪聲污染防治工作，如對老舊建筑進行隔聲改造，在推廣裝配式建筑中提升隔聲水平。

 

　　三是建立噪聲污染防治工作協(xié)調聯(lián)動機制。噪聲污染防治涉及面往往很廣，對于一些難以解決的歷史遺留問題，如規(guī)劃不當或者規(guī)劃沖突導致的道路交通與軌道交通噪聲擾民問題，地方人民政府應按照《噪聲污染防治法》第7條的規(guī)定，建立噪聲污染防治工作協(xié)調聯(lián)動機制，加強部門協(xié)同配合、信息共享。如果有難度，要向地方黨委匯報，爭取支持。

 

　　四是建立噪聲污染防治的專題報告制度?！董h(huán)境保護法》規(guī)定地方各級人民政府要向同級人大及其常委會報告環(huán)境保護工作?！对肼曃廴痉乐畏ā穼嵤r，應按照《關于推動職能部門做好生態(tài)環(huán)境保護工作的意見》的規(guī)定，建立包括噪聲污染防治內容在內的生態(tài)環(huán)境保護專題報告制度，將噪聲污染防治工作納入各部門向地方黨委、政府匯報的工作內容中。生態(tài)環(huán)保部門和其他負有噪聲污染防治職責的部門要按照規(guī)定向地方黨委與政府匯報工作。要加強地方人大的權力監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，對于噪聲污染突出的區(qū)域，可以召開人大或者其常委會的專題詢問會議。要定期將噪聲污染防治工作的監(jiān)督情況在地方人大網(wǎng)和政協(xié)網(wǎng)公開，督促地方黨委和政府及時解決噪聲污染問題。

 

　　五是深化生態(tài)環(huán)境保護督察。中央生態(tài)環(huán)保督察對霧霾污染和水污染治理的監(jiān)督成效巨大，對于地方噪聲污染的解決也發(fā)揮了作用。要加強對地方黨委和政府及相關部門噪聲污染防治工作的履職情況督察，指導督促其治理好突出的噪聲污染防治問題，盡快回應群眾的關切。

 

　?。ㄗ髡呦祰鴦赵喊l(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）