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　　在中國(guó)當(dāng)前諸項(xiàng)改革挑戰(zhàn)中，戶(hù)籍改革方向明晰、分歧較小，方案醞釀多年日臻完善，改革迫切性更不言而喻

　　或許是由于期盼太久，2012年2月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳一份有關(guān)“積極穩(wěn)妥”推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的文件（下稱(chēng)《通知》）甫一公布，立即引來(lái)國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注，在網(wǎng)上也獲得普遍好評(píng)。

　　細(xì)讀這份一年前簽發(fā)的《通知》，不乏可圈可點(diǎn)之處：它確認(rèn)縣級(jí)城市放開(kāi)戶(hù)籍登記，并首次將申請(qǐng)登記常住戶(hù)口范圍拓展到地級(jí)市；它明確“今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶(hù)口性質(zhì)掛鉤”；它強(qiáng)調(diào)“保護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，禁止“土地?fù)Q戶(hù)口”的做法，均屬戶(hù)籍改革的重要進(jìn)展。《通知》在內(nèi)部下發(fā)一年即公之于世，較同類(lèi)通知為早，便于公眾及時(shí)掌握政策，亦屬促進(jìn)透明度之舉，更昭顯了決策層的實(shí)施決心。

　　不過(guò)，相較近年來(lái)民間和學(xué)界的呼吁，相較于一些大城市早先出臺(tái)的較為激進(jìn)的舉措，《通知》體現(xiàn)的改革力度還是有限的。特別是戶(hù)改強(qiáng)調(diào)以城市“承受力”為前提“分類(lèi)操作”，而且在直轄市、省會(huì)城市和副省級(jí)城市這些農(nóng)民工聚集最多、社會(huì)差距最大的地方，制度壁壘依然森嚴(yán)，愈顯出全面徹底放開(kāi)戶(hù)籍的改革目標(biāo)遙遙無(wú)期。這不能不使人在抱憾之余復(fù)生焦慮之情。

　　中國(guó)的戶(hù)籍制始于1958年的《戶(hù)口登記條例》。此后，戶(hù)口不僅禁錮人身，而且維系了一整套社會(huì)管理及福利體系，進(jìn)而成為國(guó)民身份的標(biāo)志。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，人口自由流動(dòng)成為事實(shí)，戶(hù)籍的統(tǒng)制色彩大大淡化。但到了今天，在人口大規(guī)模流動(dòng)、上億農(nóng)民工進(jìn)城的大背景下，原有的與出生地或上一代人出生地相聯(lián)系的戶(hù)籍制，卻仍然存在著，并與各種社會(huì)福利相掛鉤，使城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距更加顯性化。這種制度不僅缺乏道義上的正當(dāng)性，也已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的直接羈絆，負(fù)作用極為顯著。

　　戶(hù)籍改革早在上世紀(jì)90年代初即已啟動(dòng)。改革的基本思路相當(dāng)明確，即戶(hù)籍回歸戶(hù)籍登記功能和自由遷徒，剝離附著于其上的各種其他功能，實(shí)行居住地準(zhǔn)入制。然而，改革推進(jìn)中阻力重重。早期曾有過(guò)影響社會(huì)管理的顧慮，后來(lái)則集中于福利擔(dān)憂。近年來(lái)，戶(hù)籍限制在一些地方出現(xiàn)松動(dòng)。新一輪戶(hù)籍改革方案在2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上重新納入議事日程，但進(jìn)展仍嫌緩慢。

　　原因很多，福利擔(dān)憂仍是主因，即認(rèn)為中國(guó)在進(jìn)入“中等收入”階段后，公眾對(duì)就業(yè)、教育、醫(yī)療、退休、住房等基本需求較前有顯著提升，社會(huì)也期待城市基本公共服務(wù)水準(zhǔn)相應(yīng)提升。倘在此時(shí)敞開(kāi)城市大門(mén)，農(nóng)民工無(wú)限制地進(jìn)城落戶(hù)，一些城市政府的財(cái)政支出壓力必然大幅增加，可能難以負(fù)擔(dān)。

　　有此，則出現(xiàn)了兩極：有些城市大刀闊斧“城鎮(zhèn)化”，強(qiáng)推“以土地?fù)Q戶(hù)口”，甚至強(qiáng)制農(nóng)民“上樓”，造成農(nóng)民不滿(mǎn)和鄉(xiāng)村不安定。有些地方則以等待國(guó)家實(shí)現(xiàn)“公共服務(wù)均等化”為由，停止改革推進(jìn)，維持和固化既有的社會(huì)二元結(jié)構(gòu)。

　　應(yīng)當(dāng)指出，雖然戶(hù)籍不應(yīng)與社會(huì)福利直接掛鉤，但進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民理應(yīng)享受城市提供的同等福利；從內(nèi)地到沿海、從中小城市到大城市落戶(hù)的新移民也理應(yīng)獲得同等對(duì)待，否則旨在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶(hù)籍改革就失去了重大進(jìn)步意義。對(duì)福利承受能力的擔(dān)憂，只能說(shuō)明是項(xiàng)改革具有極大關(guān)聯(lián)性，需要更周密的部署和更大范圍的改革行動(dòng)。

　　推動(dòng)戶(hù)籍改革應(yīng)當(dāng)成為更具全局意義的工作。在鄉(xiāng)村一端，與土地制度改革相聯(lián)系，應(yīng)在維護(hù)農(nóng)民權(quán)利的同時(shí)，推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民承包權(quán)流轉(zhuǎn)改革；在財(cái)政一端，與財(cái)政體制改革相聯(lián)接，應(yīng)加速建立公共財(cái)政，厘清中央和地方的事權(quán)，切實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。中國(guó)政府現(xiàn)有的財(cái)力足以支付改革成本。改革面拓寬，不是戶(hù)籍改革緩進(jìn)的理由，惟表明是項(xiàng)改革之引領(lǐng)地位。

　　美國(guó)學(xué)者陳金永最近研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城市常住人口達(dá)6.66億人，其中約2.06億人沒(méi)有城市戶(hù)口，他們及其子女雖身在城市，卻沒(méi)有城市人擁有的上學(xué)、看病、住房和就業(yè)機(jī)會(huì)。這對(duì)于急于啟動(dòng)內(nèi)需市場(chǎng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是極其不利的。此外，在中國(guó)面臨“劉易斯拐點(diǎn)”和“中等收入陷阱”之時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)必須向高技術(shù)、高附加值方向發(fā)展，需要大量熟練技術(shù)工人。解決農(nóng)民工的戶(hù)籍問(wèn)題，將有力促進(jìn)他們向自身人力資本投資。這關(guān)乎中國(guó)的未來(lái)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)。

　　在中國(guó)當(dāng)前諸項(xiàng)改革挑戰(zhàn)中，戶(hù)籍改革方向明晰，分歧較小，改革方案已經(jīng)醞釀多年日臻完善，改革迫切性更不言而喻。在《通知》再度激起公眾熱盼之后，全面的改革應(yīng)當(dāng)著手了。