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一、引言

在2019年8月26日召開的中央財經(jīng)委第五次會議上，習(xí)近平總書記針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題發(fā)表了重要講話，他指出，“當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了一些新情況新問題，要研究在國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化中，現(xiàn)有區(qū)域政策哪些要堅持、哪些應(yīng)調(diào)整。要面向第二個百年目標(biāo)，作一些戰(zhàn)略性考慮。”

的確，經(jīng)過40余年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)穩(wěn)居世界第二，人均收入水平已經(jīng)接近高收入國家門檻，我國的科技實(shí)力、創(chuàng)新能力等也取得了驕人的成績。這些成績的取得，原因是多方面的，其中也與我們成功實(shí)行了符合實(shí)際的、有效的區(qū)域發(fā)展政策密不可分。當(dāng)前，站在兩個百年目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)，面對發(fā)展階段、國內(nèi)外環(huán)境變化的新形勢、新任務(wù)，認(rèn)真回顧和總結(jié)過去幾十年來我國區(qū)域戰(zhàn)略、政策以及發(fā)展格局的演變過程，不僅有助于深化對中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的理解，也有助于客觀把握區(qū)域政策的成效、問題與挑戰(zhàn)，從而有利于明確今后進(jìn)一步完善區(qū)域政策的方向和思路。

二、關(guān)于區(qū)域政策與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的概念

（一）區(qū)域政策

要對過去的區(qū)域政策進(jìn)行回顧和梳理，首先需要明確區(qū)域政策的概念。從各種文獻(xiàn)來看，區(qū)域政策是一個被廣泛使用而理論上又缺乏嚴(yán)格界定的概念。我的認(rèn)識是，區(qū)域政策是政府為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)、針對特定區(qū)域或區(qū)域類型而制定和實(shí)施的對資源的空間配置和區(qū)域發(fā)展格局具有重要影響的各種政策的總合。

對這個定義，可以進(jìn)一步做以下4點(diǎn)解釋。

一是它的制定和實(shí)施主體是政府，包括中央政府和地方政府。當(dāng)然，我們要回顧和分析的主要是中央政府制定和實(shí)施的政策。

二是它的實(shí)施一定是為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)比較好理解，主要是為扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展、促進(jìn)優(yōu)勢地區(qū)更好發(fā)展、優(yōu)化資源空間配置、充分釋放各地優(yōu)勢與潛力所采取的政策。但許多區(qū)域政策的實(shí)施，盡管具有重要的經(jīng)濟(jì)影響，但其初衷并不完全出于經(jīng)濟(jì)考慮，比如為推進(jìn)改革開放而設(shè)立的各類試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)、特區(qū)等并實(shí)施的特殊政策，為國防安全、生態(tài)安全而針對特定區(qū)域?qū)嵤┑母黝愄厥庹叩取?/span>

三是針對特定區(qū)域或區(qū)域類型。所謂特定區(qū)域，就是明確規(guī)定政策實(shí)施的空間邊界，大到四大區(qū)域板塊（即東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)），小到幾平方公里的開發(fā)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)等。有些政策，看似沒有空間邊界，但卻有明確的標(biāo)準(zhǔn)，按照這個標(biāo)準(zhǔn)就可以確定明確的空間邊界，比如針對老少邊窮地區(qū)、資源枯竭城市或地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)等特殊問題區(qū)域采取的政策，以及針對糧食主產(chǎn)區(qū)、邊境村鎮(zhèn)地區(qū)等特殊功能區(qū)域采取的政策等，可稱之為特定區(qū)域類型政策。

四是對資源的空間配置和區(qū)域發(fā)展格局具有重要影響。區(qū)域政策的實(shí)施，都會對資源的空間配置和區(qū)域發(fā)展格局產(chǎn)生重要影響，當(dāng)然影響的大小可能會因政策力度不同而有所差異。需要特別指出的是，并非所有對資源空間配置和區(qū)域發(fā)展格局具有重要影響的政策都是區(qū)域政策。比如農(nóng)業(yè)稅政策、資源稅政策等，由于其變動對農(nóng)業(yè)或資源型經(jīng)濟(jì)比重較大的地區(qū)的影響遠(yuǎn)大于對其他地區(qū)的影響，因而對資源空間配置和區(qū)域發(fā)展格局也有重要影響，但由于其屬于全國普適性政策，難以確定其明確區(qū)域空間邊界，因而就不能算做區(qū)域政策。

按照覆蓋范圍的大小，可以將我國的區(qū)域政策大致分為五大類：第一類是覆蓋全國的、作為國家總體發(fā)展戰(zhàn)略重要組成部分的區(qū)域政策，目前主要有兩個，一個是區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略（即東部率先發(fā)展、西部大開發(fā)、東北振興及中部崛起，亦稱“四大板塊戰(zhàn)略”），二是全國主體功能區(qū)規(guī)劃和政策。擬議中的全國國土空間規(guī)劃，也屬此類。第二類是覆蓋部分國土但涉及多個行政區(qū)域的政策，比如京津冀協(xié)同發(fā)展政策、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展政策、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)政策、長三角一體化政策、黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展政策，以及成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、中原城市群、長江中游城市群、關(guān)中平原城市群等重要跨行政區(qū)域的城市群發(fā)展政策等，“一帶一路”倡議國內(nèi)部分相關(guān)內(nèi)容，也應(yīng)該屬于此類。第三類是針對某個省級行政區(qū)域制定的政策。包括改革開放初期對廣東、福建兩省實(shí)行的“特殊政策、靈活措施”，關(guān)于海南省發(fā)展的一系列戰(zhàn)略政策，關(guān)于支持新疆、西藏、廣西、內(nèi)蒙、寧夏等少數(shù)民族自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策，以及支持貴州在西部大開發(fā)中闖新路、支持浙江建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展共同富裕示范區(qū)政策等等。第四類是涉及某個城市或省以下行政區(qū)域的政策，比如在部分區(qū)域設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、綜合改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等各類政策性區(qū)域。最后一類是政府針對一些特殊區(qū)域的問題或功能所采取的政策，比如針對資源枯竭型城市的政策、針對生態(tài)脆弱地區(qū)的政策、針對特別貧困地區(qū)的政策、針對糧食主產(chǎn)區(qū)的政策、針對邊境安全的政策等等。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

作為區(qū)域政策所追求的目標(biāo)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是指不同區(qū)域之間比較良性的分工和互動關(guān)系，以及由此形成的比較理想的發(fā)展格局。那么什么樣的互動關(guān)系和發(fā)展格局才算得上比較理想呢？可能不同的學(xué)者會給出不同的答案。在中國現(xiàn)階段及今后一段時期，初步考慮，區(qū)域發(fā)展格局可能需要同時滿足以下3點(diǎn)要求，才稱得上協(xié)調(diào)發(fā)展。一是提高效率的要求。即區(qū)域發(fā)展格局有利于優(yōu)化資源的空間配置，提高資源配置效率，有利于發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，形成各具特色、功能互補(bǔ)的區(qū)域分工格局。二是平衡發(fā)展的要求。即區(qū)域發(fā)展格局有利于促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，有利于逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距和福利差距，有利于促進(jìn)發(fā)展成果共享和實(shí)現(xiàn)共同富裕。三是環(huán)境友好的要求。即區(qū)域發(fā)展格局與各區(qū)域資源稟賦和環(huán)境承載力相適應(yīng)，有利于實(shí)現(xiàn)對資源、環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。值得指出的是，這三項(xiàng)要求或目標(biāo)之間并非總是相互一致的，而是常常相互矛盾的，因而需要通過適當(dāng)?shù)恼哌M(jìn)行權(quán)衡取舍。比如，促進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域加快發(fā)展的政策，有利于促進(jìn)效率的提高和全國整體實(shí)力的提升，但卻往往會導(dǎo)致區(qū)域差距的擴(kuò)大，不利于平衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再比如，同樣數(shù)量的資金，投入到落后地區(qū)、貧困地區(qū)，有利于促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展，縮小區(qū)域差距，而投入發(fā)達(dá)地區(qū)，則往往可以獲得較大的經(jīng)濟(jì)效益。

在分析區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性及區(qū)域政策有效性時，我們還需要注意兩點(diǎn)。

一是究竟什么樣的區(qū)域政策和區(qū)域發(fā)展格局是符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求的，并不是絕對的，也不能一概而論，而要視國情特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段以及一定時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的主要矛盾和主要任務(wù)而定。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在較低水平、國家支持發(fā)展的資源比較有限因而需要集中力量以盡快提升國家整體實(shí)力時，傾斜的非平衡的發(fā)展政策可能更符合協(xié)調(diào)發(fā)展的要求；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段、公平問題變得越來越突出或成為主要矛盾時，促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展的政策就可能更有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。了解這一點(diǎn)，對于我們深刻認(rèn)識改革開放40多年來中國區(qū)域政策的演變邏輯是十分重要的。

二是分析區(qū)域政策不能僅從區(qū)域發(fā)展格局的結(jié)果來考慮，因?yàn)椴⒎撬械膮^(qū)域差距都是區(qū)域政策實(shí)施的結(jié)果。比如，可以設(shè)想，即使改革開放初期不采取有利于東部沿海地區(qū)加快發(fā)展的改革和開放政策，沿海地區(qū)的發(fā)展也會快于西部地區(qū)，這是由于區(qū)位特點(diǎn)、自然條件、歷史社會因素等所決定的。傾斜式區(qū)域政策的實(shí)施，無疑加強(qiáng)了這種發(fā)展條件上的差距。再比如，由于發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件等的不同，即使是完全普適性的宏觀調(diào)控政策，往往也會對不同區(qū)域的發(fā)展產(chǎn)生十分不同的影響。了解這一點(diǎn)，對于我們客觀分析和評價中國區(qū)域政策的有效性也十分重要。

三、鼓勵東部沿海地區(qū)率先發(fā)展政策及其影響（1978~2000年）

（一）政策演變

自新中國成立到1978年實(shí)行改革開放政策之前，中國實(shí)際上實(shí)行了一種區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，這既是為了改變舊中國遺留下來的沿海與內(nèi)地布局畸輕畸重的格局，也是出于建國初期的國際政治環(huán)境和戰(zhàn)備考慮。正如毛澤東同志1956年在其《論十大關(guān)系》中明確指出的：“沿海的工業(yè)基地必須充分利用，但是，為了平衡工業(yè)發(fā)展的布局，內(nèi)地工業(yè)必須大力發(fā)展”，“新的工業(yè)大部分應(yīng)當(dāng)擺在內(nèi)地，使工業(yè)布局逐步平衡，并且有利于備戰(zhàn)，這是毫無疑義的”。《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個五年計劃》也明確指出：“在全國各地區(qū)適當(dāng)?shù)胤植脊I(yè)的生產(chǎn)力，使工業(yè)接近原料、燃料產(chǎn)區(qū)和消費(fèi)地區(qū)，并適合于鞏固國防的條件，來逐步地改變這種不合理的狀態(tài)，提高落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平。” 在計劃經(jīng)濟(jì)背景下，國家重大項(xiàng)目大量向中西部地區(qū)傾斜，并逐步形成全國工業(yè)布局相對均衡、各大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)自成體系的格局。

改革開放之后這種情況開始改變。1978年底召開的中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會作出了兩項(xiàng)重大決策，一是決定將全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，二是決定實(shí)行改革開放，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展由此進(jìn)入了一個新的階段。在這種情況下，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要優(yōu)先解決的問題是，如何通過改革開放，加快發(fā)展步伐。根據(jù)鄧小平同志關(guān)于“讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕”（1978年）和“兩個大局”（1988年）的戰(zhàn)略思想，中國開始實(shí)行非平衡的、對部分地區(qū)傾斜優(yōu)惠的發(fā)展政策，鼓勵部分地區(qū)（主要是東部沿海地區(qū)）先發(fā)展起來，先富裕起來。其主要政策內(nèi)容是對部分沿海、沿江、沿邊地區(qū)率先實(shí)行開放政策、優(yōu)惠措施。首先，從1979年開始對廣東、福建兩省實(shí)行“特殊政策、靈活措施”，并于1980年在兩省設(shè)立深圳、珠海、汕頭和廈門4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1988年又將海南從廣東省分立出來并設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，成為從區(qū)域面積來講最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1985年對14個沿海城市（大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海）實(shí)行開放政策，賦予吸引外資優(yōu)惠政策，并在每個城市設(shè)立一個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。同年，將珠江三角洲、長江三角洲和閩南三角洲開辟為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，要求這些地區(qū)要逐步形成貿(mào)—工—農(nóng)型的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，即按出口貿(mào)易的需要發(fā)展加工工業(yè)，按加工的需要發(fā)展農(nóng)業(yè)和其他原材料的生產(chǎn)。1988年國務(wù)院進(jìn)一步擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)開放區(qū)的范圍，把遼東半島、山東半島、環(huán)渤海地區(qū)的一些市、縣和沿海開放城市的所轄縣列為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)。1992年，中共中央、國務(wù)院又決定對5個長江沿岸城市，東北、西南和西北地區(qū)13個邊境市、縣，11個內(nèi)陸地區(qū)省會城市實(shí)行沿海開放城市的政策。同年，設(shè)立上海浦東新區(qū)等等。對這些開放區(qū)域所賦予的優(yōu)惠政策主要包括：減免企業(yè)所得稅、下放投資立項(xiàng)權(quán)、提高當(dāng)?shù)赝鈪R留成比例、開放金融服務(wù)（允許境外金融機(jī)構(gòu)在沿海地區(qū)設(shè)立總部或分支機(jī)構(gòu)）、培育和發(fā)展資本市場（在深圳和上海建立證券交易所）等。

這個時期之所以采取這樣的區(qū)域政策，主要是基于以下兩點(diǎn)考慮：一是盡快發(fā)展和壯大國家整體經(jīng)濟(jì)的需要。一方面，國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，亟需發(fā)展；另一方面，國家財力有限，如果采取撒胡椒面式的辦法，勢必事倍功半。而沿海地區(qū)相對而言發(fā)展條件好，再輔之以國家政策的傾斜和必要的物質(zhì)投入，比較容易快見成效。二是推進(jìn)改革開放政策的需要。改革初期，無論是改革政策還是開放政策，都缺乏經(jīng)驗(yàn)，只能是摸著石頭過河，在一些地區(qū)先行試驗(yàn)。而沿海、沿邊地區(qū)過去屬于戰(zhàn)備前沿，國有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較為薄弱，而群眾商品經(jīng)濟(jì)意識則相對較濃，因而比較適合于作為改革開放政策的試驗(yàn)地。

（二）政策實(shí)施效果及其對區(qū)域發(fā)展格局的影響

1.總體經(jīng)濟(jì)快速增長

整體來看，鼓勵東部沿海地區(qū)率先發(fā)展的政策取得了很大的成功。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長，不僅顯著增強(qiáng)了東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也明顯地提升了東部沿海地區(qū)的輻射帶動能力，加快了內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長（顯著高于改革開放前的速度），從而有力地促進(jìn)了國家綜合實(shí)力和國際競爭力的增強(qiáng)。從1978年到2000年，我國經(jīng)濟(jì)年均增速達(dá)到10.7%，人均GDP從385元增長到7942元，可以說上了一個比較大的臺階。

同時，隨著東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅猛增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間格局開始出現(xiàn)重大變化，區(qū)域發(fā)展的不平衡問題日益凸顯。這可以從以下兩個方面加以說明。

2.區(qū)域差距持續(xù)擴(kuò)大

首先，從四大區(qū)域板塊的發(fā)展格局來看，相對于東部沿海地區(qū)，中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)發(fā)展相對滯后，發(fā)展差距持續(xù)拉大。

從1978年到2000年，東部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的份額由44.1%上升到52.8%，上升8.7個百分點(diǎn)；中部的份額由21.8%下降到20.2%，下降1.6個百分點(diǎn)；西部的份額由20.1%下降到17.1%，下降3.0個百分點(diǎn)；東北的份額由13.9%下降到10.0%，下降3.9個百分點(diǎn)。同期，東部人均GDP與中部人均GDP的比值由1.69擴(kuò)大到2.02，與西部的比值由1.85擴(kuò)大到2.42；與東北的比值由0.84擴(kuò)大到1.39。

其次，從各省級行政區(qū)域發(fā)展變化看，區(qū)域差距也呈現(xiàn)持續(xù)拉大情況。

這個時期區(qū)域差距的變化，明顯劃分為兩個階段。前10年，也就是改革開放的初期，由于農(nóng)業(yè)改革的成功和各地農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，區(qū)域差距曾一度呈現(xiàn)顯著縮小態(tài)勢。但后10年，也就是1990年到2000年，區(qū)域差距呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大的態(tài)勢，其間人均GDP加權(quán)變異系數(shù)從0.453上升到0.554，人均GDP加權(quán)基尼系數(shù)從0.209上升到0.26，人均GDP最大/最小值倍數(shù)從7.3倍上升到11倍。

3.經(jīng)濟(jì)幾何重心快速南移

從1978年到2000年前后，經(jīng)濟(jì)幾何重心總的移動方向是偏南的，說明改革開放之后的前20年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上呈現(xiàn)南快北慢、南強(qiáng)北弱的態(tài)勢。這主要是因?yàn)?，雖然這個時期的非平衡發(fā)展政策涉及到沿海、沿邊、沿江等地區(qū)，但早期政策的重點(diǎn)，還是放到了廣東、福建兩省，早期發(fā)展比較快的，也主要是這兩個省份。如果再進(jìn)一步具體觀察，這20多年的變化，又分為兩個明顯的階段，即1978年到1991年，1991年到2000年，前一階段南向偏西，后一階段南向偏東。這主要是因?yàn)椋耙浑A段，雖然有偏向沿海尤其是廣東福建兩省的特殊傾斜優(yōu)惠政策，但在農(nóng)村改革取得成功的推動下，各地農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都獲得了較快的發(fā)展，尤其是廣西、云南、新疆等，發(fā)展速度相對比較快，帶動了經(jīng)濟(jì)中心的偏西移動。而后一種變化，主要是由于1992年鄧小平同志南巡講話之后，以浦東開發(fā)為龍頭、加快長三角地區(qū)發(fā)展所帶動的。

四、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策及其影響（2000~2021年）

這個時期的區(qū)域政策，也可以大致分為兩個階段，即黨的十八大之前與黨的十八大之后。

（一）黨的十八大之前，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策框架的形成

面對區(qū)域差距不斷拉大的形勢，根據(jù)鄧小平關(guān)于“兩個大局”的構(gòu)想，在制定《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》時，中央明確提出了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，并逐步形成了一個促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策框架。這個框架主要包括兩項(xiàng)涉及全國的戰(zhàn)略和政策，即“四大區(qū)域板塊”戰(zhàn)略和“主體功能區(qū)”制度，以及諸多根據(jù)改革、開放、發(fā)展需要實(shí)施的諸多區(qū)域性戰(zhàn)略和政策。

1.“四大板塊”戰(zhàn)略和政策

為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，中央先后于2000年、2003年和2005年提出了“西部大開發(fā)”、“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”、“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”等戰(zhàn)略，這三項(xiàng)戰(zhàn)略與之前的東部地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略一起，被稱之為“四大板塊戰(zhàn)略”，或國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施范圍包括12個省、自治區(qū)、直轄市（加上湖北省恩施、湖南省湘西、吉林省延邊州）。12個省區(qū)市為四川、陜西、甘肅、青海、云南、貴州、重慶、廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆和西藏。重點(diǎn)任務(wù)是4個方面，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展及培育和用好各類人才。根據(jù)《國務(wù)院西部開發(fā)辦關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施實(shí)施意見的通知》，西部大開發(fā)的主要政策包括加大建設(shè)資金投入力度、優(yōu)先安排建設(shè)項(xiàng)目、加大財政轉(zhuǎn)移支付力度、加大金融信貸支持、大力改善投資軟環(huán)境、實(shí)行稅收優(yōu)惠政策、實(shí)行土地使用優(yōu)惠政策、實(shí)行礦產(chǎn)資源優(yōu)惠政策、運(yùn)用價格和收費(fèi)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)等9個方面37條措施。

振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略的實(shí)施范圍包括遼寧省、吉林省、黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟（蒙東地區(qū)）。發(fā)展定位為“四基地一區(qū)”，即具有國際競爭力的裝備制造業(yè)基地，國家新型原材料和能源保障基地，國家重要商品糧和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地，國家重要的技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新基地，國家生態(tài)安全的重要保障區(qū)。重點(diǎn)任務(wù)包括加快體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新、全面推進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、進(jìn)一步擴(kuò)大對外對內(nèi)開放、完善城鎮(zhèn)社會保障體系、加快發(fā)展科技教育文化事業(yè)等9個方面。支持性政策主要集中在解決國有企業(yè)歷史包袱、促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)、實(shí)施有利于企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的諸多財稅優(yōu)惠政策以及簡便投資審批等方面。

中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施范圍為山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西6省。根據(jù)2006年4月頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》，中部地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位為“三基地一樞紐”，即全國重要的糧食生產(chǎn)基地、能源原材料基地、現(xiàn)代裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和綜合交通運(yùn)輸樞紐。重點(diǎn)任務(wù)包括加快建設(shè)全國重要糧食生產(chǎn)基地，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；加強(qiáng)能源原材料基地和現(xiàn)代裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)；提升交通運(yùn)輸樞紐地位，促進(jìn)商貿(mào)流通旅游業(yè)發(fā)展；增強(qiáng)中心城市輻射功能，促進(jìn)城市群和縣域發(fā)展；加強(qiáng)資源節(jié)約、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；加快社會事業(yè)發(fā)展，提高公共服務(wù)水平；擴(kuò)大對內(nèi)對外開放，加快體制創(chuàng)新等7個方面。針對以上7個方面的任務(wù)，制定了36條具體的支持政策措施。

2.促進(jìn)形成主體功能區(qū)

提出促進(jìn)形成主體功能區(qū)是這個時期在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策上的一個創(chuàng)新。這個提法被正式寫入中央文件，是在2005年的“十一五”規(guī)劃建議中。黨的十七大報告進(jìn)一步提出要加強(qiáng)國土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局，還將“主體功能區(qū)布局基本形成”列入了2020年奮斗目標(biāo)。

按照“十一五”規(guī)劃，逐步形成主體功能區(qū)，就是要根據(jù)各地資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來中國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)。并且，按照主體功能定位來調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，以規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。根據(jù)上述要求，國家發(fā)改委從2007年上半年開始組織開展主體功能區(qū)規(guī)劃的研究和編制工作。2010年12月，國務(wù)院下發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。

應(yīng)當(dāng)說，按照主體功能區(qū)的思路對國土空間進(jìn)行規(guī)劃和管控，無論從理念上還是理論上，都是合理的。然而究竟如何在實(shí)踐中落實(shí)好這一理念，卻一直存在爭論。比如，一個地區(qū)的資源環(huán)境承載力，并不是固定不變的，而會隨著技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化而變化，這個問題在信息化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，尤為突出。因此，究竟怎樣才能對于一個地區(qū)的資源環(huán)境承載力做出客觀和準(zhǔn)確判斷，是一個值得深入研究的問題。再比如，理論和實(shí)踐都說明，一個地區(qū)從長期來看究竟具有怎樣的發(fā)展?jié)摿Γ⒉煌耆?、甚至并不主要取決于其自身所具有的資源環(huán)境承載力，而主要取決于其在更大范圍內(nèi)動員和利用社會資源的能力。那么，根據(jù)一個地區(qū)當(dāng)前的資源環(huán)境承載力，如何對其今后的發(fā)展前景做出判斷？有這些疑慮和爭論，說明主體功能區(qū)作為一種新的區(qū)域戰(zhàn)略和思路，不僅有許多理論問題需要深化思考，還有許多現(xiàn)實(shí)政策問題需要進(jìn)一步研究。

3.諸多區(qū)域性戰(zhàn)略和政策

主要包括兩個重要方面。一是根據(jù)深化改革、擴(kuò)大開放及促進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展的需要，設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，并制定相應(yīng)的支持性政策。先后設(shè)立的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)包括上海浦東新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（2004）、天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（2006）、成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（2007）以及武漢和長株潭兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（2007）等。二是根據(jù)特殊問題區(qū)域或功能區(qū)域制定的區(qū)域政策，比如針對貧困地區(qū)、貧困人口的專項(xiàng)扶貧政策、針對資源枯竭型地區(qū)和城市的政策，以及針對生態(tài)功能區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)的特殊支持政策等等。

（二）黨的十八大之后：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的完善、拓展、加強(qiáng)與深化

如上所述，經(jīng)過前期非均衡發(fā)展和后期協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的相繼實(shí)施，到2013年黨的十八大之前，逐步形成了一個關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展比較完整的戰(zhàn)略和政策體系。這個體系主要包括3個方面：一是四大區(qū)域板塊戰(zhàn)略，也稱為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略。二是主體功能區(qū)規(guī)劃管控制度，包括全國主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃。三是在前兩大戰(zhàn)略基礎(chǔ)上逐步形成的針對一些更加具體的特殊功能區(qū)域或特殊問題區(qū)域采取的戰(zhàn)略對策，比如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，以及老少邊窮地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、資源枯竭型地區(qū)等等。這樣就形成了一個比較完整的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略政策框架。

黨的十八大以后，在繼續(xù)堅持前期重大區(qū)域戰(zhàn)略政策的同時，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的大背景，中央又先后提出了一系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策，這些政策總體來看并不是對已有的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的否定或替代，而是在繼續(xù)堅持區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的前提下對區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的完善、拓展和深化。

具體來講，主要包括以下幾個方面。

1.對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的優(yōu)化與完善

2010年之后，特別是黨的十八大以后，根據(jù)發(fā)展階段變化和落實(shí)新發(fā)展理念的需要，黨中央國務(wù)院又先后針對西部大開發(fā)戰(zhàn)略、促進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略和振興東北戰(zhàn)略出臺了新的意見和規(guī)劃，提出了新的目標(biāo)要求和支持性政策舉措。

2.對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的拓展

過去的區(qū)域戰(zhàn)略，主要是就國內(nèi)各區(qū)域板塊的發(fā)展而言的，而沒有將國內(nèi)各區(qū)域板塊的發(fā)展問題，放在國家總體開放戰(zhàn)略背景下統(tǒng)籌考慮，也沒有能夠從國家總體的擴(kuò)大對外開放與深化合作的角度，對國內(nèi)各區(qū)域板塊的開放合作問題提出要求或做出規(guī)劃。而“一帶一路”倡議，正是將新時期進(jìn)一步深化對外開放與加強(qiáng)對外合作的要求，與國內(nèi)各區(qū)域板塊的發(fā)展戰(zhàn)略相對接，從而既能夠更好地實(shí)現(xiàn)各區(qū)域板塊的發(fā)展，又能夠?qū)铱傮w開放戰(zhàn)略落到實(shí)處。根據(jù)2015年3月中國政府發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，中國將充分發(fā)揮國內(nèi)各地區(qū)比較優(yōu)勢，實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，加強(qiáng)東中西互動合作，全面提升開放型經(jīng)濟(jì)水平。據(jù)此，《愿景與行動》分西北地區(qū)、東北地區(qū)、西南地區(qū)、沿海和港澳臺地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)五大區(qū)域板塊，分別明確了各自重點(diǎn)的功能定位和發(fā)展方向。

3.對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的深化與加強(qiáng)

主要是解決跨區(qū)域協(xié)調(diào)或協(xié)同發(fā)展問題，包括上面提到的京津冀協(xié)同發(fā)展政策、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展政策、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)政策、長三角一體化政策、黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展政策，以及成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、中原城市群、長江中游城市群、關(guān)中平原城市群等重要跨行政區(qū)域的城市群發(fā)展政策等。

（三）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果及對區(qū)域發(fā)展格局的影響

整體來看，在21世紀(jì)的前二十年里，中國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得了顯著的成效，在繼續(xù)保持總體經(jīng)濟(jì)快速增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平持續(xù)大幅提升的同時，區(qū)域發(fā)展的格局也出現(xiàn)了一些積極的變化，最為突出的是區(qū)域差距總體來看呈現(xiàn)持續(xù)縮小的態(tài)勢。

1.總體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速增長

從2001年到2020年這20年間，中國經(jīng)濟(jì)年均增速達(dá)到8.7%，人均GDP從7942元增長到72000元，超過10000美元，接近高收入國家門坎，增長了將近10倍，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居世界第二。

2.區(qū)域差距有所縮小

一是從四大區(qū)域板塊發(fā)展格局來看，發(fā)展差距有所縮小。

從四大區(qū)域板塊經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全國的比重來看，前20年，只有東部地區(qū)是上升的，其他地區(qū)都是下降的。而后20年，東部地區(qū)比重呈現(xiàn)下降，而中部地區(qū)和西部地區(qū)呈現(xiàn)上升。值得特別關(guān)注的是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)占全國比重持續(xù)和較大幅度下降的現(xiàn)象，說明東北地區(qū)發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)階段促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的比較突出的一個問題。

東部地區(qū)人均GDP與其他地區(qū)的比值，前20年都在提高，說明發(fā)展差距在拉大；而后20年，除東北地區(qū)外，中部地區(qū)和西部地區(qū)的比值在下降，與東部地區(qū)發(fā)展差距呈現(xiàn)縮小的趨勢。

二是從省級行政區(qū)域綜合來看，發(fā)展差距也逐漸縮小。

全國31個省級行政區(qū)域人均GDP加權(quán)變異系數(shù)從2000年的0.554縮小至2010年0.447，2021年進(jìn)一步縮小至0.374。人均GDP加權(quán)基尼系數(shù)從2000年的0.26，縮小至2010年0.23，2021年進(jìn)一步縮小至0.195。人均GDP最大值與最小值的倍數(shù)從2000年的11倍，縮小至2010年的6.2倍，2021年進(jìn)一步縮小至4.5倍。盡管其中有快有慢，甚至偶有反復(fù)，但總體來講，差距在縮小，說明后20年來促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策在縮小和控制區(qū)域差距方面，總體來看是比較有效的。

3.經(jīng)濟(jì)重心移向西南

經(jīng)濟(jì)重心移向西南的情況說明，相對于南部，北部特別是東北發(fā)展相對較慢，相對于東部沿海地區(qū)，西部地區(qū)，尤其是西南的云南、貴州、四川發(fā)展在一個時期內(nèi)相對加快。盡管如此，由于歷史條件、自然條件及政策條件等方面的原因，東部沿海地區(qū)總體上在相當(dāng)長的時間內(nèi)仍會保持領(lǐng)先的優(yōu)勢地位，縮小發(fā)展差距的任務(wù)依然任重道遠(yuǎn)。

五、面向未來促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要深入思考和正確把握的幾個問題

從前文的分析可以看出，在過去40多年的發(fā)展中，基本上前20年采取的是非平衡的發(fā)展戰(zhàn)略，集中力量鼓勵和支持東部沿海地區(qū)加快發(fā)展，以此引領(lǐng)和帶動其他地區(qū)發(fā)展，而后20年則更多強(qiáng)調(diào)平衡或協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，注重在整體發(fā)展中縮小區(qū)域差距?？傮w來看，雖然戰(zhàn)略重點(diǎn)不同，但都是與發(fā)展階段及其主要任務(wù)相適應(yīng)的，也都取得了很大的成功，從而構(gòu)成了過去40年中國發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分。但是，過去的適應(yīng)并不代表今后適應(yīng)，過去的成功也不能保證今后的成功。正如習(xí)近平總書記所說，要面向第二個百年奮斗目標(biāo)，要做一些戰(zhàn)略思考。

（一）如何認(rèn)識和評判我國當(dāng)前的區(qū)域差距狀況？

如何看待和評判當(dāng)前的區(qū)域差距水平，涉及到今后一個時期的區(qū)域政策取向。對此可以從兩個角度加以分析和評判。

一是，從國際比較來看，在同等發(fā)展水平上，我國當(dāng)前的差距是比較高的。如上所述，2021年我國各省區(qū)人均GDP加權(quán)變異系數(shù)為0.374，雖然與2000年的0.554相比下降了0.180個百分點(diǎn)，下降幅度不小，但與處在相似發(fā)展水平的其他國家相比，還是偏高的。如圖3所示，2021年我國人均GDP為15225國際元，而美國1969年人均GDP為15179國際元時該指數(shù)為0.20，英國1991年人均GDP為16136國際元時該數(shù)據(jù)為0.113，德國1985年人均GDP為15140國際元時該指數(shù)為0.173，法國1981年人均GDP為15106國際元時該指數(shù)為0.117。

二是，從歷史演變過程來看，近年來區(qū)域差距縮小的趨勢減弱，甚至呈現(xiàn)停滯不前情況。如果我們把本世紀(jì)以來的21年化分成兩個階段，即前15年和后6年，那么前15年區(qū)域差距縮小的趨勢是比明顯的，而后6年不僅變化甚微，省域之間人均GDP最大與最小值之比甚至有所擴(kuò)大。

值得指出的是，我們衡量的，還只是省際差距，實(shí)際上省內(nèi)差距也是很大的，甚至比省際差距更加突出。另外，這里比較的還只是人均GDP這個面上的數(shù)據(jù)，如果考慮到各種隱形福利，可能差距也會更大。這種情況不僅與我國發(fā)展階段不相適應(yīng)，與我國共享發(fā)展的理念不相適應(yīng)，也與我們實(shí)現(xiàn)第二步現(xiàn)代化目標(biāo)不相適應(yīng)。所以，繼續(xù)努力縮小區(qū)域發(fā)展差距，仍然是今后一個時期面臨的重要任務(wù)。

（二）如何把握今后一個時期我國區(qū)域政策的基本取向？

既然差距問題依然突出，是不是今后區(qū)域政策基本取向上應(yīng)當(dāng)把縮小差距作為優(yōu)先任務(wù)呢？我認(rèn)為可能也不是的。我國發(fā)展雖然成就巨大，但人均水平仍然不高，發(fā)展任務(wù)依然十分艱巨，繼續(xù)做大蛋糕依然是我們面臨的主要任務(wù)。因此，區(qū)域政策還是要兼顧好公平與效率，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體框架之下，妥善處理好縮小差距與做大蛋糕的關(guān)系。要繼續(xù)著眼于通過發(fā)展解決問題，盡可能多地采取那些既有利于縮小差距又有利于加快發(fā)展的政策舉措。

區(qū)域政策工具中，雖然促進(jìn)效率的政策與促進(jìn)公平的政策往往會產(chǎn)生矛盾，但大多數(shù)政策，如果處理得當(dāng)，是可以兼顧效率與公平的。比如，就以統(tǒng)一市場建設(shè)這一最基礎(chǔ)制度來看，如果能夠很好打破妨礙要素流動的各種壁壘，促進(jìn)要素充分流動并按照市場規(guī)律優(yōu)化配置，是既可以促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又有利于減少欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口壓力，提升其人均發(fā)展水平的。再比如，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，既有利于促進(jìn)公平，又有利于充分發(fā)揮各地發(fā)展?jié)摿?、推動形成?yōu)勢互補(bǔ)發(fā)展格局、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。即使福利性最強(qiáng)的基本公共服務(wù)均等化政策，也是既有利于促進(jìn)發(fā)展成果共享，同時也有利于提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)人力資本素質(zhì)、優(yōu)化營商環(huán)境，從而增強(qiáng)發(fā)展后勁，提高發(fā)展質(zhì)量。所以，問題的關(guān)鍵，不是采取什么政策，而是以什么方式實(shí)施這些政策，從而使其能夠更好兼顧效率和公平的要求。

（三）如何把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局優(yōu)化的方向？

習(xí)近平總書記關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要講話非常強(qiáng)調(diào)要尊重客觀規(guī)律，他說，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，進(jìn)而帶動經(jīng)濟(jì)總體效率提升，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率。的確，區(qū)域發(fā)展中最顯著的規(guī)律，就是要素流動、經(jīng)濟(jì)集聚、發(fā)展極化和分化。那么，區(qū)域政策應(yīng)當(dāng)如何把握和處理好由客觀規(guī)律所決定的這種集聚發(fā)展與共同富裕目標(biāo)所要求的平衡發(fā)展的關(guān)系呢？

在我國國情條件下，關(guān)鍵是處理好小集聚與大平衡的關(guān)系。所謂小集聚，就是在小的區(qū)域空間上，要促進(jìn)要素集聚流動，大力促進(jìn)形成城市群、都市圈、經(jīng)濟(jì)區(qū)等網(wǎng)絡(luò)型空間結(jié)構(gòu)。而在全國范圍的大的區(qū)域空間上，則要盡可能促進(jìn)平衡發(fā)展，充分發(fā)揮各地發(fā)展?jié)摿Α？陀^上，我國地域廣闊，各地差別大，各自有各自的優(yōu)勢。而且，隨著發(fā)展階段和技術(shù)水平的變化，不同區(qū)域又會形成一些新的發(fā)展條件和優(yōu)勢。因此，從區(qū)域政策來講，一方面，要通過進(jìn)一步完善統(tǒng)一市場，充分發(fā)揮市場在優(yōu)化資源空間配置中的決定性作用，而另一方面，要從體制、政策和基礎(chǔ)設(shè)施等方面，為落后地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更加公平和更為有利的條件。

（四）如何把握和處理好經(jīng)濟(jì)流動與人員流動的關(guān)系？

什么是發(fā)展的不平衡？怎樣的發(fā)展才算平衡？看似簡單，實(shí)則不簡單。盡管各地都有各地的發(fā)展條件和優(yōu)勢，但畢竟每個地方的國土面積、人口規(guī)模、資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)等存在很大不同。無論是從省域之間，還是一個省域內(nèi)部的地市之間，追求經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的平衡都是不現(xiàn)實(shí)的，更加理性的追求，是人均發(fā)展水平，即人均GDP的大體平衡。而人均水平差距的縮小，既可以通過做大落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量來實(shí)現(xiàn)，也可以通過減少其人口規(guī)模來實(shí)現(xiàn)。所以，創(chuàng)造有利條件，促進(jìn)人口從落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)、從農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)的流動，也是縮小差距的重要途徑。

（五）如何把握和處理好發(fā)展均衡與公共服務(wù)均衡的關(guān)系？

盡管促進(jìn)發(fā)展水平即人均GDP水平的平衡比起追求經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭康钠胶庖侠硪恍?，容易一些，但受各種主客觀條件的限制，要真正實(shí)現(xiàn)有效平衡也是不易的?？陀^來看，即使在區(qū)域發(fā)展平衡性比較好的一些發(fā)達(dá)國家，區(qū)域發(fā)展水平的差距也是長期存在的。雖然通過保障流動的自由與方便，可以減輕區(qū)域差距的影響，但流動不會是所有人的選項(xiàng)。所以，作為區(qū)域公平的兜底政策，應(yīng)當(dāng)是追求基本公共服務(wù)的均等化。就是不論身處何地，不論收入水平如何，只要是中華人民共和國公民，都能享受到政府基本公共服務(wù)的陽光普照。當(dāng)然，基本公共服務(wù)的范圍，可以根據(jù)發(fā)展水平靈活調(diào)整。另外，基本公共服務(wù)的貨幣支出標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)物價水平進(jìn)行調(diào)整，以保障不同地區(qū)居民所享受到的服務(wù)水平大體平衡。同時，要大力運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平。

六、區(qū)域政策的改進(jìn)方向

回顧和總結(jié)改革開放40年來區(qū)域發(fā)展格局的演變過程，應(yīng)當(dāng)說，區(qū)域戰(zhàn)略和政策在促進(jìn)各地發(fā)揮自身優(yōu)勢、加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面是相當(dāng)有效的。從深入貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念的要求來看，根據(jù)上面的思考與分析，今后區(qū)域政策的優(yōu)化與改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)著重從以下4個方面努力。

一是要繼續(xù)加強(qiáng)全國統(tǒng)一市場建設(shè)，促進(jìn)要素流動。這是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最基本、最重要的政策?，F(xiàn)階段，打破要素流動的障礙，資本要素問題不是很大，雖然也常常有限制，但更多的是各地在爭投資搶項(xiàng)目方面出現(xiàn)的無序競爭。商品要素方面，問題相對較大一些，主要是各地不時出現(xiàn)的或明或暗的保護(hù)主義傾向。問題最大的是人口流動問題，是要勞動力而不要人的問題，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)分布與人口分布的失衡，導(dǎo)致不公平。因此，現(xiàn)階段統(tǒng)一市場建設(shè)政策的核心和重點(diǎn)，是努力消除勞動力和人口自由流動的體制和政策障礙。要從法律上明令禁止地方政府、特別是大中型城市政府出臺限制人口流動、歧視性就業(yè)和有損公平競爭環(huán)境的法規(guī)。對近年來各地政府采取的限制和妨礙要素和人口正常流動、違反公平競爭原則的地方性政策要進(jìn)行必要的清理。同時，聯(lián)動改革戶籍制度和社會保障制度。社會保障獲取資格，以及勞動力市場準(zhǔn)入資格，要與戶籍制度脫鉤，促進(jìn)人口自由遷徙。

二是要進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化。黨中央一直高度重視基本公共服務(wù)均等化工作，并為此做出了不懈努力，取得了顯著的成效。但從目前的實(shí)際情況來看，我國城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)水平差異較大問題仍然比較突出，均等化任務(wù)依然十分艱巨。例如在教育領(lǐng)域，2019年各地人均教育財政支出差距依然很大，除西藏外，最高的北京為4740元，最低的遼寧為1502元，最高是最低的3.16倍。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，2019年全國城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)分別為11.1人、5.0人，城市是農(nóng)村的2.2倍；分地區(qū)看，最高的北京為12.6人，最低的安徽、江西僅5.7人，差距也達(dá)到2.2倍。除城鄉(xiāng)、區(qū)域差距外，以戶籍作為社會救助、住房保障等基本公共服務(wù)享有條件的制度安排仍未徹底打破，大量的流動人口難以同等享有基本公共服務(wù)。“十四五建議”提出，到2025年，基本公共服務(wù)均等化水平要明顯提高、到2035年基本公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)均等化。目標(biāo)十分宏偉，實(shí)現(xiàn)起來需要付出巨大努力。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，我國基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)、區(qū)域差距較大，主要是由我國基本公共服務(wù)的籌資體制造成的。我國基本公共服務(wù)支出責(zé)任大都采取中央地方共擔(dān)、主要由省級及以下政府承擔(dān)的模式，而且長期以來省以下政府支出占大頭。近年來中央政府投入逐步加大，但目前全國教育、衛(wèi)生財政支出中，考慮到轉(zhuǎn)移支付后，中央政府的支出比重仍然只有20%左右。由于各地發(fā)展水平和財力水平存在較大差異，不僅導(dǎo)致基本公共服務(wù)實(shí)際支出水平的較大差異，而且，為了保證基本的支出責(zé)任，往往造成不同區(qū)域企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)水平的差異，從而使得發(fā)展水平較低的地區(qū)在招商引資和發(fā)展競爭中反而處于不利地位。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵是要在支出責(zé)任和財力保障方面進(jìn)一步統(tǒng)籌和優(yōu)化。

三是要進(jìn)一步加大對中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投資支持力度。加大對發(fā)展滯后地區(qū)尤其是中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資支持，既是提高發(fā)展的公平性，讓廣大中西部地區(qū)共享發(fā)展成果、改善中西部地區(qū)人民群眾生活質(zhì)量的需要，也是提高效率，便利要素跨地區(qū)流動、便利中西部地區(qū)特色產(chǎn)品和資源對接大市場，提升中西部地區(qū)內(nèi)在發(fā)展活力的需要。

改革開放以來，隨著我國發(fā)展水平的提升，特別是西部大開發(fā)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，國家對中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資保持了持續(xù)較強(qiáng)的支持力度，中西部地區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施狀況得到顯著提升，發(fā)展的成就是巨大的。同時，與人民群眾的期待相比，與促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的需求相比，提升和改善空間仍然巨大。客觀地看，通過這些年的建設(shè)尤其是脫貧攻堅，通硬化公路的問題基本上都得到解決，沒有解決的主要是一些地級城市通高鐵和一些縣級區(qū)域通高速的問題。當(dāng)然，考慮到自然條件和人口規(guī)模狀況，中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施按地均、人均或人地均指標(biāo)衡量，未必要達(dá)到與東部地區(qū)相同的水平，但也要面向現(xiàn)代化目標(biāo)，對標(biāo)共同富裕的要求，在充分考慮未來中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化和人口集聚態(tài)勢之后，科學(xué)預(yù)判中西部地區(qū)人口的長期分布格局，并對人口相對聚集的中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施做出合理規(guī)劃并予以保障。

四是進(jìn)一步突出和加大對各類問題區(qū)域的支持。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最需要處理好政府與市場的關(guān)系，錦上添花、培育增長極的事情可以做，雪中送炭、增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展能力的事情更要做。我國幅員遼闊，內(nèi)部情況千差萬別，加上不同發(fā)展階段主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更替和要素特別是人口的流動，在不同的時期會出現(xiàn)不同類型的問題區(qū)域，包括資源枯竭型地區(qū)、老工業(yè)基地（銹帶地區(qū)）、深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)等。這些問題區(qū)域有的在以往發(fā)展過程中為國家做出重大貢獻(xiàn)，有的是服從國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)大局而被禁止或限制開發(fā)。促進(jìn)問題區(qū)域發(fā)展，顯然是提高發(fā)展公平性的內(nèi)在需要。同時也要認(rèn)識到，對于一些問題區(qū)域而言，通過一定時期內(nèi)的幫扶、導(dǎo)入新的要素，它們是可以重振內(nèi)在發(fā)展活力的，因而也是提升效率、做大蛋糕的內(nèi)在需要。

同時，要繼續(xù)促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，充分發(fā)揮其優(yōu)勢和潛力。重點(diǎn)是針對發(fā)展差距的長期存在所形成的、中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的后發(fā)劣勢，通過有力的政策和投資支持，減小欠發(fā)達(dá)地區(qū)在營商環(huán)境、吸引投資和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)方面的競爭劣勢，為特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。這樣做也是對過去傾斜扶持政策的一個補(bǔ)償，既有利于提高效率，也有利于促進(jìn)公平。