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　　黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明法治建設。2013年11月12日，十八屆三中全會決定提出“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會決定提出“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”。2017年，黨的十九大基于新形勢、新判斷和新任務，對生態(tài)文明法治建設做出改革和建設部署，并修改《中國共產(chǎn)黨章程》，要求實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。2018年3月，全國人大修改《中華人民共和國憲法》，對生態(tài)文明建設作出基本規(guī)定，標志著生態(tài)文明法治建設進入新的歷史階段。

　　一、我國生態(tài)文明法治建設的現(xiàn)狀和成效

　　黨的十八大以來，生態(tài)文明法制建設作為我國生態(tài)文明法治建設的基礎工作，取得了諸多方面的進展。

　　在黨內(nèi)法規(guī)層面，基于黨內(nèi)法規(guī)屬于中國特色社會主義法治體系的組成部分，黨中央高度重視其對于我國生態(tài)文明法制建設的指導和引領作用。中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》等既具有行政法規(guī)性文件效力也具有黨內(nèi)法規(guī)效力的規(guī)范性文件，督促地方黨委重視生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展工作，保障國家法律法規(guī)的有效實施。

　　在國家法律層面，全國人大常委會制定了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》和《中華人民共和國生物安全法》，修改了《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》。目前，全國人大常委會正在修改《中華人民共和國野生動物保護法》。截至2020年底，我國已有自然資源管理方面的法律22件，生態(tài)環(huán)境保護方面的法律14件。

　　在行政法規(guī)層面，國務院發(fā)布或者施行了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《禽畜規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《中華人民共和國環(huán)境保護稅法實施條例》《關于環(huán)境保護稅收入歸屬問題的通知》等行政法規(guī)或者行政法規(guī)性文件，修改了《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《防止拆船污染環(huán)境管理條例》《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《農(nóng)藥管理條例》《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》等行政法規(guī)。截至2020年底，我國已有生態(tài)環(huán)境保護方面的行政法規(guī)30件。

　　在部門規(guī)章層面，生態(tài)環(huán)境部等部門結(jié)合各自的職責，制定了生態(tài)環(huán)境方面的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，包括《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》(已失效)《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》《排污許可管理辦法(試行)》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行)》《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》《南極活動環(huán)境保護管理規(guī)定》《進口廢紙環(huán)境保護管理規(guī)定》(已失效)等。截至2020年底，我國已有生態(tài)環(huán)境保護方面的部門規(guī)章88件。

　　總的來看，我國生態(tài)文明法制建設以先進、科學的生態(tài)文明理念為指導，堅持綜合、協(xié)調(diào)保護和保護優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本原則，形成了黨的領導、政府主導、市場調(diào)節(jié)、企業(yè)主體責任和社會監(jiān)督相結(jié)合的共治體制，注重制度和機制建設的綜合性、穩(wěn)定性、科學性、實效性、銜接性，覆蓋了生態(tài)環(huán)境保護的主要領域，實現(xiàn)了門類齊全、功能完備、內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的局面。在法治實施方面，生態(tài)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法、社會參與監(jiān)督統(tǒng)籌兼顧，為2020年前打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，奠定了堅實的法制基礎。目前，國家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設已成為生態(tài)文明法治的基礎，執(zhí)法和督察已成為生態(tài)文明法治實施的手段，參與和監(jiān)督已成為生態(tài)文明公正執(zhí)法的保障，全面普法和積極守法已成為良好生態(tài)文明法治氛圍的關鍵。有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權須賠償、違法要追究的法治原則已得到生態(tài)文明法治實踐的印證。

　　二、我國生態(tài)文明法治建設面臨的問題和挑戰(zhàn)

　　總體來看，面向2025年、2030年和2035年的綠色發(fā)展新形勢和新任務，我國當前的生態(tài)環(huán)境保護存在工作不充分和區(qū)域、行業(yè)工作不平衡的問題，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍與人民日益增長、不斷升級的美好生活期盼有差距。究其原因，除了經(jīng)濟、技術和管理能力不足外，還包括以下幾方面的法治建設問題與挑戰(zhàn)。

　　在生態(tài)環(huán)境法治規(guī)范建設的統(tǒng)籌方面，需要全面和深入體現(xiàn)生態(tài)文明的理念。盡管生態(tài)文明理念進入了現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，但在生態(tài)環(huán)境基礎設施建設和運行的PPP機制、垃圾分類、農(nóng)村污水處理、濕地保護、國家公園建設等方面，由于缺乏專門立法，生態(tài)文明的理念體現(xiàn)不足;一些法律，如《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》需要修改，以體現(xiàn)生態(tài)文明的要求;針對黃河、松花江、遼河、太湖等跨省河流和湖泊的管理，缺乏專門的立法，導致現(xiàn)有政策和制度的區(qū)域和流域化整合難以符合生態(tài)文明的系統(tǒng)性和整體性要求。

　　在生態(tài)環(huán)境法治規(guī)范體系的建設方面，尚存國家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設的空白。一是排污許可的管理缺乏專門的法律法規(guī)，排污許可的基礎性作用有待進一步發(fā)揮;排污權有償使用、排污權交易制度尚未全面推廣。二是生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)補償方面的專門法律和條例欠缺，有關生態(tài)文明體制改革的措施未得到立法的全面充分鞏固。三是氣候變化應對、濕地保護、國家公園管理、化學品環(huán)境安全保障、禁止虐待動物、反對浪費糧食等方面的法律或者法規(guī)欠缺，有關中央決策和生態(tài)文明體制改革的要求尚未鞏固到法律中。四是環(huán)境污染保險、環(huán)境信用管理、環(huán)境管家服務、環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)化等新時代生態(tài)環(huán)境保護措施和手段，缺乏國家法律法規(guī)的制度化規(guī)定，作用發(fā)揮不夠。此外，在領導體制和責任體制方面，黨內(nèi)法規(guī)缺少各級黨委和政府的責任以及各級黨委領導生態(tài)環(huán)境保護的方法和手段的規(guī)定。

　　在生態(tài)環(huán)境保護法治制度的結(jié)構平衡方面，立法建設不均衡。主要的表現(xiàn)是信息公開、公眾參與、環(huán)境經(jīng)濟激勵、環(huán)境公益訴訟等方面的政策和制度規(guī)定的比重偏低，有必要提升。如公眾參與被動性強，參與模式單一，參與度仍然較低。公眾參與大多局限于舉報違法行為或是對環(huán)評、法規(guī)等提出相應的建議，距離真正參與到環(huán)境治理中尚存不足。此外，環(huán)境保護社會組織出現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象，影響力總體仍然偏弱，亟須立法予以經(jīng)濟和技術等方面的支持。

　　在生態(tài)環(huán)境法治體制和制度的構建方面，立法規(guī)定銜接性不夠。一是2018年大部制改革后，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部實施的法律制度分割的現(xiàn)象仍然存在。如按照部門的名稱，生態(tài)環(huán)境部有生態(tài)監(jiān)管的職責，但是生態(tài)保護和生態(tài)修復的工作抓手，如森林、草原、濕地、海洋等領域的生態(tài)保護，卻在自然資源部。因此，應銜接好部門實施的制度體系，整體提升生態(tài)文明的綜合績效。二是生態(tài)環(huán)境法治建設需銜接政治、經(jīng)濟、社會和文化領域的基本制度，使生態(tài)環(huán)境保護得到各方面的支持。在實踐中，生態(tài)環(huán)境保護部門單打獨斗的現(xiàn)象仍然存在，需要把生態(tài)環(huán)境保護“一崗雙責”的要求落實到各部門。三是目前法律規(guī)定的一般性生態(tài)環(huán)境保護體制和制度，難以有效解決長江經(jīng)濟帶、京津冀地區(qū)等具體流域和區(qū)域的特殊生態(tài)保護問題。需要面對這些特殊的問題，開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化、行政監(jiān)管協(xié)同、環(huán)境保護標準制定協(xié)同等工作。四是綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展的監(jiān)管體制、法律制度、法律機制整合度不夠，各領域協(xié)同開展工作的綜合績效有待提高。

　　在生態(tài)環(huán)境法治主體的作用發(fā)揮方面，保障和激勵機制不充分。如現(xiàn)實中對生態(tài)環(huán)境保護部門及其工作人員的無限度追責，導致一些部門和執(zhí)法人員不敢嚴格執(zhí)法或者不得不過度執(zhí)法。一些區(qū)域?qū)掖伪话l(fā)現(xiàn)不嚴格執(zhí)法導致生態(tài)環(huán)境問題突出，而責任追究的規(guī)定不具體。一些地方平時不嚴格執(zhí)法，卻在中央生態(tài)環(huán)境保護督察時實施“一刀切”。對于“一刀切”的措施，企業(yè)等行政管理相對人對于自己受損的利益缺乏有效的民事和行政救濟手段。此外，由于缺乏專門的生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育立法，缺乏統(tǒng)一和有效的生態(tài)環(huán)境保護宣傳評價考核機制，生態(tài)文明宣傳教育工作易流于形式。由于環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體僅局限于檢察機關，公民和社會組織對于地方政府疏于監(jiān)管導致生態(tài)環(huán)境公共利益受損的行為，缺乏有效的法律監(jiān)督手段，這也影響了社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟制度的積極性。

　　在生態(tài)環(huán)境法治機制建設的創(chuàng)新方面，需要加強引導和激勵相結(jié)合的法治創(chuàng)新工作。目前國家層面的生態(tài)環(huán)境保護強制標準具有普適性。一些標準對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可能偏低，對于經(jīng)濟落后地區(qū)可能偏高。如果在實施中把握得不好，可能在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)生執(zhí)法“一刀切”現(xiàn)象，給生產(chǎn)和生活造成不必要的影響。為此，需要鼓勵地方制定比國家標準更加嚴格的標準。為了提升地方的積極性，可以在上下級政府之間實施行政協(xié)議制度，采取以獎代補、政策優(yōu)惠等激勵機制。一旦簽訂協(xié)議，地方必須強制實施自己的承諾性標準和要求。為此，需要明確生態(tài)環(huán)境保護行政協(xié)議的法律效力和簽訂程序。

　　三、“十四五”時期我國生態(tài)文明法治建設的任務和措施

　　作為美麗中國建設的保障措施，生態(tài)文明法治建設需要針對2035年的美麗中國基本建成目標，分期部署2025年、2030年、2035年的生態(tài)文明法治建設工作。在“十四五”時期，應面對現(xiàn)實存在的生態(tài)環(huán)境問題，揚長補短，夯實基礎，健全國家立法和黨內(nèi)法規(guī)體系，優(yōu)化領導和監(jiān)管體制，完善法治制度和政策，創(chuàng)新法治機制和責任，形成科學治理、共同治理、精準治理、依法治理的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化格局。

　　在生態(tài)環(huán)境法治規(guī)范建設的統(tǒng)籌方面，建議堅持走黨內(nèi)法規(guī)建設和國家立法相結(jié)合的中國特色社會主義生態(tài)文明法治建設道路。在黨內(nèi)法規(guī)方面，建議中共中央以習近平生態(tài)文明思想為理論導向，以生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展問題為問題導向，以生態(tài)文明建設目標為行動導向，盡快制定“十四五”“十五五”和“十六五”黨內(nèi)生態(tài)文明建設法規(guī)建設的近期和中長期規(guī)劃，進一步完善生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、中央生態(tài)環(huán)境保護督察、生態(tài)文明建設目標考核、全面垃圾分類、防止餐飲浪費等方面的黨內(nèi)法規(guī)體系，夯實黨領導國家和社會開展生態(tài)文明建設的法治基礎。建議全國人大和國務院按照黨中央有關生態(tài)文明的建設目標和行動部署，近期組織制定“十四五”“十五五”“十六五”國家生態(tài)環(huán)境保護法律和行政法規(guī)的立改廢規(guī)劃;各地方在此規(guī)劃指導下制定本部門的地方立法體系;各部門在此規(guī)劃指導下制定本部門的行政規(guī)章體系。只有這樣，才能為全面建設生態(tài)環(huán)境保護有法與黨規(guī)可依，有法與黨規(guī)必依，執(zhí)行立法與黨規(guī)必嚴，違法與黨規(guī)必究的法治新局面，奠定堅實的規(guī)范基礎。

　　在生態(tài)環(huán)境法治規(guī)范體系的建設方面，建議以落實生態(tài)文明理念和保護優(yōu)先綠色發(fā)展的目的為指引，制定《國家公園法》《化學品環(huán)境安全管理法》《禁止虐待動物法》《反對浪費糧食法》;針對跨省的黃河、淮河、松花江、遼河、太湖等跨省河流或者湖泊，總結(jié)《中華人民共和國長江保護法》的起草經(jīng)驗，完善《中華人民共和國黃河保護法》立法工作機制，啟動《淮河保護法》《松花江保護法》《遼河保護法》《太湖保護法》等流域或者湖泊的立法工作，整合和創(chuàng)新現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境和綠色發(fā)展體制、制度、機制和法律責任，建立健全統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一或協(xié)調(diào)立法、統(tǒng)一或協(xié)調(diào)標準、統(tǒng)一或協(xié)調(diào)監(jiān)管體制、統(tǒng)一或協(xié)調(diào)執(zhí)法、統(tǒng)一或協(xié)調(diào)人大監(jiān)督、統(tǒng)一或協(xié)調(diào)信用監(jiān)管、統(tǒng)一或協(xié)調(diào)法律責任等綜合性調(diào)整機制，適應流域和湖泊統(tǒng)籌和一體化保護的需要;啟動《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》的修改工作;基于《排污許可管理條例》制定《排污權有償使用和排污權交易條例》，促進生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)環(huán)境效益的最大化;制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》，全面落實生態(tài)環(huán)境損害和生態(tài)環(huán)境保護補償改革文件的要求;制定《氣候變化應對法》和匹配的碳交易、碳排放監(jiān)管體系構建法規(guī)，針對我國提出的2030年碳排放達峰和2060年實現(xiàn)碳中和的目標，構建路線圖和相應的目標實現(xiàn)體制、制度和機制。制定《環(huán)境污染保險條例》《環(huán)境信用管理條例》《環(huán)境管家服務條例》《環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)促進法》，及時促進新型市場化管理手段的法治化。此外，建議中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合制定《地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護責任規(guī)定》，通過概括加列舉的規(guī)范方法，明確各級黨委和政府的責任，規(guī)范各級黨委領導生態(tài)環(huán)境保護的方法和手段。

　　在生態(tài)環(huán)境保護法治制度的結(jié)構平衡方面，建議在生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)和規(guī)章的立改廢時，進一步加強信息公開、公眾參與、經(jīng)濟激勵、信用管理、市場調(diào)節(jié)、行政協(xié)議、公益訴訟等制度的建設，扶持生態(tài)環(huán)境保護社會組織的建設，鼓勵政府通過市場購買環(huán)境保護技術、治理和宣傳教育服務，全面、系統(tǒng)、深入構建生態(tài)環(huán)境共治的體制、制度和機制。

　　在生態(tài)環(huán)境法治體制和制度的構建方面，建議深化中央生態(tài)環(huán)境保護督察體制和制度體系的構建，發(fā)揮綜合性的中央督察體制對于生態(tài)環(huán)境部門職責和自然資源部門職責行使的銜接和協(xié)調(diào)。在地方建立綜合性的生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)察制度，克服部門保護主義。按照“一崗雙責”的要求，加強政治、經(jīng)濟、社會和文化領域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護共同但有區(qū)別的責任體系構建。以《中華人民共和國長江保護法》為立法示范，針對各流域、湖泊和區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護制定專門的法律法規(guī)時，將國家法律規(guī)定的一般性監(jiān)管體制建設與流域、湖泊和區(qū)域特殊性生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管體制相結(jié)合，將國家統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護標準與流域、湖泊和區(qū)域的特殊生態(tài)環(huán)境保護要求相結(jié)合，體現(xiàn)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)監(jiān)管的要求。出臺《綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展促進法》，統(tǒng)籌綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展三個方面的監(jiān)管體制、法律制度、法律機制，提高協(xié)調(diào)監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)測、資金投入和成果產(chǎn)出的綜合績效。

　　在生態(tài)環(huán)境法治主體的作用發(fā)揮方面，針對地方各級黨委、政府及其部門，建議全面建立生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管權力清單，規(guī)定盡職照單免責、失職照單追責的環(huán)境監(jiān)管制度，給監(jiān)管人員依法監(jiān)管創(chuàng)造良好的法治氛圍;在督察和督查的基礎上，建議國務院聯(lián)合國家監(jiān)察委員會制定《生態(tài)環(huán)境保護量化問責規(guī)定》，推行量化問責制度建設;對于“一刀切”式的執(zhí)法，開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法責任追究和損害賠償制度建設。針對公眾參與，建議由全國人大常委會制定《生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育法》或者由國務院制定《生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育條例》，培育社會的生態(tài)文明理念，規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育途徑和方式，鼓勵各級黨委政府與生態(tài)環(huán)境社會組織合作，開展培訓、宣傳、社會調(diào)查、技術服務和監(jiān)督，特別是鼓勵政府購買社會生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育的服務。針對司法監(jiān)督，建議研究修改《環(huán)境保護法》《中華人民共和國行政訴訟法》，啟動社會組織甚至公民提起環(huán)境行政公益訴訟的制度。

　　在生態(tài)環(huán)境法治機制建設的創(chuàng)新方面，建議修改《環(huán)境保護法》等法律，明確中央與地方、上下級地方政府之間生態(tài)環(huán)境保護行政協(xié)議的內(nèi)容和范圍，并圍繞這些規(guī)定開展程序構建工作，實現(xiàn)硬性執(zhí)法監(jiān)管和彈性協(xié)議監(jiān)管的有機結(jié)合。