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　　一、改革的過程重慶市2007年6月獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后便開始探索改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度的途徑，并在區(qū)縣層面上展開試點(diǎn)，其中江北區(qū)［1］和九龍坡區(qū)［2］的探索較為深入，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過一年多的集中調(diào)研，2010年7月25日重慶市政府頒發(fā)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的四份文件①，于8月15日全面啟動了戶籍制度改革，城鄉(xiāng)戶籍制度改革的重慶模式浮出水面。

　　（一）轉(zhuǎn)移對象與目標(biāo)規(guī)模。重慶市戶籍制度改革近期重點(diǎn)是將已經(jīng)在城市穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所或納稅能力的農(nóng)村戶籍人口轉(zhuǎn)為城市戶籍。主要轉(zhuǎn)移對象為四大類：1.在重慶城鎮(zhèn)打工的本地農(nóng)民工；2.考入本地院校的本地農(nóng)村戶籍大中專學(xué)生；3.本地農(nóng)村戶籍復(fù)原轉(zhuǎn)業(yè)軍人；4.以往已征地但未轉(zhuǎn)非的本地失地農(nóng)民。后三類無條件自愿轉(zhuǎn)戶。第一類則要求有穩(wěn)定就業(yè)或收入來源，具體規(guī)定可參考《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》等相關(guān)文件。根據(jù)重慶市政府組織的調(diào)查，目前符合條件的轉(zhuǎn)戶人口規(guī)模約為338.8萬人①，為此設(shè)立的轉(zhuǎn)移規(guī)模為：2010―2011年，新增城鎮(zhèn)居民300萬人；2012―2020年，進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，新增城鎮(zhèn)居民700萬人。［3］

　?。ǘ┺r(nóng)民土地權(quán)益。重慶模式對農(nóng)民土地權(quán)益和城市公共產(chǎn)品兩項(xiàng)難題的解決可以概括為“脫下三件衣服，穿上五件衣服”②。

　　農(nóng)民土地權(quán)益方面，相關(guān)文件規(guī)定農(nóng)民被“允許在3年內(nèi)保留”宅基地和承包地的各項(xiàng)權(quán)益［4］，3年過渡期后“可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強(qiáng)制農(nóng)民退出土地。”［5］但依照《土地法》和《土地承包法》進(jìn)城農(nóng)民退出了集體經(jīng)濟(jì)將不能享有只有農(nóng)村集體成員才能有的土地權(quán)益。結(jié)合關(guān)于3年后未退地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民不滿意可以轉(zhuǎn)回農(nóng)村的政策解讀，“依法自愿”可以理解為：3年內(nèi)自愿退地，3年后城市戶口和農(nóng)村土地只能擇其一，保留土地則須將戶籍轉(zhuǎn)回農(nóng)村。

　　農(nóng)民自愿退出的宅基地政府將對農(nóng)村住房及其構(gòu)筑物、附著物給予一次性補(bǔ)償，并參照地票價款一次性給予宅基地使用權(quán)補(bǔ)償及購房補(bǔ)助；農(nóng)民自愿退出承包地，由村集體按本輪承包期內(nèi)剩余年限和年平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，村集體無力補(bǔ)償?shù)挠烧畨|付。補(bǔ)償后的土地仍歸屬原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但形成的建設(shè)用地指標(biāo)（地票）和耕地指標(biāo)則歸政府所屬的農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)和國有土地儲備機(jī)構(gòu)所有，補(bǔ)償款由政府墊付的承包地則由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織委托農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)代為管理，收益“歸還農(nóng)村土地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金”。［6］

　　（三）城市公共產(chǎn)品。農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后即可取得在就業(yè)、教育、醫(yī)療方面與市民同等的權(quán)利，不以退地與否為前提。在養(yǎng)老保險中，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后即可參加城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險（有用人單位者）和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，但“補(bǔ)建一定年限的養(yǎng)老保險”則必須以退出農(nóng)村土地為前提，并且“退地補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先用于繳納一次性基本養(yǎng)老保險費(fèi)”，③由“國有土地儲備機(jī)構(gòu)通過地稅部門代繳”［7］，這對轉(zhuǎn)戶家庭中的中老年成員有重要影響，因?yàn)楸仨毨U納累計15年保費(fèi)到退休年齡后才能按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

　　對于城市公共產(chǎn)品供給所需資金，重慶方案提出了具有可操作性的辦法。以組建和現(xiàn)有的國有土地儲備和土地整理機(jī)構(gòu)為主體，一方面為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶墊付退地補(bǔ)償和土地整理費(fèi)用，從而獲得相應(yīng)的建設(shè)指標(biāo)、耕地指標(biāo)和城規(guī)范圍內(nèi)的征用農(nóng)地，通過土地出讓和指標(biāo)交易獲取收益，這些收益能夠用來支持城市增加公共產(chǎn)品供給。方案中為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶退地設(shè)計了3年的過渡期，也避免了集中退地面臨的資金壓力和城市公共產(chǎn)品需求的急劇上升?？傮w上，重慶方案解決了城市公共產(chǎn)品供給能力不充足制約戶籍制度改革的問題。

　　二、改革的評價根據(jù)前文對我國當(dāng)前城鄉(xiāng)戶籍制度改革的內(nèi)在邏輯，我們對重慶戶籍制度改革的主要方面展開評價。

　?。ㄒ唬┗驹u價

　　重慶戶籍制度改革對解決當(dāng)前城鄉(xiāng)二元戶籍制度造成的主要社會經(jīng)濟(jì)問題取得了重大突破，將有效解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的問題，但對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)自由遷徙將形成潛在威脅。

　　重慶此次改革取得的重大突破主要有三：第一，在省級范圍內(nèi)針對大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動力集中轉(zhuǎn)戶，而以往的改革主要針對少數(shù)人群；第二，以長期在重慶市城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工為重點(diǎn)轉(zhuǎn)移對象，直接解決了區(qū)域內(nèi)城市化滯后于工業(yè)化進(jìn)程的問題；第三，對農(nóng)民進(jìn)城的農(nóng)地處置和城市公共服務(wù)供給難題的解決提出了可操作的解決方案。

　　然而，重慶此次改革并沒有將著力點(diǎn)放在消除附著于戶籍上的城鄉(xiāng)利益差別上，而是在繼續(xù)以城鄉(xiāng)戶籍區(qū)界城鄉(xiāng)利益差別的前提下，集中將一批符合條件的已在事實(shí)上進(jìn)城的農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口。不僅如此，為了吸引符合條件的農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)移，需要穩(wěn)定甚至進(jìn)一步突出城鎮(zhèn)戶口相對于農(nóng)村戶口的利益優(yōu)勢（主要是社會保障和教育資源優(yōu)勢），以便在土地成為農(nóng)民凈福利的情況下，使農(nóng)民愿意放棄宅基地和承包地。不難推斷，這種戶改的直接后果是，在保障改革目標(biāo)（主要是轉(zhuǎn)移人口數(shù)）實(shí)現(xiàn)的壓力下，消除附著于戶籍的城鄉(xiāng)利益差別的改革驅(qū)動力將被削弱。最終，城鄉(xiāng)隔閡不僅沒有消除，反而更加鞏固，實(shí)現(xiàn)公民自由遷徙的改革目標(biāo)更加難以實(shí)現(xiàn)。

　　（二）經(jīng)濟(jì)效率

　　重慶戶籍制度改革將會對農(nóng)業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模與效率的擴(kuò)大與提高產(chǎn)生顯著的促進(jìn)作用。首先，改革集中快速地轉(zhuǎn)移大批農(nóng)村剩余勞動力在城市落戶，將顯著提高農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)人口的人均收入，激發(fā)農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)新的動力；其次，已在城市就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民落戶城市將穩(wěn)定其生活狀態(tài)和就業(yè)關(guān)系，有助于人力資本的積累，提高勞動生產(chǎn)率；第三，改革政策對于潛在進(jìn)城農(nóng)民的吸引將為城市二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的勞動力儲備，擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長空間；第四，城市人口的擴(kuò)張將擴(kuò)大市場需求，刺激城市產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化，產(chǎn)生集聚效應(yīng)，在自身經(jīng)濟(jì)規(guī)模與效率提升的同時，輻射周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　但是，由于重慶戶籍制度改革模式的主旨不在于消除城鄉(xiāng)戶籍隔閡，其對經(jīng)濟(jì)效率的釋放不夠充分，并在長期存在制約經(jīng)濟(jì)效率提高的威脅。主要威脅在于，改革后城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素仍不能充分流動，農(nóng)地依然附著于農(nóng)民的戶籍身份，農(nóng)民與市民兩個身份（及附帶的資金、物質(zhì)資本和人力資本）之間的轉(zhuǎn)換仍存在制度障礙，農(nóng)村勞動力和土地權(quán)益只能在政府主導(dǎo)下單向流動，不能在社會經(jīng)濟(jì)動態(tài)變遷中相機(jī)流向效率更高的經(jīng)濟(jì)活動中去，造成資源配置的低效率。這種資源配置的低效率會隨著時間的推移而積累，最終要求政府實(shí)行新的再配置或重啟更徹底的戶籍制度改革來解決。

　?。ㄈ┺r(nóng)民權(quán)益

　　重慶戶籍制度改革中將農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)放在了重要位置，突出體現(xiàn)在對農(nóng)民的“自愿”原則，這是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的根本所在。除此之外，改革方案還在以下方面體現(xiàn)了對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)與改善：（1）退地有3年過渡期；（2）為退地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可反悔；（3）對農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶門檻低；（4）退出土地的農(nóng)村集體農(nóng)地所有權(quán)不變；（5）建設(shè)用地指標(biāo)有補(bǔ)償；（6）在校生轉(zhuǎn)戶保留以后的征地權(quán)益；（7）進(jìn)入城鎮(zhèn)社保后仍能在5年內(nèi)適用計劃生育政策。［8］

　　然而，在外界普遍質(zhì)疑的“土地?fù)Q戶口”問題上，的確存在對農(nóng)民權(quán)益的威脅：

　　首先，按照改革設(shè)計方案和相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)城農(nóng)民最終要在“城市戶口”和“農(nóng)村土地”之間做出二者擇一的選擇，3年過渡期后不退出農(nóng)地，則必須轉(zhuǎn)回農(nóng)村戶口。即使按照目前補(bǔ)償最為充分的征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策對進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)民土地的當(dāng)前價值和隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的未來價值增值均難以充分體現(xiàn)。

　　其次，改革方案的補(bǔ)償顯著低于原征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。在表中我們列出了征地補(bǔ)償方案、戶改方案和渝辦發(fā)〔2010〕269號文件調(diào)整后的戶改方案中對農(nóng)民土地各項(xiàng)補(bǔ)償?shù)墓浪阒?。分析顯示，按初始方案，此次轉(zhuǎn)戶農(nóng)民人均補(bǔ)償較征地補(bǔ)償平均差額為12萬多元。為了解決這個問題，重慶市政府在269號文中做出調(diào)整，宅基地使用權(quán)和購房補(bǔ)助不再依據(jù)地票價格，而是分別參照征地農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地補(bǔ)償款和“農(nóng)民新村房屋價格乘以同時期征地住房安置標(biāo)準(zhǔn)面積的一定比例給予補(bǔ)償”，但這樣仍然有人均約9萬余元差額。

　　再次，進(jìn)城農(nóng)民穿上的城市“五件衣服”含金量不足。五件衣服中只有“教育”直接解決了進(jìn)城農(nóng)民子女入學(xué)問題，最具含金量。住房方面，重慶大規(guī)模集中修建并收取租金的“公租房”對進(jìn)城農(nóng)民是有利的，但能否適合收入偏低、就業(yè)地點(diǎn)多變的進(jìn)城農(nóng)民家庭長期居住仍需要實(shí)踐檢驗(yàn)。就業(yè)方面，在市場化就業(yè)中進(jìn)城轉(zhuǎn)戶農(nóng)民并不比未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民更有優(yōu)勢。在“養(yǎng)老”和“醫(yī)療”方面，全國基本的養(yǎng)老和醫(yī)療保險正在快速趨向城鄉(xiāng)一體化，而保障更強(qiáng)的保險則需要用人單位繳納保險費(fèi)，企業(yè)按市場法則會選擇低成本勞動力，最終最可能出現(xiàn)的結(jié)果是企業(yè)選擇非轉(zhuǎn)戶農(nóng)民或?qū)⑺U納保險費(fèi)變相從職工工資中抵扣。在這個問題上不能依賴企業(yè)主的道德水平或政治覺悟?？傊?，進(jìn)城退地實(shí)質(zhì)上形成了農(nóng)民“土地?fù)Q社保”的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)城農(nóng)民脫下“三件衣服”后，政府在農(nóng)民理應(yīng)享有的公共服務(wù)之外為進(jìn)城農(nóng)民添加的“衣服”十分單薄。

　　（四）社會秩序

　　“三農(nóng)”問題的存在包含了對社會秩序的重大威脅，這直接推動“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”上升為近期國家戰(zhàn)略和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的首要任務(wù)。重慶戶改快速解決了轄區(qū)內(nèi)本籍農(nóng)民工的城市落戶問題，對穩(wěn)定城鄉(xiāng)社會秩序有積極影響。一方面，使農(nóng)民工及家庭的城市生活正?；辛税簿訕窐I(yè)的基礎(chǔ)，化解了農(nóng)民工高流動性對社會秩序的消極影響；另一方面，解決了農(nóng)村社會空巢老人和留守兒童等社會問題，使農(nóng)村社會趨向新的穩(wěn)態(tài)。

　　但是，重慶方案也增加了三項(xiàng)新的社會不穩(wěn)定因素：

　　第一，正如農(nóng)民權(quán)益分析中所顯示的，重慶戶籍改革方案在土地問題上與農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益并不完全契合，在執(zhí)行中有可能突破“自愿”原則，形成具體實(shí)施部門“強(qiáng)迫”、“誤導(dǎo)”或變相強(qiáng)迫誤導(dǎo)的方式推進(jìn)改革。由此可能引起農(nóng)民及新生代對政府的不滿。

　　第二，與公民自由遷徙條件下農(nóng)民自主進(jìn)城不同，重慶改革是以利用甚至強(qiáng)化附著在戶籍上的城鄉(xiāng)差別的方式，用“政府之手”將農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，且農(nóng)民一旦退地就割斷了與農(nóng)村的基本聯(lián)系。這批農(nóng)民的主體主要進(jìn)入城市低收入崗位，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大波動，他們是受沖擊影響最為嚴(yán)重的階層，極易引發(fā)社會動蕩。

　　第三，在城鄉(xiāng)間藩籬依然存在的情況下，進(jìn)城農(nóng)民與留鄉(xiāng)農(nóng)民將是兩個邊界明晰的群體，他們在未來發(fā)展水平相同甚至相近的可能較小，更可能出現(xiàn)的是一群體發(fā)展明顯優(yōu)于另一群體。這種情況下，發(fā)展滯后群體將形成對“政府之手”的普遍不滿或指責(zé)，形成新的社會問題。

　　五、結(jié)論與建議根據(jù)以上分析，可以將重慶模式的戶籍制度改革界定為：在不根本改變城鄉(xiāng)二元戶籍制度和農(nóng)村土地管理制度框架下，以政府行政力量為主要推力，以轉(zhuǎn)戶為基本動力的驅(qū)動農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模進(jìn)城的加速工業(yè)化和城市化運(yùn)動。

　　重慶模式較之以往的戶籍改革有重大突破。它采取了綜合配套的改革方式，提出了可操作性強(qiáng)、啟動迅速、見效明顯的實(shí)施方案，有助于解決區(qū)域內(nèi)城市化滯后的問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城市的集中落戶，提高農(nóng)村人均土地經(jīng)營規(guī)模，緩解“三農(nóng)”問題，形成了具有鮮明特色的重慶模式。但是，重慶模式并未觸動阻礙公民自由遷徙、城鄉(xiāng)要素自由流動和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的城鄉(xiāng)二元制度框架，甚至借力于傳統(tǒng)制度框架，依靠戶籍制度固化的城鄉(xiāng)利益差別和農(nóng)村土地制度造成的城鄉(xiāng)同地不同價來保障改革措施的順利實(shí)施。因此，與城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革方向吻合度不高，不利于實(shí)現(xiàn)公民自由遷徙，從長期看，形成了對長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效率、農(nóng)民權(quán)益和社會持續(xù)穩(wěn)定的潛在威脅。

　　①考慮到進(jìn)城農(nóng)民在城市中的收入水平和社會地位，以及未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地稀缺性的不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲，較可能出現(xiàn)的情況是留鄉(xiāng)農(nóng)民整體狀況好于進(jìn)城農(nóng)民。我們認(rèn)為，從城鄉(xiāng)一體化的長期戰(zhàn)略看，如果重慶模式能夠以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民雙向自由流動為目標(biāo)，完成以下幾項(xiàng)重要調(diào)整和改進(jìn)，將進(jìn)一步優(yōu)化重慶模式的政策取向，使重慶戶籍制度改革在破解城鄉(xiāng)一體化難題上真正具有普遍意義。

　　第一，強(qiáng)化以利益驅(qū)動基礎(chǔ)上的自愿作為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的先決條件。通過加快工業(yè)化進(jìn)程和提高工業(yè)化質(zhì)量，提高農(nóng)民進(jìn)城的預(yù)期收益，同時改善進(jìn)城農(nóng)民住房條件，為其提供法律與政策保護(hù)，使農(nóng)民通過對進(jìn)城利弊的權(quán)衡，自覺地適應(yīng)工業(yè)化進(jìn)程和城市的吸納能力選擇進(jìn)城與留鄉(xiāng)，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的同步。

　　第二，以城鄉(xiāng)居民共同富裕為目標(biāo)，允許進(jìn)城農(nóng)民家庭保留農(nóng)村土地權(quán)益。建國60余年，至少三代農(nóng)民已經(jīng)在土地上為國家和城市的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)和犧牲，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民剛剛享受到土地帶來的好處，沒有理由再將土地作為農(nóng)民享有公共財政早應(yīng)提供的公共服務(wù)的代價。

　　第三，以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，加速城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。停止在戶籍改革中對城市戶口優(yōu)越性的宣傳，使城鄉(xiāng)居民充分認(rèn)識城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的緊迫性和必然趨勢，將改革的主要力量集中在制訂和實(shí)施城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的方案上來，重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化和醫(yī)療、基本養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)一體化，清理政府與事業(yè)單位基于戶籍對城鄉(xiāng)居民的差別服務(wù)與管理，逐步建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系。

　　第四，繼續(xù)以信息公開維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。改革方向和措施能否符合社會發(fā)展趨勢，尤其是能否維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，很大程度上取決于社會輿論的監(jiān)督，而輿論的監(jiān)督要求有充分的信息公開。重慶模式目前的信息公開較為充分，這也是本文能夠展開分析的前提。隨著改革中各種問題的逐漸暴露，保持信息公開的難度將有所加大，但問題的解決也更加依賴于信息的公開。

　　“摸著石頭過河”是我國漸進(jìn)式改革的基本策略，正是由于改革中不斷發(fā)現(xiàn)問題并及時調(diào)整，才開創(chuàng)出一條中國特色社會主義道路。重慶模式戶籍制度改革是勇敢而有益的探索，有優(yōu)點(diǎn)有不足，但都因其務(wù)實(shí)高效的改革行動為國家的改革發(fā)展提供了新鮮經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)一步優(yōu)化的基礎(chǔ)。通過對改革方案的及時調(diào)整，重慶模式肯定能繼續(xù)走在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革前列，為重慶社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，為我國深化改革提供更好借鑒。

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　?。?2］重慶市人民政府.關(guān)于推進(jìn)重慶市戶籍制度改革有關(guān)問題的通知［R］.2010.

　　［13］重慶市人民政府.重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）的通知［R］.2010.

　?。?4］重慶市人民政府.重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革社會保障實(shí)施辦法（試行）的通知［R］.2010.