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　　今年中國(guó)“兩會(huì)”期間，部分委員也就改革“養(yǎng)老雙軌制”向“兩會(huì)”提案，“養(yǎng)老雙軌制”凸顯的權(quán)利不平等以及由此產(chǎn)生的分配不公平問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，成為近期媒體熱議的主題。

　　所謂“養(yǎng)老雙軌制”，就是公務(wù)員和事業(yè)單位人員與企業(yè)退休職工實(shí)行兩套不同的養(yǎng)老保障制度。其中，公務(wù)員和事業(yè)單位人員享受從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期延續(xù)而來(lái)的單位退休金制度，個(gè)人無(wú)需繳費(fèi)，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)退休人員的所有退休金，退休金替代率(退休金與退休前工資的比例)為90%;企業(yè)職工則參加與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，企業(yè)與個(gè)人共同繳費(fèi)，由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)退休職工的基本養(yǎng)老金，養(yǎng)老金替代率(養(yǎng)老金與社會(huì)平均工資的比例)為59.2%。

　　雙軌制從何而來(lái)?

　　從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，為適應(yīng)國(guó)有企業(yè)用工制度改革，擺脫“企業(yè)辦社會(huì)”的包袱，實(shí)現(xiàn)從單位保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)軌，中國(guó)部分地區(qū)開(kāi)始探索社會(huì)保障制度改革，“福利依附性”最強(qiáng)的企業(yè)退休金制度理所當(dāng)然地成為了社會(huì)保障制度改革的前沿陣地。

　　經(jīng)過(guò)10多年的不斷探索，中國(guó)國(guó)務(wù)院于1997年頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)[1997]26號(hào)文件)，統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式，并將養(yǎng)老金替代率確定為58.5%,此后國(guó)發(fā)[2005]38號(hào)文件再將替代率調(diào)整為目前的59.2%。而時(shí)至今日，除部分地區(qū)積極探索事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌試點(diǎn)之外，大部分地區(qū)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員仍然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位退休金制度，并且在1993年之后反將退休金替代率從75%提高到90%，形成了“養(yǎng)老雙軌制”格局。

　　可以說(shuō)，“養(yǎng)老雙軌制”不是一蹴而就的，其客觀原因在于目前我國(guó)體制改革進(jìn)程不一，形成了一個(gè)企業(yè)——事業(yè)單位——機(jī)關(guān)的循序漸進(jìn)的改革過(guò)程，并且與之相適應(yīng)的相關(guān)制度建設(shè)還沒(méi)有到位;但主觀原因則在于傳統(tǒng)的福利依附觀念作祟，單位保障體制的既得利益者不愿放棄這種依附在身份上的特權(quán)，牢守計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最后一塊“蛋糕”，在某種程度上形成了公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的阻力。

　　雙軌制有悖公平

　　“養(yǎng)老雙軌制”政策直接導(dǎo)致公務(wù)員和事業(yè)單位人員與企業(yè)職工在退休收入方面存在明顯差距：一方面，公務(wù)員和事業(yè)單位人員享受著由財(cái)政支付的、相當(dāng)于退休前工資90%的退休金待遇，而企業(yè)職工則只能接受由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付的、相當(dāng)于社會(huì)平均工資60%的養(yǎng)老金待遇，不考慮個(gè)人繳費(fèi)部分，僅替代率差距就高達(dá)30%左右;另一方面，由于單位退休金制度和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇調(diào)整機(jī)制以及在職人員工資增長(zhǎng)機(jī)制不同步，在前期公務(wù)員和事業(yè)單位工資增長(zhǎng)率快于企業(yè)工資的前提，兩套制度下退休人員的實(shí)際收入水平被進(jìn)一步拉大。

　　盡管從2005年起國(guó)家7次上調(diào)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，但與公務(wù)員和事業(yè)單位人員退休金之間的差距并沒(méi)有因“七連漲”而縮小，反而呈現(xiàn)出越拉越大的趨勢(shì)，部分地區(qū)差距高達(dá)4倍，全國(guó)平均差距仍維持在2倍左右。

　　中華人民共和國(guó)憲法第四十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。但是，“養(yǎng)老雙軌制”實(shí)施的結(jié)果是不利于社會(huì)公平，這種附加身份限定的物質(zhì)幫助權(quán)和基本生存權(quán)有悖于憲法精神。

　　試點(diǎn)難突破

　　對(duì)于公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，“十五”計(jì)劃綱要明確提出“適時(shí)改革并完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”，十七大報(bào)告再次要求“促進(jìn)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。

　　為落實(shí)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作，2008年2月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，并確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類(lèi)改革配套推進(jìn)。但是到目前為止，該項(xiàng)試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢，試點(diǎn)政策至今還未正式實(shí)施。

　　一項(xiàng)僅在5省市試點(diǎn)的事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革就這么難，全面推進(jìn)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革談何容易!

　　雖然當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案依然存在某些技術(shù)性缺陷，但最重要的原因在于公務(wù)員和事業(yè)單位人員既是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制定者和執(zhí)行者，又是既得利益者，這種雙重身份存在著利益沖突。

　　終結(jié)“養(yǎng)老雙軌制”、推行公務(wù)員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，不僅是拿走別人手中的“蛋糕”，而且還要拿走自己的“蛋糕”，這更需要決策者有足夠的勇氣與決心。

　　“養(yǎng)老雙軌制”改革的思路與原則

　　公務(wù)員體制的形成、事業(yè)單位分類(lèi)改革的推進(jìn)，為公務(wù)員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了前所未有的契機(jī)。

　　為此，2011年3月5日，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》提出，2011年要積極推進(jìn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。按照“到2020年建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度”的目標(biāo)和“建立多層次的社會(huì)保障體系”的要求，公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的思路應(yīng)是：通過(guò)改革現(xiàn)行單位保障制度，統(tǒng)一公務(wù)員、事業(yè)單位和企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，統(tǒng)一基本養(yǎng)老金目標(biāo)替代率，最終建成政府、單位(企業(yè))、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保障體系。

　　何時(shí)改革“養(yǎng)老雙軌制”是一個(gè)決心的問(wèn)題，而怎樣改革則是一項(xiàng)技術(shù)性問(wèn)題。從改革的技術(shù)層面來(lái)看，改革過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持以下原則：一是應(yīng)與公務(wù)員和事業(yè)單位體制改革配套實(shí)施;二是應(yīng)通過(guò)構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系的方式統(tǒng)一基本養(yǎng)老金替代率，并以發(fā)展職業(yè)年金的方式滿足不同群體的多方面保障需求;三是應(yīng)妥善解決新老制度的平穩(wěn)過(guò)渡問(wèn)題，妥善解決“老人”和“中人”的歷史欠債;四是應(yīng)統(tǒng)一和明確相關(guān)政策，如女干部與女職工法定退休年齡、基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)、待遇調(diào)整機(jī)制、各級(jí)財(cái)政為公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位人員社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)責(zé)任、各級(jí)財(cái)政對(duì)本統(tǒng)籌層級(jí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的“兜底”責(zé)任等。

　　(注：本文僅代表作者本人觀點(diǎn)。作者劉昌平教授是武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心專(zhuān)職研究員，博士生導(dǎo)師。目前在英國(guó)牛津大學(xué)老齡化研究中心訪學(xué)。作者聯(lián)系郵箱Liucp1@yahoo.com.cn )