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　　縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。縣城建設(shè)則是我國擴大內(nèi)需的重要引擎，是人民美好生活的重要保障。

　　截至2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人，2021年常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到64.72%。今年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)。對于《意見》的出臺，專家普遍認為，這標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進入到了下半場。在這一時期，城市經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展以及協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系將成為工作重點。

　　那么，應(yīng)如何做大做強縣域經(jīng)濟、建設(shè)新型城鎮(zhèn)化、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系？就此問題，新京智庫采訪了多位專家學(xué)者。

　　發(fā)展均衡，人口才能均衡

　　根據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)的初步核算，在已公布數(shù)據(jù)的2700余個縣區(qū)中，2010至2020年常住人口減少的縣和縣級市有近1200個，人口流失已經(jīng)成為我國中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的障礙?！兑庖姟分惺滋?ldquo;人口流失縣城”的概念，強調(diào)要引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　人口流失是我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中諸多因素共同造成的一個現(xiàn)象。清華大學(xué)社會科學(xué)研究院縣域治理研究中心主任何曉斌告訴新京智庫，如果區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)資源分布更均衡，人口流動也會更均衡地分布，“這需要國家政策來引導(dǎo)”，何曉斌說。

　　相比之下，中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣域地區(qū)人口流失可能相對嚴(yán)重一些，這些地區(qū)往往也是我國推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點區(qū)域。就此，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國縣域經(jīng)濟研究中心主任張正河在接受媒體采訪時表示，目前我國有3億農(nóng)民工，只需要其中5%能夠返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就足夠我國鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展了。這些人如果從事農(nóng)產(chǎn)品的加工、運輸、存儲等等相關(guān)服務(wù)業(yè)，將為我國以小農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程提供很大的助力。

　　對于已返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人群，北京師范大學(xué)經(jīng)濟與資源管理研究院教授張琦表示，可通過優(yōu)化貸款審批流程、加強金融機構(gòu)的支持力度或以孵化器的形式為創(chuàng)業(yè)人員提供一定比例的初創(chuàng)資金。對創(chuàng)業(yè)失敗的人員，應(yīng)當(dāng)通過保險的手段降低其損失。對于創(chuàng)業(yè)企業(yè)應(yīng)實行一定的稅費優(yōu)惠政策，對于依托縣域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)的人員可以給予一定的補貼。此外，應(yīng)為創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供優(yōu)質(zhì)的軟硬件條件和營商環(huán)境，鼓勵創(chuàng)業(yè)企業(yè)相互協(xié)作，并經(jīng)常對典型創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行調(diào)研，全面了解創(chuàng)業(yè)企業(yè)的生存狀況及其需求并及時給予幫扶。

　　匹配區(qū)域特點 規(guī)劃發(fā)展路徑

　　《意見》發(fā)布以后，國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負責(zé)人在接受媒體采訪時表示，要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。

　　例如，對于大城市周邊縣城而言，要主動融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，強化快速交通連接，主動承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移。具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城，要立足優(yōu)勢，發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成為先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城等等。

　　這些不同的縣城在資源稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位等存在很大差異。武漢大學(xué)社會學(xué)院副教授仇葉認為，不應(yīng)以問題化的眼光來看待這種發(fā)展的空間不平衡性，因為“這種不平衡性恰恰為中國建立多層級、梯度化的彈性城鎮(zhèn)體系提供了重要的支撐”。

　　仇葉將我國縣城分為處于中心城市和城市群地區(qū)的“城市型”縣域和以小農(nóng)經(jīng)濟作為基本經(jīng)濟底色，工業(yè)發(fā)展程度不高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給能力相對較弱的“鄉(xiāng)村型”兩類。他認為，“城市型”縣域發(fā)展可以從以下幾點出發(fā)：第一，找準(zhǔn)發(fā)展定位，突出優(yōu)勢，避免低質(zhì)量盲目競爭。第二，積極主動融入所在的城市群與都市圈，承接核心城區(qū)轉(zhuǎn)移的人口、產(chǎn)業(yè)、功能，積極抓住新一輪經(jīng)濟發(fā)展的機遇，并緩解中心城區(qū)的壓力。第三，提升縣域的人口吸納能力，包括快速提升公共服務(wù)的質(zhì)量，進行戶籍制度改革，提升縣域的人口包容能力與開放度，同時也要降低縣域城鎮(zhèn)化的成本，形成相對競爭優(yōu)勢，尤其是吸納無法承擔(dān)大城市生活成本、市場能力相對較弱的群體，以應(yīng)對中心城市人口吸納乏力的問題。

　　對于“農(nóng)業(yè)型”縣域的發(fā)展，仇葉認為，第一，要順應(yīng)人口流動的趨勢，避免因過度建設(shè)、盲目建設(shè)大量浪費國家公共資源。第二，將民生需求滿足與公共服務(wù)供給作為“農(nóng)村型”縣域發(fā)展的核心內(nèi)容，形成縣域統(tǒng)籌、縣鄉(xiāng)村功能銜接互補的有機公共服務(wù)體系。第三，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展能力，實現(xiàn)與全國大市場的對接。將相對分散在農(nóng)村的經(jīng)濟要素集中起來，形成規(guī)模效應(yīng)，并與大中城市形成暢通循環(huán)，這是縣城未來發(fā)展的重要方向。

　　縣域發(fā)展必須堅持差異化定位、分類施策。武漢大學(xué)社會學(xué)院副教授王德福表示，目前除具備區(qū)位和資源優(yōu)勢、已有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的縣城外，大多數(shù)中西部地區(qū)縣城基本不具備復(fù)制“百強縣”發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)。因此，要嚴(yán)防以發(fā)展縣域經(jīng)濟為名，脫離實際、違背規(guī)律搞大規(guī)模工業(yè)園建設(shè)，盲目招商引資，浪費土地資源和政府財政資源，防止縣城建設(shè)“大城市化”，而是要真正形成適應(yīng)自身需要，匹配治理能力的縣城風(fēng)貌。

　　招攬人才：體制機制創(chuàng)新和全方位服務(wù)

　　越是落后的縣域，其發(fā)展越需要人才。然而，人才在沒有外力干預(yù)的情況下，往往是從相對落后地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)。因此，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政府管理系教授陳麗君認為，如何有效招才引智是縣域經(jīng)濟發(fā)展必須要解決的問題。

　　陳麗君介紹，近年來，人才經(jīng)濟地理學(xué)科的研究發(fā)現(xiàn)，與“人才跟隨產(chǎn)業(yè)流動”的傳統(tǒng)觀念不同，現(xiàn)實中更多的情況往往是產(chǎn)業(yè)跟著人才走。尤其是對一些相對不太發(fā)達的地區(qū)而言，“引進一個人才，誕生一個企業(yè)，形成一個產(chǎn)業(yè)”的故事并不鮮見。要實現(xiàn)這樣高質(zhì)量的人才驅(qū)動發(fā)展，就必須“把錢花在刀刃上”。在陳麗君看來，所謂“刀刃”，一個是包括專項資金在內(nèi)的引進人才的激勵政策，一個是支持人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的項目政策。

　　除了機制和政策上發(fā)力以外，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引人才也是很好的手段。張琦以“軸承之都”遼寧省瓦房店市舉例稱，該市近年來先后開展三批“一事一議”人才工作，圍繞子女入學(xué)、醫(yī)療保健、住房保障等人才發(fā)展全周期全鏈條需求，為人才提供全方位精細化服務(wù)，營造了“近悅遠來”的人才發(fā)展環(huán)境，為縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展提供了人才基礎(chǔ)和智力保障。

　　此外，發(fā)展縣域經(jīng)濟還可以在更廣范圍內(nèi)實行人才掛職制度。何曉斌提出，將國家干部、企業(yè)骨干、高校學(xué)者等人才到縣域地區(qū)幫扶發(fā)展的經(jīng)歷納入其在本單位的考核升遷指標(biāo)，通過這種掛職政策鼓勵人才交換，可為縣域發(fā)展帶來更多資源和活力。

　　公共服務(wù)發(fā)展要提標(biāo)擴面

　　《意見》中強調(diào)，要強化公共服務(wù)供給，增進縣城民生福祉，實現(xiàn)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老托育、文體設(shè)施、社會福利等方面的提標(biāo)擴面，促進縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合。

　　對于廣大中西部地區(qū)縣城來說，其發(fā)展規(guī)劃建立在兩個基本現(xiàn)實之上，其一是短期人口向縣城集聚和長期人口向大城市流失的現(xiàn)實，其二是農(nóng)村仍將是重要的人口承載地，發(fā)揮著現(xiàn)代化的社會穩(wěn)定器功能。就此，王德福提出，縣城建設(shè)應(yīng)以保底為核心原則，將公共資源集中到提高公共服務(wù)供給水平上來，將縣城建設(shè)成為縣域社會的“大腦”與“心臟”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)為公共服務(wù)“節(jié)點”，為“城鄉(xiāng)兩棲”的農(nóng)民家庭提供便利和低成本的公共服務(wù)條件，讓留在農(nóng)村和落腳縣城的農(nóng)民能夠穩(wěn)得住，過上體面生活，從而更加從容地實現(xiàn)更高水平的社會流動與城市化。

　　而對于具備發(fā)展為大城市衛(wèi)星城條件的縣城，王德福表示，這些縣城應(yīng)成為紓解“大城市病”、提高大城市重大風(fēng)險應(yīng)對能力的重要承載地。衛(wèi)星縣城(包括遠城區(qū))還要發(fā)揮好承接市民郊區(qū)化和農(nóng)民城市化的雙重任務(wù)，在實現(xiàn)更好的產(chǎn)城融合、構(gòu)建職住平衡的宜居城市上進行重點創(chuàng)新。

　　縣域治理數(shù)字化的三步走戰(zhàn)略

　　以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特質(zhì)的新一代ICT(信息與通信)技術(shù)的涌現(xiàn)加速了數(shù)字政府建設(shè)，為減少社會治理主體間的互動成本、實時了解群眾訴求、實現(xiàn)縣域公共服務(wù)高效化、推進縣級政府治理能力現(xiàn)代化提供了有效支持。

　　就進一步釋放數(shù)字治理的效能，張琦提出，要積極推進第五代移動通信(5G)網(wǎng)絡(luò)規(guī)?；渴鸷突窘ㄔO(shè)，確保覆蓋所有縣城，顯著提高用戶普及率，擴大千兆光網(wǎng)覆蓋范圍，補上縣城基礎(chǔ)設(shè)施短板。同時，深化政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享，強化標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同、系統(tǒng)對接，推進應(yīng)急、市政、交通、衛(wèi)健、社區(qū)等公共領(lǐng)域部門間數(shù)據(jù)整合共享。

　　根據(jù)清華大學(xué)社會科學(xué)院縣域治理研究中心的研究，目前我國已出現(xiàn)的良好的縣域治理數(shù)字化方案，其具有新思路、新模式、新技術(shù)的“三新”特征。其中，新思路指的是以縣域為中心的數(shù)字化；新模式指的是以平臺+N的模式全面整合區(qū)域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、文旅、政務(wù)、社區(qū)、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的信息和數(shù)據(jù)；新技術(shù)主要包括云存儲、政務(wù)應(yīng)用現(xiàn)代化、區(qū)縣視頻匯聚和智能分析、基于空間信息技術(shù)的智慧農(nóng)業(yè)、基于實時音視頻的遠程智慧診療等等。

　　然而，我國區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀也決定了不同地區(qū)政府應(yīng)用數(shù)字技術(shù)的水平和程度將有所差異。王德福表示，就中西部地區(qū)的縣域而言，如今大多仍是具有較強鄉(xiāng)土性的鄉(xiāng)村社會，這些地方社會治理的重點是將分散的農(nóng)民組織起來，以村莊為單位，自己動手建設(shè)美好家園，實現(xiàn)共同富裕。因此，要避免對數(shù)字化技術(shù)過于依賴，治理工作還是要以將人動員和組織起來為核心，提高社會合作自治的水平。