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一、稅制改革是分稅制改革的基礎(chǔ)

1993年4月1日，朱镕基針對(duì)導(dǎo)致通貨膨脹的各種亂象，明確提出要進(jìn)行財(cái)稅改革，相關(guān)方案開(kāi)始準(zhǔn)備。重點(diǎn)是改革稅制和中央與地方財(cái)政體制，而且和金融改革相配套，既駕馭當(dāng)時(shí)通脹的形勢(shì)，也建立經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

新中國(guó)建立之后，在財(cái)政收入領(lǐng)域?qū)W習(xí)蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過(guò)約30年的調(diào)整改造，逐步轉(zhuǎn)向主要依賴公有制企業(yè)利潤(rùn)上繳，稅制極簡(jiǎn)化。最終，國(guó)內(nèi)稅只剩下多重稅率的工商稅和對(duì)集體企業(yè)征收的工商所得稅，以及農(nóng)（牧）業(yè)稅、屠宰稅等稅種。財(cái)政收入中稅收占比只有約50%。

改革開(kāi)放之后，經(jīng)過(guò)八十年代初期的兩步“利改稅”，1984年適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制的稅收體系初步建立，形成“以稅代利”的財(cái)政收入體系，稅收在財(cái)政收入的比重達(dá)到了約90%。作為財(cái)政收入主要來(lái)源的國(guó)營(yíng)企業(yè)，按11個(gè)稅種向國(guó)家繳稅，主要是流轉(zhuǎn)稅和所得稅。流轉(zhuǎn)稅中，產(chǎn)品稅設(shè)置八十余個(gè)稅目，從3%到60%設(shè)置26檔稅率，部分產(chǎn)品征收的增值稅從8%到45%設(shè)置12檔稅率，主要目的是在征集收入的同時(shí)，盡可能矯正價(jià)格扭曲和體現(xiàn)計(jì)劃體制的管控目標(biāo)。當(dāng)時(shí)沒(méi)有出資者權(quán)益的概念，稅后利潤(rùn)全部留給企業(yè)。國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)并不都是自主經(jīng)營(yíng)的結(jié)果，因此考慮多種因素確定國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)，在征收所得稅之后，再對(duì)應(yīng)“一戶一率”，征收一道調(diào)節(jié)稅。這時(shí)，國(guó)有、集體、民營(yíng)、個(gè)體工商戶和外資企業(yè)實(shí)行“多軌稅制”，形成按企業(yè)的所有制性質(zhì)設(shè)置稅種的多重稅制，適應(yīng)多軌運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)體制和支持對(duì)外開(kāi)放、吸引外資。但由于從計(jì)劃價(jià)格占據(jù)主導(dǎo)地位，逐步增加市場(chǎng)價(jià)的作用，以稅代價(jià)、賦予稅收過(guò)多的價(jià)格調(diào)節(jié)功能和計(jì)劃管控功能，很難實(shí)現(xiàn)。非國(guó)有企業(yè)發(fā)展非?？?，以國(guó)有企業(yè)為主體建立的稅制需不斷“打補(bǔ)丁”，逐步形成了多軌稅制，急需加快改革。但改革走了一段彎路，從1987年起推行財(cái)稅大包干，在企業(yè)方面，國(guó)有、集體企業(yè)以各種形式同所隸屬的部門(mén)簽訂稅利承包合同，承包所得稅和應(yīng)交利潤(rùn)，實(shí)際上是倒退。不合理的稅制再疊加稅利承包，弊端很多。

一是稅制不統(tǒng)一，稅負(fù)不公平，不利于企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)所得稅按不同所有制分別設(shè)立稅種，稅率不一，各地區(qū)之間稅收優(yōu)惠政策也有差別，造成企業(yè)所得稅稅負(fù)不公。同時(shí)，以工商統(tǒng)一稅（外資企業(yè)適用）和產(chǎn)品稅為主的流轉(zhuǎn)稅，稅率檔次過(guò)多，高低差異很大。1993年價(jià)格大多已經(jīng)放開(kāi)，存在少量?jī)r(jià)格管制的主要是部分能源、原材料產(chǎn)品，鐵路運(yùn)輸?shù)确?wù)業(yè)。流轉(zhuǎn)稅如果不簡(jiǎn)并調(diào)整稅率，也難以形成公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

二是多軌稅制，制度性的優(yōu)惠和談判形成的優(yōu)惠政策交織，造成了尋租機(jī)會(huì)。企業(yè)所得稅有7種，分別適用于內(nèi)外資和不同所有制企業(yè)，個(gè)人所得稅適用于外資企業(yè)職工，內(nèi)資企業(yè)職工適用于個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和獎(jiǎng)金稅等等。當(dāng)時(shí)“假洋鬼子”盛行，在香港設(shè)立機(jī)構(gòu)，并以其名義在境內(nèi)返程投資設(shè)立外資企業(yè)，適用優(yōu)惠稅制，享受優(yōu)惠政策。制度性的利益差別產(chǎn)生租金和尋租機(jī)會(huì)。

三是國(guó)家和企業(yè)的分配關(guān)系紊亂，內(nèi)資企業(yè)所得稅名存實(shí)亡。企業(yè)所得稅稅率高達(dá)55%，應(yīng)列入成本的項(xiàng)目不足，各種“一戶一率”的調(diào)節(jié)基金，備受詬病，企業(yè)希望同所隸屬政府部門(mén)的分配關(guān)系穩(wěn)定。再因各地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展出名目繁多的優(yōu)惠政策，相互攀比。普遍推行稅利承包制是有路徑基礎(chǔ)的，實(shí)際是“一戶一率”連稅帶利一起包，從而內(nèi)資企業(yè)所得稅體系名存實(shí)亡。有的承包合同，是“投入產(chǎn)出總承包”，連流轉(zhuǎn)稅都包干了。稅利承包，導(dǎo)致財(cái)政捉襟見(jiàn)肘和順周期助推通貨膨脹的機(jī)制，預(yù)算外資金加速膨脹，1989年2月，再對(duì)除外資以外的所有企業(yè)利潤(rùn)征收預(yù)算調(diào)節(jié)基金，實(shí)際上說(shuō)明包干是包不下去的。稅利承包制必須破除，但承包破除后不能回到已過(guò)時(shí)的稅制，當(dāng)時(shí)主導(dǎo)的提法是“稅利分流”。

四是稅收征管薄弱，法制化程度不高。稅收征管制度不嚴(yán)密，征管手段落后，收入流失嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)，各種調(diào)節(jié)基金由財(cái)政部駐廠員征收，沒(méi)有報(bào)稅、稽核、計(jì)算和檢查等。稅收法制體系不健全，沒(méi)有形成稅收立法、司法、執(zhí)法相互獨(dú)立、相互制約的機(jī)制。

1993年著手準(zhǔn)備，1994年1月1日全面推出的稅制改革以統(tǒng)一稅制為主旋律，建立了以增值稅為核心的新的流轉(zhuǎn)稅制，輔之以營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅和資源稅，以實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)消費(fèi)行為、保護(hù)環(huán)境等目的，同時(shí)對(duì)所得稅進(jìn)行了規(guī)范。稅制向?qū)挾惢⒅行曰~出了一大步，主要包括以下幾個(gè)方面：

一是企業(yè)所得稅。取消按企業(yè)所有制性質(zhì)設(shè)置稅種的做法，設(shè)立分別統(tǒng)一的內(nèi)資及外資企業(yè)所得稅。將四個(gè)按所有制性質(zhì)區(qū)分的內(nèi)資企業(yè)所得稅，合并為一個(gè)，稅率為33%，與外資企業(yè)所得稅名義稅率相當(dāng)。外資企業(yè)優(yōu)惠稅率很多，如果繼續(xù)簡(jiǎn)并，阻力太大，在當(dāng)時(shí)不是重點(diǎn)，做了必要的緩沖。成本列支項(xiàng)目，按國(guó)際一般規(guī)范加以擴(kuò)充，取消了各類調(diào)節(jié)基金，促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，也為1995年起以國(guó)企為重點(diǎn)的配套改革減少了制度羈絆。

二是個(gè)人所得稅。將原來(lái)的個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅、個(gè)體工商戶所得稅統(tǒng)一起來(lái)。改革前，個(gè)人所得稅主要針對(duì)外資企業(yè)雇員，個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅適用于非國(guó)營(yíng)的其他國(guó)內(nèi)企業(yè)職工，國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行獎(jiǎng)金稅，還有城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶所得稅。個(gè)人所得稅實(shí)現(xiàn)了多軌合一，其中對(duì)外籍雇員給予稅基優(yōu)惠扣除，是實(shí)事求是的。

三是流轉(zhuǎn)稅。在價(jià)格大部分放開(kāi)的基礎(chǔ)上，廢除多重稅率的工商統(tǒng)一稅和產(chǎn)品稅，對(duì)商品生產(chǎn)、批發(fā)、零售和進(jìn)口等實(shí)行增值稅，對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育、金融保險(xiǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)、銷售不動(dòng)產(chǎn)服務(wù)業(yè)等征收營(yíng)業(yè)稅，對(duì)煙酒等11類產(chǎn)品疊加征收消費(fèi)稅。其中增值稅稅率為17%、13%兩檔。基本食品和煤炭等是13%。17%是價(jià)外稅，如果折成價(jià)內(nèi)稅，相當(dāng)于14.5%。流轉(zhuǎn)稅的改革，測(cè)算最為復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度很大，經(jīng)過(guò)艱苦努力，終于成功。此外，出臺(tái)緩釋措施減輕改革阻力。比如，外資企業(yè)廢除工商統(tǒng)一稅后，由于新稅制與其原適用的工商統(tǒng)一稅有差距，采取過(guò)渡措施，將差額部分退回給外資企業(yè)，最多退到1998年。對(duì)實(shí)行“投入產(chǎn)出總承包”的企業(yè)，承包額與新稅制之間的差額，在分稅制時(shí)兩年之內(nèi)返還給當(dāng)?shù)卣?，再返還到企業(yè)。

當(dāng)時(shí)增值稅的范圍和類型有一些討論。最終，增值稅擴(kuò)展到生產(chǎn)和商業(yè)領(lǐng)域，其余服務(wù)業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等實(shí)行營(yíng)業(yè)稅，暫未納入增值稅范圍，主要是考慮了在當(dāng)時(shí)擴(kuò)圍，征管難度加大。在增值稅的類型上當(dāng)時(shí)有生產(chǎn)型和消費(fèi)型之選，為了應(yīng)對(duì)通脹，考慮到對(duì)不動(dòng)產(chǎn)和設(shè)備不予抵扣有利于緊縮投資，選擇了生產(chǎn)型增值稅。改革前，部分行業(yè)也適用增值稅，是按“加法”征收，即逐一累加應(yīng)稅企業(yè)的各項(xiàng)增值作為稅基，再乘以本環(huán)節(jié)稅率。改革后，稅率簡(jiǎn)化，有條件按“減法”征收，即銷項(xiàng)稅額減去進(jìn)項(xiàng)稅額，作為應(yīng)交稅額，前后環(huán)節(jié)自動(dòng)交叉稽核，有效發(fā)揮了籌集收入的功能，增值稅成為主體稅種，1994年國(guó)內(nèi)增值稅收入占稅收總收入比重達(dá)到45%，稅制向中性化邁出一大步。

四是其他稅種的改革。隨著調(diào)整并逐步放開(kāi)能源和原材料價(jià)格，級(jí)差收益開(kāi)始顯現(xiàn)，改革以資源稅參與調(diào)節(jié)，實(shí)行從量定額征稅，擴(kuò)大征稅范圍，并把鹽稅并入資源稅。增設(shè)土地增值稅、城建稅、土地使用稅、證券交易稅。同時(shí)，對(duì)其他的稅種進(jìn)行調(diào)整，取消或并入已有稅種的共10種。

五是征管制度改革。普遍建立納稅申報(bào)制度，積極推行稅務(wù)代理制度，建立嚴(yán)格的稅務(wù)稽查制度，組建中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，中央稅和全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的地方稅的立法權(quán)集中在中央，加強(qiáng)稅收法制建設(shè)。

稅制改革首先是帶來(lái)了財(cái)政收入的大幅度增長(zhǎng)，中央預(yù)算除了保證原支出結(jié)構(gòu)，還安排了支持改革所必要的支出，同時(shí)也產(chǎn)生了緊縮效應(yīng)，有效地配合了各種紀(jì)律性措施和貨幣政策，經(jīng)過(guò)三年時(shí)間成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”。特別是取消了稅利承包制，建立了新稅制和有效的征管體系。稅制改革后，我國(guó)稅種由32個(gè)減少到18個(gè)，稅制結(jié)構(gòu)趨于合理，初步實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)化和高效。

1994年稅制改革，是新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大、范圍最廣泛、內(nèi)容最深刻的一次稅制改革，初步構(gòu)建了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的稅制總體框架。此后，改革奠定的稅制框架不斷調(diào)整完善，2007年審議通過(guò)了企業(yè)所得稅法，合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅，2008年1月1日施行；2010年12月1日起，開(kāi)始對(duì)外資企業(yè)征收城建稅和教育費(fèi)附加，最終實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外資稅制統(tǒng)一；2009年1月1日起，將企業(yè)新購(gòu)設(shè)備納入抵扣范圍，開(kāi)始生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)換；2012年開(kāi)始試點(diǎn)，2016年5月1日全面推開(kāi)“營(yíng)改增”，實(shí)現(xiàn)增值稅全覆蓋，并徹底轉(zhuǎn)型為消費(fèi)型增值稅，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，消除重復(fù)征稅。稅制更加中性化，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和配置優(yōu)化。

二、分稅制改革背景

分稅制改革的目標(biāo)對(duì)象是財(cái)政體制。財(cái)政體制指政府間的財(cái)政關(guān)系，即各級(jí)政府之間的財(cái)政收支分配關(guān)系，包括政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分，以及作為政府間財(cái)力調(diào)節(jié)手段的轉(zhuǎn)移支付等三方面要素。

新中國(guó)成立后，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，總體上實(shí)行高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，并經(jīng)過(guò)多次“上收”“下放”，始終“一收就死，一放就亂”。改革開(kāi)放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制受到?jīng)_擊，在1987年開(kāi)始推行的全面包干的背景下，財(cái)政也引入包干體制，中央與地方之間實(shí)行財(cái)政大包干，共有收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長(zhǎng)分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補(bǔ)助等六種不同的包干方法，全國(guó)37個(gè)省、市、區(qū)和計(jì)劃單列市分別采取不同的方法，一直實(shí)行到分稅制改革前的1992年。財(cái)政大包干從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來(lái)看，是激勵(lì)不相容的安排，包干體制下，地方利益越大，整體利益越受損。由于信息復(fù)雜性和不對(duì)稱性，需要集中和分散決策相結(jié)合，各自決策的結(jié)果，使得整體利益最大，全社會(huì)所付出的信息成本最小，這樣一種制度是激勵(lì)相容的安排。財(cái)政大包干制度完全與之相反，其弊端明顯。

一是扭曲了市場(chǎng)資源配置。行政性分配資源是自上而下的縱向信息傳遞，與行政性分權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政大包干按隸屬關(guān)系劃分收入和支出，實(shí)際就是按行政隸屬關(guān)系分配資源，出于自身利益，行政部門(mén)常常干擾企業(yè)基于橫向信息做出的經(jīng)營(yíng)決策。地方保護(hù)主義嚴(yán)重，難以形成統(tǒng)一市場(chǎng)。

二是導(dǎo)致順周期的通貨膨脹機(jī)制。當(dāng)時(shí)財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重整體上是下降的，但是緊縮的時(shí)候，下降得很慢，而通脹的時(shí)候下降得很快，因?yàn)闊o(wú)論是企業(yè)還是地方政府，在包干制下，其利益都在一定程度上同物價(jià)上漲連接在一起。從橫向看，地方政府意識(shí)到，本地價(jià)格越低，商品就越會(huì)流到外地賣(mài)高價(jià)，相當(dāng)于當(dāng)?shù)厣a(chǎn)到外地去上稅，對(duì)財(cái)政包干十分不利。在利益驅(qū)使下，各地競(jìng)相提高產(chǎn)品價(jià)格，甚至幫助企業(yè)變相提價(jià)，形成順周期機(jī)制。

三是造成預(yù)算外資金膨脹。據(jù)統(tǒng)計(jì)估算，1992年預(yù)算外收入約3855億元，為預(yù)算內(nèi)收入的1.1倍。包干體制下，財(cái)政收入如果都計(jì)入預(yù)算，就意味要和中央分成，于是各地就千方百計(jì)采取措施將財(cái)政收入置于預(yù)算外管理。進(jìn)而財(cái)政收支安排紀(jì)律性大幅度下降，也脫離了各級(jí)人大監(jiān)督。長(zhǎng)官隨意性增加，并伴隨著腐敗。

四是造成各級(jí)財(cái)政行為無(wú)序化。包干基數(shù)幾乎年年談判。財(cái)政部年度工作會(huì)議差不多每年要開(kāi)三個(gè)月，主要是就基數(shù)和各個(gè)地方討價(jià)還價(jià)，還就中央財(cái)政向地方借錢(qián)的數(shù)額討價(jià)還價(jià)，特別是因?yàn)?ldquo;借錢(qián)”是還不上的，反而進(jìn)入了包干基數(shù)。中央和地方財(cái)政關(guān)系不能穩(wěn)定，各級(jí)財(cái)政“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，年度預(yù)算有時(shí)到了年底才編好，預(yù)算的規(guī)范性和嚴(yán)肅性缺失。

五是財(cái)政政策能力大幅弱化。在上述問(wèn)題綜合作用下，結(jié)果是財(cái)政收入占GDP比重逐年下降，從1979年的28%，下降到1993年的12%。其中1987年跳躍式下降2.4個(gè)百分點(diǎn)，這一年正是全面推行企業(yè)稅利承包的年份。中央財(cái)政靠向地方借債，甚至直接向人民銀行透支彌補(bǔ)赤字，無(wú)政策能力進(jìn)行反周期調(diào)節(jié)，也無(wú)能力幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更談不上基本公共服務(wù)能力均等化，出現(xiàn)了滑向類似南斯拉夫所謂“契約社會(huì)主義”“多中心國(guó)家主義”的不良傾向。 

六是強(qiáng)化了企業(yè)行政附屬地位，與企業(yè)改革方向相矛盾。財(cái)政包干的基礎(chǔ)，是政府按行政隸屬關(guān)系與企業(yè)進(jìn)行稅利包干，討價(jià)還價(jià)。財(cái)政包干中廣泛采取的操作預(yù)算內(nèi)外收支的方式，就是操縱所屬企業(yè)的利潤(rùn)。也正是在1994年財(cái)稅改革后，弱化了國(guó)企對(duì)各級(jí)政府的行政依附，有利于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，從而有條件從1995年起大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。

除上述改革外，還有兩點(diǎn)更為重要，但當(dāng)時(shí)沒(méi)有改革的條件，留做分稅制改革成功之后逐步展開(kāi)。

一是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政治理體制框架。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)反映在財(cái)政治理體制上是統(tǒng)收統(tǒng)支，層層下達(dá)財(cái)政收入任務(wù)，層層上報(bào)財(cái)政支出預(yù)算，包括本級(jí)支出和收入上繳預(yù)算，逐級(jí)批準(zhǔn)后執(zhí)行。中央政府直接征集的財(cái)政收入較少，主要來(lái)自于所管理的中央國(guó)有企業(yè)，還靠層層上繳。地方政府從所管理企業(yè)獲得的收入，除自用以外需部分上繳。這種體制是低效率，難以切合實(shí)際，缺乏激勵(lì)機(jī)制的。1956年毛澤東同志《論十大關(guān)系》中就提出“發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性”，開(kāi)始了改革探索。長(zhǎng)期的多次反復(fù)，無(wú)外乎中央多分一點(diǎn)，還是少分一點(diǎn)，讓地方政府自主決定支出多一點(diǎn)，還是中央批準(zhǔn)多一點(diǎn)。

到改革開(kāi)放之前，中國(guó)形成了特有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政體制。一是中央財(cái)政收入占比極低，1979年只有20%，隨后逐年有所波動(dòng)，到1993年仍只有22%。而在同時(shí)期，蘇東國(guó)家基本上維持統(tǒng)收統(tǒng)支體制，中央財(cái)政收入占比在80%以上。當(dāng)時(shí)我國(guó)中央財(cái)政收入占比也遠(yuǎn)低于可資比較的大中型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，美國(guó)、日本約60%，德國(guó)70%，澳大利亞75%，英國(guó)、法國(guó)都約90%。二是中央與地方財(cái)政支出占比大致相當(dāng)，中央財(cái)政收支差額反映了地方上繳的規(guī)模。中央財(cái)政支出占比逐步下降，到1992年降到了31.3%，1993年進(jìn)一步滑落到28.3%。這反映了中央財(cái)政的窘迫，更是事權(quán)安排不合理的體現(xiàn)。三是在各級(jí)政府事權(quán)方面，國(guó)防外交等作為中央事權(quán)，由中央財(cái)政支出，其余都按機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系安排預(yù)算，而隸屬關(guān)系并沒(méi)有考慮不同層級(jí)政府合理的職能劃分。后兩個(gè)問(wèn)題有關(guān)事權(quán)和支出責(zé)任劃分合理調(diào)整，當(dāng)時(shí)沒(méi)有解決的基礎(chǔ)，重點(diǎn)是先解決第一個(gè)問(wèn)題。

二是建立現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度。當(dāng)時(shí)，預(yù)算的完整性和可讀性都不足，預(yù)算的編制和審批程序不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行偏差很大，甚至存在挪用資金的漏洞，預(yù)算的法制化和公開(kāi)性更是缺項(xiàng)，等等。這些問(wèn)題需要解決，但不是最迫切，在合理分稅的基礎(chǔ)上，建立起新的中央地方財(cái)政關(guān)系，解決兩個(gè)比重過(guò)低，即財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重過(guò)低的問(wèn)題最為迫切。解決了這個(gè)問(wèn)題，才能確立起緊的財(cái)政政策應(yīng)對(duì)通貨膨脹，也才能使各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系基本穩(wěn)定下來(lái)，著手規(guī)范預(yù)算管理。事實(shí)上，在分稅制改革成功的基礎(chǔ)上，從1998年起預(yù)算管理制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，部門(mén)預(yù)算、全面預(yù)算、收支分類、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范預(yù)算程序、“收支兩條線”、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算公開(kāi)和管理信息化等等，改革宏大完整，內(nèi)部外部制衡。經(jīng)過(guò)大致5年時(shí)間，現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度框架逐步建立起來(lái)，至今仍不斷改進(jìn)。

在財(cái)稅改革的準(zhǔn)備階段，國(guó)家體改委和中央財(cái)稅部門(mén)，基本認(rèn)識(shí)是相當(dāng)一致的，差距主要是步伐邁多大的問(wèn)題。所得稅名存實(shí)亡、流轉(zhuǎn)稅完全過(guò)時(shí)、中央財(cái)政度日如年、應(yīng)履行的職能無(wú)力承擔(dān)，不改革沒(méi)有出路，形勢(shì)逼人。1993年春，江澤民同志組織專班在玉泉山開(kāi)始起草十四屆三中全會(huì)文件，主題是明確社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制框架，醞釀以“整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合”的方式推進(jìn)改革，目標(biāo)催人。大家開(kāi)誠(chéng)布公討論，認(rèn)真對(duì)比方案，重要措施由朱镕基拍板決策，大步伐改革的措施在爭(zhēng)論中基本達(dá)成一致。

三、分稅制改革的主要內(nèi)容

分稅制改革以財(cái)政一般預(yù)算收入為重點(diǎn)，未涉及支出，也暫時(shí)未涉及預(yù)算外收入。抓住了一般預(yù)算收入，將正向激勵(lì)機(jī)制建立起來(lái)，應(yīng)納入預(yù)算的收入就以比較小的阻力納入了預(yù)算。分稅制改革的目標(biāo)是，建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政體系的框架。主要包括以下內(nèi)容：

一是事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本保持穩(wěn)定。改革基本沒(méi)有觸動(dòng)這一方面，主要是沿襲了既定做法，當(dāng)然也導(dǎo)致劃分不清晰、不合理的弊端延續(xù)下來(lái)，特別是涉及全局性資源配置的事權(quán)和支出責(zé)任大量由省及省以下政府承擔(dān)，未及規(guī)范。金融改革中，宏觀管理事權(quán)向中央集中，主要體現(xiàn)在貨幣政策、外匯管理。這屬于在部門(mén)內(nèi)部將宏觀管理權(quán)上收，與地方政府關(guān)系不大。結(jié)合稅收征管、對(duì)外貿(mào)易等領(lǐng)域改革，對(duì)與之相關(guān)的中央地方事權(quán)做了調(diào)整。為治理通貨膨脹，1993年6月朱镕基提出的加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的“十三條”，取消了人民銀行同分行的信貸包干，分行不再有再貸款的權(quán)力，只能提供信息和監(jiān)管。改革之后，也取消了分層次的外貿(mào)包干和外匯包干以及出口補(bǔ)貼。

在改革中，收入分享和支出能力的保障，實(shí)際上打破了“事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)”的傳統(tǒng)觀念。簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)是不正確的，財(cái)權(quán)是征集收入的權(quán)力，收入分享不是按滿足履行事權(quán)所需財(cái)力確定財(cái)權(quán)，而是根據(jù)稅種的經(jīng)濟(jì)屬性確定財(cái)權(quán)和收入歸屬，按這樣的原則確定各級(jí)次收入，再加上轉(zhuǎn)移支付，形成了相應(yīng)財(cái)力。實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，是分稅制改革和逐步完善措施所要爭(zhēng)取的目標(biāo)。

二是收入分享按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般做法劃分為中央地方收入。徹底打破包干制，中央地方按稅種劃分收入，形成中央稅、地方稅、共享稅的收入劃分體系。受多方面因素影響，收入劃分還沒(méi)有完全做到嚴(yán)格依據(jù)稅種屬性，當(dāng)時(shí)比較多的稅種采用了分級(jí)共享的辦法。比如，企業(yè)所得稅由中央和地方按照隸屬關(guān)系分享，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，但當(dāng)時(shí)此項(xiàng)改革的難度太大，暫未改動(dòng)。稅制改革后增值稅是主體稅種，按其屬性不應(yīng)該由地方參與分享，但因適用于地方的稅種很少，只好由地方分享25%。此外，增值稅對(duì)資源配置的干擾比較小，當(dāng)時(shí)增值稅還沒(méi)有轉(zhuǎn)型擴(kuò)圍，主要面向工商業(yè)征收，所以也有一定的資源配置扭曲。但無(wú)論如何，增值稅在實(shí)施范圍中不帶行業(yè)歧視，還是可以由地方小比例參與分享的稅種。但進(jìn)口增值稅都屬中央，增值稅出口退稅，地方不再承擔(dān)20%，都由中央負(fù)責(zé)，有利于統(tǒng)一市場(chǎng)形成。

從中央稅種看，關(guān)稅原來(lái)有一小部分是地方承包的，都改為中央稅，體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力；消費(fèi)稅擔(dān)負(fù)調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)政策、消費(fèi)政策和環(huán)境政策的功能，應(yīng)該是全國(guó)統(tǒng)一的，所以也設(shè)定為中央稅。為提高效率，消費(fèi)稅都在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，如果地方分享，會(huì)產(chǎn)生逆向政策效應(yīng)。地方稅種主要包括營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等。按照上述劃分辦法調(diào)整后，中央從地方集中了一部分收入，有利于提高中央財(cái)政收入比重，增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力。

三是建立稅收返還機(jī)制并引入轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證省及省以下政府履行職責(zé)的能力，采取?；鶖?shù)的辦法，建立增值稅、消費(fèi)稅“兩稅返還”機(jī)制。所謂“?；鶖?shù)”是按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的原則，保證地方政府上年的支出基數(shù)。換句話說(shuō)，改革只對(duì)增量部分進(jìn)行調(diào)整，存量部分按改革前的數(shù)額，通過(guò)稅收返還留給地方。同時(shí)為調(diào)動(dòng)地方積極性，分稅制改革規(guī)定，中央對(duì)地方的兩稅返還采用1∶0.3的增長(zhǎng)機(jī)制，即地方上劃中央的增值稅和消費(fèi)稅收入每增長(zhǎng)1%，中央對(duì)其稅收返還增長(zhǎng)0.3%。從實(shí)施情況看，稅收返還制度的出臺(tái)有利于減少改革阻力，確保新舊體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。1995年中央對(duì)地方的公式化轉(zhuǎn)移支付起步。

以上簡(jiǎn)要介紹了分稅制改革的主要內(nèi)容和一些政策選擇。這些政策選擇有其歷史背景。選擇生產(chǎn)型增值稅，流轉(zhuǎn)稅和個(gè)人所得稅的并軌統(tǒng)一，已做介紹。改革中，企業(yè)所得稅由多軌并成了雙軌，仍保留按隸屬關(guān)系征集收入，并實(shí)行內(nèi)外資兩套稅制，主要是為抓住主要矛盾，爭(zhēng)取更多的支持，確保改革成功，次要矛盾逐步解決。2003年1月1日起，企業(yè)所得稅中央地方五五分享，2008年1月1日新的企業(yè)所得稅法生效，內(nèi)外資稅制統(tǒng)一，企業(yè)所得稅終于完成了并軌，補(bǔ)上了這兩個(gè)缺憾。

還有一些政策性選擇，主要包括三項(xiàng)：一是對(duì)預(yù)算外資金的處理，二是有關(guān)“九三基數(shù)”問(wèn)題，三是公式化規(guī)范轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題。

第一，預(yù)算外資金的處理。

由于多種歷史原因，預(yù)算外資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜、規(guī)模龐大，統(tǒng)計(jì)估算，1992年全國(guó)預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金之比達(dá)到1.1∶1的水平，可見(jiàn)其規(guī)模。當(dāng)時(shí)不是沒(méi)有考慮解決，1993年8月，朱镕基在北戴河召開(kāi)會(huì)議研究，權(quán)衡利弊還是先放一放，主要是因涉及面太廣，結(jié)構(gòu)性改革太復(fù)雜。當(dāng)時(shí)的預(yù)算外資金大部分是本應(yīng)歸屬企業(yè)的收入，如國(guó)有企業(yè)折舊基金、大修理基金等，1992年下半年剛剛發(fā)布了“兩則”，明確了歸屬，正在落實(shí)中，將其納入改革，會(huì)增加協(xié)調(diào)的難度。預(yù)算外資金其余部分有的是各部門(mén)經(jīng)商辦企業(yè)的收入和各級(jí)政府有意不納入預(yù)算的資金。對(duì)于前一部分，已布置各部門(mén)同所辦企業(yè)脫鉤，“收支兩條線”，要全力落實(shí)。對(duì)于后一部分，則通過(guò)分稅制建立起并入預(yù)算的激勵(lì)機(jī)制加以解決。還有相當(dāng)一部分是土地出讓收入，并沒(méi)有明確必須納入預(yù)算。綜合考慮，總體上沒(méi)有預(yù)算外資金改革的提法，降低復(fù)雜性，確保主要改革成功。

隨著國(guó)有企業(yè)改革和財(cái)政體制的持續(xù)推進(jìn)，以及預(yù)算體制改革和全面清理各行政部門(mén)經(jīng)商辦企業(yè)改革的展開(kāi)，應(yīng)納入預(yù)算管理的資金全部進(jìn)入了預(yù)算。需要指出這后兩項(xiàng)改革內(nèi)容，也列為中央紀(jì)委防范腐敗的治本性措施，可見(jiàn)改革的艱巨復(fù)雜性。到2011年預(yù)算外資金不再存在，終于畫(huà)上了歷史的句號(hào)。

第二，“九三基數(shù)”問(wèn)題。

1993年7月財(cái)稅工作會(huì)議，朱镕基到會(huì)講話，宣布次年1月1日實(shí)行分稅制。財(cái)政部就分稅制改革初步方案向地方征求意見(jiàn)，絕大部分省份是持保留意見(jiàn)的，特別是一些沿海發(fā)達(dá)省份很抵觸。是年9月，朱镕基親自帶隊(duì)，到有關(guān)省份主要是沿海發(fā)達(dá)省份做工作。有的省份甚至引用鄧小平同志南方談話提出的一些要求，從政治角度質(zhì)疑改革，進(jìn)而提出“九三基數(shù)”的要求，就是以1993年的財(cái)政收入為稅收返還基數(shù)。如前所述，這次改革是增量改革，對(duì)存量要稅收返還。常規(guī)的做法是以1992年為基期做稅收返還，再通過(guò)改革，大家共同努力，使財(cái)政收入都有足夠增量。“九三基數(shù)”離預(yù)算日歷年度到期還有4個(gè)月，地方完全有時(shí)間和空間在數(shù)字上弄虛作假，以此為基數(shù)做稅收返還，這會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)都留給中央財(cái)政。朱镕基權(quán)衡再三擬接受“九三基數(shù)”，還反復(fù)做體改委、財(cái)稅部門(mén)隨行人員的工作，并報(bào)經(jīng)中央政治局常委會(huì)研究決定以1993年為稅收返還基期年。

實(shí)際上，后四個(gè)月確實(shí)出現(xiàn)了異常情況，9—12月地方財(cái)政收入增長(zhǎng)756.95億元，比上年同期分別增長(zhǎng)了51.8%、62.5%、86.1%、121.3%，特別在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)更為明顯。對(duì)于這種現(xiàn)象，朱镕基非常重視，那年四季度，他曾布置多次檢查，還做出了凡違規(guī)操作不合理的基數(shù)可以扣除等政策。地方反映確有少數(shù)作假，但絕大多數(shù)是不再“稅利承包”，改按當(dāng)時(shí)的稅制征收而增加的收入。既然如此，朱镕基決定1994年實(shí)行新稅制和分稅制后，財(cái)政收入必須保證有足夠的增長(zhǎng)，否則要扣基數(shù)。事實(shí)上1994年財(cái)政收入增長(zhǎng)了20%，到1996年實(shí)現(xiàn)與名義GDP增長(zhǎng)基本同步。盡管中央財(cái)政承壓很大，1994年對(duì)地方的稅收返還（1799億元）占當(dāng)年收入總量（2907億元）的62%，但經(jīng)過(guò)必要的妥協(xié)，緩釋了阻力，統(tǒng)一了思想，建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，保證了分稅制改革的順利推行，改革完全成功。

原因主要有三點(diǎn)：一是改革建立的新機(jī)制促使中央和地方共同努力，增加財(cái)政收入。二是新的稅制和征管體制有效。三是有大量收入藏在預(yù)算外，“九三基數(shù)”有將其轉(zhuǎn)入預(yù)算內(nèi)的激勵(lì)作用。

第三，公式化規(guī)范轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題。

就改革方案向地方征求意見(jiàn)的時(shí)候，相當(dāng)一部分中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)也有保留。主要是因?yàn)殡m然在方案中規(guī)定，中央將加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，但地方擔(dān)心，一是規(guī)模夠不夠？二是能否規(guī)范，會(huì)不會(huì)“跑部錢(qián)進(jìn)”？針對(duì)此問(wèn)題，國(guó)家體改委宏觀司借鑒澳大利亞的做法，提出了公式化的轉(zhuǎn)移支付模型。這個(gè)模型以人口密度、地理狀況、氣候冷暖、地處邊境等客觀因素為變量，代入各省實(shí)際財(cái)政支出數(shù)據(jù)，回歸標(biāo)定模型參數(shù)。模型用于測(cè)度支出成本客觀差異，指導(dǎo)公式化的轉(zhuǎn)移支付。

財(cái)政部接到朱镕基批示后，參考此模型廣泛征求地方財(cái)政部門(mén)意見(jiàn)，進(jìn)一步改進(jìn)公式，形成了一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范。隨后，每年征求地方的意見(jiàn)進(jìn)行改進(jìn)，建立了基于因素法和公式化分配的均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，1995年安排了21億元資金規(guī)模作為起步。21億元的規(guī)模確實(shí)不大，但由于“九三基數(shù)”，中央新增收入大量返回地方。再有就是支持外匯改革，需要額外增加支出。在外匯改革之前，不少中央部門(mén)都分配外匯額度，額度的價(jià)格為官方匯率和市場(chǎng)價(jià)之差，并軌時(shí)為3元/美元，差額部分需要財(cái)政安排預(yù)算予以抵補(bǔ)，1994年通過(guò)專門(mén)設(shè)立的“外匯價(jià)差補(bǔ)貼支出”科目安排85億元，1995年28億元，合計(jì)要多安排113億元支出。這在當(dāng)時(shí)可不是小數(shù)目，1994年中央本級(jí)支出才1995億元，與1993年相比增量?jī)H241億元，外匯價(jià)差增支占了35%。在從緊財(cái)政政策時(shí)期，因上述因素，中央財(cái)政赤字已大幅增加，不宜增加過(guò)多。均衡性轉(zhuǎn)移支付起步規(guī)模不大，雖然初始兩年，個(gè)別西部省份財(cái)政相當(dāng)困難，但是大家能夠理解，重要的是各個(gè)地方都參與討論轉(zhuǎn)移支付公式，打消了對(duì)“跑部錢(qián)進(jìn)” 的顧慮。后來(lái)每年都請(qǐng)地方財(cái)政部門(mén)討論公式修改，均衡性轉(zhuǎn)移支付逐步增加到2018年的1.53萬(wàn)億元，有力推動(dòng)了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化。

此后又增設(shè)了各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般都針對(duì)性地設(shè)置相對(duì)簡(jiǎn)化的分配公式，加強(qiáng)規(guī)范化操作，輔助于基本公共服務(wù)均等化。一段時(shí)間后者甚至超過(guò)了前者，主要是因?yàn)椋恍┍緫?yīng)由中央行使的事權(quán)和支出責(zé)任放到地方，需給專項(xiàng)補(bǔ)助，還有一些純屬地方事權(quán)和支出責(zé)任，中央部門(mén)有意愿干涉。后經(jīng)清理合并，解決了部分問(wèn)題，真正要規(guī)范這一問(wèn)題，還需事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革到位。

四、這一輪財(cái)稅體制改革的成效

1993年啟動(dòng)的持續(xù)十年的財(cái)稅體制和政府預(yù)算管理制度改革，按照“整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合” 的改革路徑，大致可以分為兩個(gè)階段。1993年和1994年是“重點(diǎn)突破”，稅制和分稅制改革，同其他重點(diǎn)領(lǐng)域的改革緊密配合，奠定了新體制的基礎(chǔ)。隨后直至2003年是“整體推進(jìn)”，確立公共財(cái)政理念，保障義務(wù)教育體系，支持社會(huì)保障制度、住房制度、國(guó)有企業(yè)改革等，推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，并大力度全面開(kāi)展政府預(yù)算管理制度改革，成效明顯。

一是基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收支的規(guī)范化、制度化，建立了穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)機(jī)制。財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重逐年提高，宏觀調(diào)控能力顯著增強(qiáng)，全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)加速形成。改革當(dāng)年，中央財(cái)政收入比重迅速提升到55.7%，全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重也開(kāi)始向合理區(qū)間回升。

二是建立了逆周期財(cái)政政策調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)。在1994年“軟著陸”中發(fā)揮了從緊財(cái)政政策的重要作用，并為1998年轉(zhuǎn)為擴(kuò)張性財(cái)政政策奠定了制度基礎(chǔ)。1994年改革完成后，當(dāng)年財(cái)政收入增加900多億元，相當(dāng)于年度財(cái)政收入總量增加了20%。盡管因各種因素，中央財(cái)政赤字增加兩倍之多，但這是表觀數(shù)字，改革之前財(cái)政特別是地方財(cái)政，有大量的預(yù)算外支出，表觀數(shù)字不可比，總的看還是產(chǎn)生了財(cái)政緊縮效用，有效應(yīng)對(duì)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。

三是大幅提高了地區(qū)間公共服務(wù)均等化的水平。以2018年為例，如果將東部地區(qū)的人均GDP和人均財(cái)政收入作為100，中、西部地區(qū)僅相當(dāng)于東部的50%左右，表明地區(qū)間差異較大。經(jīng)過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付后，雖然各地人均財(cái)政能力還有差距，但幅度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于人均GDP和人均財(cái)政收入的差距，這就是轉(zhuǎn)移支付的均等化作用。

四是預(yù)算管理規(guī)范化、完整化、透明化，確立了公共財(cái)政的理念和現(xiàn)代政府預(yù)算管理的框架。預(yù)算外資金規(guī)模大幅減少，2011年起，應(yīng)納入預(yù)算的預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，一部分進(jìn)入一般公共預(yù)算，大部分進(jìn)入了政府性基金預(yù)算，預(yù)算完整性的問(wèn)題得到了根本解決。

五是支持公平競(jìng)爭(zhēng)，要素流動(dòng)。所有企業(yè)統(tǒng)一稅制和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。財(cái)政政策緩解社會(huì)保險(xiǎn)代際補(bǔ)償。在住房制度改革中，解決公共部門(mén)住房貨幣化問(wèn)題。不再保留針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅和各種收費(fèi)，等等。在其他領(lǐng)域整體推進(jìn)的改革中，財(cái)稅做了應(yīng)有的配合。

稅制和分稅制改革，任務(wù)艱巨，時(shí)間緊迫，協(xié)調(diào)困難，但張弛有度，大獲成功。其中也反映出廣大財(cái)稅干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和專業(yè)能力。這是一場(chǎng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奠基性的改革。1993年11月25日，朱镕基講到：“我確實(shí)感覺(jué)到這次財(cái)稅體制改革是國(guó)家長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)，誠(chéng)如江澤民同志講的，是有歷史意義的。”甚至還講到：“如果還是以前那一套就要吃大虧，最后就要崩潰。”

二十多年過(guò)去了，所奠定的基礎(chǔ)基本沒(méi)有變動(dòng)，而是不斷地改進(jìn)。更為重要的是，與金融、價(jià)格等其他領(lǐng)域改革相配套，從根本上解決了經(jīng)濟(jì)宏觀穩(wěn)定能力不足和資源配置效率低的問(wèn)題，基本建立了市場(chǎng)配置資源和以此為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控體制新框架。這輪“整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合”的整體配套改革，成為確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向以來(lái)，我國(guó)財(cái)政制度甚至是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的里程碑。

2002年12月25日，朱镕基接見(jiàn)全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議代表，在回顧和總結(jié)1994年稅制和分稅制改革、1998年積極財(cái)政政策、預(yù)算管理制度改革各項(xiàng)工作之后，講到：“可以說(shuō)，這些年的財(cái)稅體制改革，是新中國(guó)成立以來(lái)力度最大、成效顯著、影響深遠(yuǎn)的改革，是決策科學(xué)、設(shè)計(jì)周密、實(shí)施有力、運(yùn)行平穩(wěn)的改革。通過(guò)改革，財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的財(cái)力支撐。”“總之，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，這些年是財(cái)政體制改革力度最大的時(shí)期，是財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)的時(shí)期，也是財(cái)政宏觀調(diào)控作用發(fā)揮最好的時(shí)期。廣大財(cái)政戰(zhàn)線的干部、職工艱苦努力所取得的成績(jī)，必將被載入財(cái)政事業(yè)的光輝史冊(cè)。”

五、相關(guān)思考

1993年拉開(kāi)序幕的財(cái)稅改革，奠定了中央地方財(cái)政稅收關(guān)系的基礎(chǔ)，持續(xù)推進(jìn)的預(yù)算管理制度改革，確立了公共財(cái)政的理念和相關(guān)的基本制度。但改革的路還很長(zhǎng)，有關(guān)的道理先要講清楚。

（一）有關(guān)“土地財(cái)政”的討論

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，社會(huì)上對(duì)分稅制改革有一些質(zhì)疑，主要是認(rèn)為改革造成地方財(cái)力大幅度下降，逼出了“土地財(cái)政”。這種質(zhì)疑根據(jù)不足。

第一，有的是不了解情況。實(shí)際上1993年以前地方就有所謂“土地財(cái)政”。“今年（1992）頭8個(gè)月，房地產(chǎn)業(yè)有償出讓土地約2000 宗，面積達(dá)1000平方公里以上。”當(dāng)時(shí)的預(yù)算外收入，就有一部分土地出讓收入，還有一些連預(yù)算外都沒(méi)有列入。分稅制改革形成的將預(yù)算外收入逼入預(yù)算的機(jī)制，以及逐年來(lái)預(yù)算管理制度改革的不懈努力形成了復(fù)式預(yù)算體系（目前預(yù)算外收支已經(jīng)不復(fù)存在），土地收入作為基金收入擺在明處。將政府處于各級(jí)人大和社會(huì)的監(jiān)督之下，否則隱性的“土地財(cái)政”不知要增加多少腐敗的機(jī)會(huì)。

第二，有的是因?yàn)闆](méi)有深入研究問(wèn)題的關(guān)鍵所在。2018年我國(guó)中央財(cái)政收入占比為46.6%。這是一般公共預(yù)算口徑，如果按復(fù)式預(yù)算口徑，加上政府性基金和社?；鸬龋急葘⑦M(jìn)一步下降。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中央全口徑收入占比一般為60%以上。從國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)中央財(cái)政收入占比嚴(yán)重偏低，現(xiàn)在地方稅種缺乏，房地產(chǎn)稅推出后，如不調(diào)整其他稅種收入分配現(xiàn)狀，中央財(cái)政收入占比還會(huì)下降。

第三，地方財(cái)政收入中土地出讓收入占比偏高，最重要的原因是城鄉(xiāng)土地制度二元化，是特殊的土地出讓制度造成的，這已嚴(yán)重扭曲了土地資源配置和妨害社會(huì)公平正義，應(yīng)是下一步改革的重點(diǎn)。香港大量土地為政府所有，土地類收入占比也偏高，但由于其房地產(chǎn)稅健全，依賴土地出讓收入要小。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”。在今后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期要堅(jiān)持這個(gè)原則，著力點(diǎn)在增加中央財(cái)政支出占比，也就是落實(shí)《決定》提出的“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”。

（二）我國(guó)中央與地方財(cái)政治理體制的狀況

我國(guó)中央與地方的治理關(guān)系，借鑒于蘇聯(lián)，少量事務(wù)，如國(guó)防、外交等，作為中央事權(quán)，其他方面，從中央到地方都行使類似的功能，“上下一般粗”，由中央通過(guò)文件和指示，要求部門(mén)和地方貫徹執(zhí)行，層層下發(fā)文件，直至基層，部門(mén)機(jī)關(guān)化。國(guó)家治理體系中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分上的不合理，在財(cái)政上綜合表現(xiàn)為中央財(cái)政支出占比過(guò)低，2018年約12%（加計(jì)政府性基金等按可比口徑匡算），而成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍在50%以上，OECD國(guó)家平均約61%。

我國(guó)中央與地方關(guān)系治理體制的不合理，還表現(xiàn)在中央公務(wù)員占比上。剔除軍人及涉及國(guó)家安全部門(mén)人員的不可比因素，我國(guó)中央公務(wù)員占公務(wù)員總數(shù)僅為6%，如果計(jì)入公立學(xué)校教工則更有國(guó)際可比性，我國(guó)僅為4%（2011年）。經(jīng)合組織成員國(guó)的平均值為41.41%，最為分權(quán)的是美國(guó)，中央公務(wù)員占比超過(guò)12%。

從上述兩組數(shù)據(jù)看，我國(guó)是全世界“最小”的中央政府。我國(guó)除稅務(wù)、海關(guān)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和近年來(lái)適度改革的機(jī)構(gòu)是實(shí)體化的以外，絕大多數(shù)部門(mén)都是機(jī)關(guān)化的。各領(lǐng)域事務(wù)大都報(bào)經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一決策，各部門(mén)分解，層層下達(dá)，由對(duì)口的地方部門(mén)去執(zhí)行，直到基層，方法一般是將文件細(xì)化，有的還附加報(bào)表，隱含形式主義、官僚主義的可能性。再通過(guò)各種形式的巡視、督導(dǎo)、督查，層層檢查落實(shí)的情況。從這個(gè)角度說(shuō)，又是全世界“最大”的中央政府。督察組抽調(diào)各方面干部，進(jìn)行短期培訓(xùn)，再增設(shè)格式標(biāo)準(zhǔn)，由于組成人員專業(yè)性不足、各自的經(jīng)驗(yàn)理念不同，檢查中難免疊加形式主義、官僚主義。

（三）適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任

劃分各級(jí)政府的職責(zé)（我國(guó)稱為事權(quán)），應(yīng)遵循“外部性范圍”“信息復(fù)雜性”和“激勵(lì)相容”三原則，而且可由低級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)，盡可能下放。按這樣的框架分析，總體上看，我國(guó)應(yīng)由中央政府直接承擔(dān)的職責(zé)不適當(dāng)?shù)叵路帕恕?span lang="EN-US">

國(guó)家整體安全是全域外部性的職責(zé)，應(yīng)由中央管理并作統(tǒng)一協(xié)調(diào)。例如，緝私原由多部門(mén)參與，以地方公安為主管理，造成明目張膽的走私，1999年改為海關(guān)總署設(shè)立直屬緝私警察部隊(duì)。再如，“海岸警衛(wèi)”長(zhǎng)期是“五龍治海”，多部門(mén)共同管理，而且多依賴地方對(duì)口部門(mén)。直至黨的十八屆三中全會(huì)，把事權(quán)和支出責(zé)任劃分列為改革的重點(diǎn)，并提出適當(dāng)增強(qiáng)中央事權(quán)后，黨中央高度重視，經(jīng)過(guò)數(shù)年協(xié)調(diào)，才實(shí)現(xiàn)了海警部門(mén)統(tǒng)一管理的格局。還如，武警部隊(duì)原為“央地雙管”，弊病很多，現(xiàn)在列入軍隊(duì)序列，實(shí)現(xiàn)了“中央垂管”。這些職能還實(shí)現(xiàn)了中央部門(mén)實(shí)體化管理。

跨區(qū)域外部性職責(zé)，也應(yīng)作為中央事權(quán)。我國(guó)相應(yīng)的中央部門(mén)是機(jī)關(guān)，地方各級(jí)對(duì)口部門(mén)做實(shí)質(zhì)性管理，辦法是“壓實(shí)屬地責(zé)任”。這種職責(zé)劃分不符合“外部性范圍”和“激勵(lì)相容”原則，低級(jí)政府有利于處理“信息復(fù)雜性”，但有可能損害整體利益，是不合理的治理體制。例如，近年發(fā)生的非洲豬瘟疫情，對(duì)我國(guó)養(yǎng)豬業(yè)造成了毀滅性打擊，疫情輸入地或是不重視或是瞞報(bào)、不報(bào)，疫情蔓延開(kāi)來(lái)，已經(jīng)找不到源頭，無(wú)法追責(zé)。又如，當(dāng)年發(fā)生的毒奶粉事件，也對(duì)奶業(yè)造成了毀滅性打擊，經(jīng)過(guò)近十年才恢復(fù)信譽(yù)，事后調(diào)查處理，在牛奶中加三聚氰胺，當(dāng)?shù)氐馁|(zhì)檢部門(mén)是知道的，但為了保當(dāng)?shù)氐睦?，明知不管。再如，長(zhǎng)春疫苗案，也是當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)放松質(zhì)檢，國(guó)家食藥監(jiān)局建立了“飛檢”制度，在“飛檢”中發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，未及時(shí)處理，有害疫苗已對(duì)接種者造成損害，嚴(yán)重影響政府公信力。還如，鴻茅藥酒案，該藥酒確有毒性，卻大做廣告廣為銷售，被外省醫(yī)生公開(kāi)質(zhì)疑，被藥廠所在縣警察跨省抓捕，事件影響惡劣。所列舉的事件有共同的特點(diǎn)，監(jiān)控跨域銷售的食品、藥品質(zhì)量和會(huì)造成跨域傳播的疫情，應(yīng)由中央部門(mén)及分支機(jī)構(gòu)垂直管理，并俱有要求地方有關(guān)部門(mén)配合的權(quán)利，以加強(qiáng)對(duì)“信息復(fù)雜性”的處理。

這類事務(wù)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家無(wú)一例外都由中央垂管。例如，美國(guó)食品藥品監(jiān)管署（FDA）有約2萬(wàn)人的隊(duì)伍，研究和檢測(cè)部門(mén)設(shè)在馬里蘭州，有數(shù)千人，其他人員駐在各地的分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)就地監(jiān)管，并指導(dǎo)地方機(jī)構(gòu)協(xié)助溯源?？缰荨⒖鐕?guó)銷售的食品、藥品，都必須向FDA送檢，無(wú)驗(yàn)證碼不得銷售。實(shí)際上絕大部分食品、藥品都由FDA監(jiān)管。對(duì)飯館和地產(chǎn)地銷食品的監(jiān)管，由基層政府負(fù)責(zé)，有利于處理“信息復(fù)雜性”。為監(jiān)督各分支機(jī)構(gòu)，FDA建立了“飛行檢查”制度，由專業(yè)人員隨機(jī)抽檢，我國(guó)的“飛檢”就借鑒于此。我國(guó)對(duì)食品藥品安全監(jiān)管等跨區(qū)域外部性領(lǐng)域，涉及的中央部門(mén)應(yīng)加快實(shí)體化改革，并建立協(xié)調(diào)機(jī)制。在此類領(lǐng)域還有如公共衛(wèi)生應(yīng)急管理、跨地區(qū)環(huán)境保護(hù)等。

在地區(qū)之間公平正義的領(lǐng)域，黨的十八大以來(lái)也做出了一系列改革。例如，由于中國(guó)法院、檢察院行政體系屬地方，存在司法地方化的問(wèn)題，甚至地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)干擾辦案，法院不受理涉嫌行政違法的訴訟，或者插手案件，在涉及地區(qū)之間的案件中“拉偏架”，黨中央審議通過(guò)了“設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案”，從最高人民法院設(shè)立巡回法庭著手試點(diǎn)。目前的“庭”，可以一定程度上糾正地方法院的“拉偏架”，但一審還在地方法院，效率不高，存在漏洞，目前高級(jí)官員貪污案件，采用指派管轄權(quán)的方式，降低了屬地影響，也有其他問(wèn)題。“庭”改為“院”，排他性負(fù)責(zé)跨區(qū)域民事和重大刑事案件的一審，接管當(dāng)?shù)胤ㄔ翰皇芾淼纳嫦有姓`法訴訟，以及審判高級(jí)官員貪腐案件，更有效地解決此類問(wèn)題。與此相關(guān)聯(lián)還有偵查權(quán)的配套，可以建立公安部直屬、派駐全國(guó)的警察隊(duì)伍，類似FBI。再如，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，關(guān)乎勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)，我國(guó)為地方管理，在可比國(guó)家中是唯一的，從2018年起，開(kāi)始了向全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)渡，但實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一管理還有漫長(zhǎng)的路要走。

處理好“信息復(fù)雜性”是必須面對(duì)的問(wèn)題。如前所述，食品藥品監(jiān)管等需要以中央實(shí)體化管理為基礎(chǔ)，指導(dǎo)地方政府協(xié)助處理相關(guān)事務(wù)。還有一些職責(zé)，因高信息復(fù)雜性同跨域外部性交織，適合于中央和地方分工負(fù)責(zé)。例如，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，信息復(fù)雜性超過(guò)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，我國(guó)是地方管理為主，中央整合了多部門(mén)管理職能，成立國(guó)家醫(yī)保局，指導(dǎo)跨地區(qū)醫(yī)保銜接，建立醫(yī)保藥物負(fù)面清單等。再如，義務(wù)教育也有類似的性質(zhì)，以地方管理為主，可應(yīng)對(duì)信息復(fù)雜性，中央給予專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付隨人口流動(dòng)可攜帶制度。大量信息復(fù)雜性高的事務(wù)具有域內(nèi)外部性，應(yīng)為地方管理，自主決策，這方面我國(guó)中央政府各部門(mén)干預(yù)過(guò)多，設(shè)立的一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是不必要的。

（四）結(jié)語(yǔ)及事權(quán)和支出責(zé)任改革的實(shí)現(xiàn)方式

黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并將事權(quán)和支出責(zé)任劃分作為改革重點(diǎn)。從國(guó)家治理的角度提高了財(cái)政定位。財(cái)政一半是“財(cái)”，一半是“政”，財(cái)政改革與政治制度高度相關(guān)，重大政府職能調(diào)整也都與財(cái)政相關(guān)，我國(guó)如此，各國(guó)無(wú)一例外。

美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”，由社會(huì)輿論推動(dòng)政治共識(shí)，產(chǎn)生現(xiàn)代預(yù)算制度，有效防范了腐敗。FDA也是在那一時(shí)期建立，結(jié)束了聯(lián)邦多部門(mén)監(jiān)管不能統(tǒng)一、各城市分散監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)不一致、假冒偽劣食品藥品橫行、人民備受痛苦的局面。“進(jìn)步時(shí)代”還推動(dòng)了“修憲”，將含混的“州際貿(mào)易條款”加以明確，為聯(lián)邦管理跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)事務(wù)提供憲法支撐。這一時(shí)代及以后陸續(xù)建立的現(xiàn)代治理體系，在全球范圍產(chǎn)生了廣泛影響。

戰(zhàn)后日本中央和地方政府的職能配置具有高度集權(quán)化和機(jī)關(guān)化色彩，主要體現(xiàn)在中央政府通過(guò)機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度，大量介入地方政府事務(wù)，約有600余項(xiàng)。通過(guò)專門(mén)立法等方式，中央政府將事權(quán)委托地方執(zhí)行，但保留最終決策權(quán)，地方在具體執(zhí)行時(shí)也必須接受中央的指導(dǎo)和監(jiān)督，地方議會(huì)不得干預(yù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，都道府縣事務(wù)的80%、市町村事務(wù)的40%，屬于中央政府委托的機(jī)關(guān)委任事務(wù)。這種體制效率低下，在景氣時(shí)代還可以容忍，但自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)陷入了衰退，需加大財(cái)政政策擴(kuò)張力度，低效率體制廣受批評(píng)，改革的共識(shí)增強(qiáng)。90年代中期執(zhí)政黨抓住機(jī)會(huì)，開(kāi)始分權(quán)化改革，撤銷了幾百部法律，取消機(jī)關(guān)委任事務(wù)，按照事權(quán)屬性將其重新配置。其中，約300項(xiàng)劃歸地方政府，改為地方自治事務(wù)；約250項(xiàng)改為法定委托地方事務(wù)，并明確中央的干預(yù)限于“改善勸告”或“代理執(zhí)行”；其余約50項(xiàng)改為中央事務(wù)，由中央政府機(jī)構(gòu)自行實(shí)施。

我國(guó)政治體制的顯著優(yōu)勢(shì)是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為主題，并強(qiáng)調(diào)“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一”。遵照這一總要求，宜全力推進(jìn)相關(guān)改革，對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理、食品藥品安全、國(guó)家安全、跨地區(qū)司法公平公正、跨地區(qū)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域所涉及的中央部門(mén)，加快實(shí)體化改革，明確中央地方共管事務(wù)和分工機(jī)制，對(duì)明確屬于地方管理的事務(wù)堅(jiān)決放權(quán)。通過(guò)事權(quán)和支出責(zé)任改革，助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出 “適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，黨的十九屆四中全會(huì)再次做了強(qiáng)調(diào)。我們要加深學(xué)習(xí)理解，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)存不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律的中央地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，要堅(jiān)定又可控地不懈推進(jìn)改革。