日本產業(yè)政策經驗：政府沒必要也盡可能不要直接干預市場
發(fā)稿時間：2022-02-16 14:24:18 來源：比較 作者：鄭磊
改革開放初期，日本是中國的主要學習和借鑒對象。這是因為日本本身帶有濃厚的東亞文化和社會特征，而在經濟政策實施的方式方面，與中國的體制有一定的兼容性。日本戰(zhàn)后經濟的高速增長和成就也吸引了中國領導人的注意。當時主流觀點認為日本政府在經濟活動中占有重要地位，所以了解日本政府的經濟政策制訂和影響，尤其是導致其戰(zhàn)后產業(yè)快速趕超歐美的政策，成為我國經濟界主要的研究對象。
日本產業(yè)政策可以區(qū)分三類，一類是針對特定產業(yè)的縱向的產業(yè)政策 (即結構性政策)，一類是為所有產業(yè)提供發(fā)展環(huán)境的橫向的產業(yè)政策 (即功能性政策)，第三類兼具以上兩種特點。我們把“二戰(zhàn)”后的日本產業(yè)政策以1980年為界分為前期和近期。其前期產業(yè)政策主要包括用于推動特定產業(yè)發(fā)展的結構性政策，以及協(xié)助企業(yè)改進管理的合理化政策。
日本政府通過產業(yè)結構政策對幼稚產業(yè)提供保護，而對衰退產業(yè)的介入程度也較高，對于發(fā)展較成熟的產業(yè)，行政介入的程度較低，表現(xiàn)了政府的政策目的不是為了認為干預產業(yè)發(fā)展，而是一種經過慎重評估的“父愛主義”行為。由于戰(zhàn)后初期不存在穩(wěn)定、成熟的國內市場，日本政府采用直接介入的方式，例如，戰(zhàn)后為了盡快恢復經濟，政府優(yōu)先將煤炭、鋼鐵、重油等重要資源投向煤炭和鋼鐵行業(yè)，這兩個國民經濟基礎行業(yè)得以快速恢復，并帶動了造船、鋼鐵、化工、電力、汽車等產業(yè)的生產。
上世紀50年代初期，日本政府加大了對企業(yè)的干預，主要推行合理化政策，推動企業(yè)采用最新的管理方法，并協(xié)調企業(yè)間的關系。這些政策主要用于支持中小企業(yè)，包括稅收優(yōu)惠、外匯配額支持，協(xié)助引入國外技術，推廣美國先進管理方法等，對促進中小企業(yè)成長起到了積極作用。1956年之后，日本經濟進入高速成長期，政府介入強度開始降低，更多采用間接方式，如從 20 世紀 50 年代中期到 20 世紀 70 年代, 企業(yè)設備投資中，政府系金融機構的貸款所占比例從 20% 前后下降到不到10%。
1970年代的石油危機對日本經濟產生了重大負面影響，時隔不久又與美國簽訂了《廣場協(xié)議》，日元快速升值，經濟泡沫破裂。日本雖然采取了重視市場和財政重建的產業(yè)政策，但是整體效果較差。隨著行業(yè)之間的聯(lián)系越來越緊密，政府很難找到適合單一產業(yè)的產業(yè)政策，遂將工作重點逐步轉向了培育和促進新進技術和創(chuàng)新性生產技術的研發(fā)，以及改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境等方面，如能源政策、知識產權政策等。日本為了防止產業(yè)空心化，制訂了1995 年《科學技術基本法》，鼓勵將研究開發(fā)成果合理實用化;1998 年頒布了《大學等技術轉移促進法》，促進大學和科研機構的成果向民間轉移;1999 年制定了《產業(yè)活力再生特別措施法》，鼓勵把國家委托課題研究成果相關的專利轉為民用。政府也將事前干涉轉變?yōu)樵诎l(fā)生問題之后再進行規(guī)范。日本當時和美國的摩擦，與當下中國面對的問題類似，很多做法值得我們借鑒。
學術界取得共識的觀點是產業(yè)政策對于日本經濟發(fā)展產生了正面促進作用，比如在第一階段采取鼓勵和支持出口的產業(yè)政策，經濟得以快速恢復，而隨著市場體系的成熟，這種作用在逐漸降低。例如，日本1961年開始推進貿易自由化，到1975年底，政府管制的進口產品只剩下了27種。日本通產省試圖繼續(xù)控制經濟發(fā)展方向而制定的法案不一定能通過審議。法案也需要有官方、企業(yè)家和社會人士構成的會議提出，企業(yè)在產生政策制定過程中擁有發(fā)言權。企業(yè)經常抵制官方所做的安排。在第二階段，日本從選擇性地推動特定產業(yè)發(fā)展轉向推動整體經濟發(fā)展，即將產業(yè)政策目標從單純的經濟成長轉向經濟、 社會的全面發(fā)展，將重心轉移到宏觀經濟政策和產業(yè)政策等領域。
主流經濟學理論已經不同程度地接受了政府有必要干預市場失靈的觀點。新古典經濟學的產業(yè)政策理論認為政府應以產業(yè)政策介入，彌補市場不足。保守的奧派理論也同意在解決市場失靈問題上，需要市場與政府的共同努力和相互補充。他們一致認為市場失靈的根源來自市場運行所依賴的制度基礎的失敗。解決市場失靈最重要的途徑是矯正制度基礎、降低交易成本或協(xié)調成本，為市場主體自發(fā)尋求和發(fā)展解決市場失靈的途徑創(chuàng)造空間。而市場可能會內生出更有效率的解決途徑。總之，政府沒必要也盡可能不要直接干預市場，其政策選擇應以盡可能不阻礙市場自發(fā)尋求更好的解決途徑為基本原則。市場問題最終仍要依靠市場自身去解決，這是因為在潛在利潤的激勵下，市場主體會主動通過組織創(chuàng)新、合約設計等方式，通過分散試錯來尋求解決市場失靈的途徑。市場競爭過程能夠篩選出更具效率的方式。
政府的一個最重要的職能是建立市場經濟有效運行所必需的合適的制度基礎與制度框架，促進市場體系發(fā)育。市場基礎制度的質量和政府推進制度改進的努力，決定著市場機制能否更好發(fā)揮作用，政府不應缺位;應該為市場主體試錯和協(xié)調提供更大空間，在這些方面，政府應該約束自己的行為，不應越位。
