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　　拉美的過(guò)度城市化，即城市人口“爆炸式”增長(zhǎng)超過(guò)城市資源的容納能力，源于其城市發(fā)展缺乏制造業(yè)支撐，大量進(jìn)入城市的移民只能在非正式部門就業(yè)，并聚居于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)匱乏的貧民窟。與拉美相反，中國(guó)制造業(yè)發(fā)達(dá)，城市化面臨的主要是“市民化不足”的挑戰(zhàn)。農(nóng)村人口進(jìn)入城市后難以獲得城市戶籍并享受城市公共服務(wù)，打工而難以永久性定居，在大城市尤為突出。本文對(duì)拉美過(guò)度城市化的表現(xiàn)、成因及后期的政策轉(zhuǎn)向進(jìn)行了梳理，對(duì)比剖析中國(guó)城市化的癥結(jié)“市民化不足”，提出了相應(yīng)的政策建議。

　　▌拉美的過(guò)度城市化：表現(xiàn)、成因及政策轉(zhuǎn)向

　　二戰(zhàn)后，伴隨著實(shí)施“進(jìn)口替代工業(yè)化”戰(zhàn)略帶來(lái)的較快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大，拉丁美洲大量農(nóng)村人口涌入城市、特別是大城市。但城市的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給能力不足，大量移民只能聚居于貧民窟。學(xué)者Hoseltize(1953)將其歸納為“過(guò)度城市化”(overurbanization) 。

　　1. 過(guò)度城市化的主要表現(xiàn)

　　一是移民主要在非正規(guī)部門就業(yè)。移民勞動(dòng)力往往沒(méi)有簽訂正式的勞動(dòng)合同，或者正式地受雇于某個(gè)雇主，缺乏社會(huì)保障(如不參與養(yǎng)老金項(xiàng)目)與體面的工作條件，通常而言工資也極低。上世紀(jì)七十年代，三分之一的拉美城市人口在非正規(guī)部門就業(yè)。2008年，巴西、阿根廷以及墨西哥的非正規(guī)就業(yè)占比都在40%以上。根據(jù)世界銀行的最新數(shù)據(jù)，2019年拉丁美洲的工業(yè)部門就業(yè)人員比重僅為20.31%。

　　二是“一城獨(dú)大”。各國(guó)的第一大城市(首要城市)占全國(guó)城市人口的比重都非常高，2020年平均為23.13%，不少國(guó)家超過(guò)40%，有的甚至高達(dá)70%。一城獨(dú)大源于產(chǎn)業(yè)布局與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)在地域上的過(guò)度集中，首要城市往往都是首都，集中了政府部門、工業(yè)部門以及服務(wù)業(yè)部門，也多為外資的首選目的地。如智利50%以上的制造業(yè)企業(yè)位于首都圣地亞哥。

　　三是正規(guī)住房嚴(yán)重短缺。由于城市化缺乏工業(yè)化支撐，城市無(wú)法為遷移人口提供必要的就業(yè)機(jī)會(huì)和基本的生活條件，新增人口多為貧困人口，嚴(yán)重制約了其對(duì)城市正規(guī)住房的負(fù)擔(dān)能力，城市正規(guī)住房總體短缺，秘魯、尼加拉瓜等國(guó)家，住房不足家庭超過(guò)一半。大量移民住在基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的貧民窟，無(wú)法獲得基本的衛(wèi)生、教育與醫(yī)療條件。

　　2. 過(guò)度城市化的成因

　　一是拉美的城市化缺乏制造業(yè)的充分支撐。即使在城市化加速期，拉美制造業(yè)也從未成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在GDP中的比重一直徘徊在20%-25%之間。峰值出現(xiàn)在1985年，制造業(yè)增加值在GDP中的比重也僅有25.08%。1989年以來(lái)，拉美城市化率超過(guò)70%，2020年達(dá)到81.12%，但周期性的民粹主義政策盛行，使其未能及時(shí)順應(yīng)全球化浪潮，將進(jìn)口替代工業(yè)化調(diào)整為出口導(dǎo)向，在全球競(jìng)爭(zhēng)中失去比較優(yōu)勢(shì)，制造業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重進(jìn)一步下滑，從1989年的24.51%下降到2018年的12.92%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯甚至陷入衰退。由于制造業(yè)發(fā)展滯后，缺乏以制造業(yè)為主的中小工業(yè)市鎮(zhèn)，農(nóng)村遷移人口涌向首都等大城市，而大城市的工業(yè)部門發(fā)展不充分，吸納的就業(yè)也非常有限，新增城市人口集中在城市非正規(guī)部門就業(yè)。

　　二是政府有限的財(cái)政與治理能力。各國(guó)政府為了獲得民眾支持，雖然承諾擴(kuò)大財(cái)政支出提高民眾福利，在提升移民公共服務(wù)、特別是發(fā)展公共住房政策方面都進(jìn)行了或多或少的嘗試，但無(wú)力通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)擴(kuò)大財(cái)政收入，長(zhǎng)期的財(cái)政赤字只能通過(guò)超發(fā)貨幣與舉借外債來(lái)彌補(bǔ)，加劇通貨膨脹與經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，低收入群體規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，陷入惡性循環(huán)。

　　需要指出，只要是“自發(fā)的城市化”，就是美好的。人口從農(nóng)村向城市的自愿遷移，一定為其帶來(lái)了福利改善。即使是聚居于貧民窟中的拉美城市貧民，也比其在鄉(xiāng)村的生活更好，而不應(yīng)以歐美式的城市化與城市生活水平作為比較準(zhǔn)繩。

　　3. 城市化政策轉(zhuǎn)向：由“堵”轉(zhuǎn)“疏”

　　“過(guò)度城市化”概念提出后，曾被拉美國(guó)家的決策部門所接受，而其引申的政策含義，即通過(guò)多種措施限制城市的“不合理膨脹”，也曾得到廣泛認(rèn)同與實(shí)施。面對(duì)大量移民自建的非正規(guī)住宅自發(fā)性擴(kuò)展形成的貧民窟，起初拉美國(guó)家的政府嘗試以“堵”的方式，遏制貧民窟擴(kuò)展，如上世紀(jì)五六十年代巴西實(shí)施強(qiáng)制拆遷、委內(nèi)瑞拉發(fā)起 “清理自建房”運(yùn)動(dòng)等，但效果不佳，反而引發(fā)大規(guī)模的社會(huì)沖突。

　　上世紀(jì)七十年代后，拉美國(guó)家大城市當(dāng)局開始認(rèn)識(shí)到移民對(duì)城市的積極作用，不是城市化“過(guò)度”，而是政府的治理能力、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)提供“不足”。城市中在非正規(guī)部門就業(yè)的移民，提供了大量廉價(jià)商品和服務(wù)，降低了正規(guī)就業(yè)人口的生活成本，對(duì)城市發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。移民自建的非正規(guī)住宅是容納城市新增人口的有效載體，有利于解決城市化進(jìn)程中的住房嚴(yán)重短缺問(wèn)題。

　　由此，拉美國(guó)家城市化政策轉(zhuǎn)向“疏”，即將移民管理納入到城市治理框架內(nèi)，進(jìn)行必要的規(guī)范與支持，促進(jìn)其有序發(fā)展。一是貧民窟的合法化與正規(guī)化。通過(guò)登記與確權(quán)，承認(rèn)非正規(guī)住宅的法律地位與社會(huì)作用，并加快非正規(guī)住宅區(qū)的更新改造。上世紀(jì)八十年代以來(lái)，拉美各國(guó)先后對(duì)非正規(guī)住宅進(jìn)行登記與土地確權(quán)，并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，使其成為產(chǎn)權(quán)完整的私有住房。二是給予相應(yīng)的財(cái)政支持進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造，并將貧民窟正式定位為“社區(qū)”。如巴西的累西腓市將貧民窟改造為“社會(huì)利益特別區(qū)”，列入市政發(fā)展規(guī)劃中，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)得以較大幅度改善，原來(lái)的非正規(guī)住宅也都編制了門牌號(hào)，犯罪率也大大降低。

　　▌中國(guó)城市化的癥結(jié)：市民化不足

　　中國(guó)城市化的癥結(jié)，以“市民化不足”為主要特征。與拉美的過(guò)度城市化正好相反，中國(guó)的城市化在相當(dāng)歷史時(shí)期滯后于工業(yè)化。政府曾在工業(yè)化和城市化發(fā)展過(guò)程中采取種種措施來(lái)限制人口城市化，使得大量農(nóng)村遷移人口進(jìn)入城市后，只能打工，無(wú)法定居，城市的集聚效益和規(guī)模效益得不到很好實(shí)現(xiàn)。

　　1. 市民化不足的體制性成因

　　有所松動(dòng)、但仍然分割的城鄉(xiāng)二元體制，是市民化不足的體制性成因，核心的城市公共服務(wù)仍然與戶籍嚴(yán)格綁定。上世紀(jì)九十年代中期以來(lái)，隨著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的“離土不離鄉(xiāng)”發(fā)展模式逐漸式微，以外資、私營(yíng)企業(yè)為主導(dǎo)的城市部門開始飛速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力開始大規(guī)模地向城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)部門轉(zhuǎn)移。

　　但是，中國(guó)和拉美國(guó)家有一個(gè)顯著的不同，中國(guó)經(jīng)濟(jì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)來(lái)的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的戶籍制度仍然延續(xù)至今，與其關(guān)聯(lián)的部分公共服務(wù)雖然隨著經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化有所調(diào)整，但總體來(lái)看仍然是城鄉(xiāng)分割的二元體制。這就使得中國(guó)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口無(wú)法實(shí)現(xiàn)像拉美國(guó)家一樣的永久性遷移，而是以鄉(xiāng)-城間的“鐘擺式”遷移為主。2020年，中國(guó)的常住人口城市化率達(dá)63.89%，但戶籍人口城市化率僅為45.4%，換言之，有2億多農(nóng)村戶籍人口已經(jīng)統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口，但尚未獲得城市戶籍，也難以充分享受市民化的公共服務(wù)。

　　中國(guó)城市政府以戶籍作為提供公共服務(wù)的準(zhǔn)繩，本質(zhì)上也是以戶籍將遷移人口“堵”在了城市公共服務(wù)大門之外。在政策制定中往往忽視尚未獲得城市戶籍的遷移人口的合理權(quán)益。例如，城中村改造過(guò)程中，本來(lái)完善必要的基礎(chǔ)設(shè)施即可有效提升流動(dòng)人口的居住品質(zhì)，但城市政府為追求城市空間本身的高端、大氣，存在明顯的“紳士化”傾向，即進(jìn)行拆除改造，拆遷后全部蓋為商品房，從而失去了流動(dòng)人口的容納功能，流動(dòng)人口只能去更偏遠(yuǎn)的城中村或城郊村居住。

　　2. 與拉美國(guó)家的比較

　　與拉美缺乏制造業(yè)支撐相比，中國(guó)的城市化具備充分的工業(yè)化支撐。但受制于戶籍制度與公共服務(wù)等原因，城市勞動(dòng)力的家人難以隨遷，表面上看節(jié)約了城市為其提供公共服務(wù)的成本，但遷移人口鐘擺式的城鄉(xiāng)流動(dòng)不利于城市內(nèi)需擴(kuò)大，也抬升了其為城市其他居民提供服務(wù)的成本，反過(guò)來(lái)制約了城市效率的提升與城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。

　　與拉美的大城市當(dāng)局缺乏必要的財(cái)力與治理能力，無(wú)法提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施不同，中國(guó)城市政府通過(guò)以地融資，城市基礎(chǔ)設(shè)施日新月異，城市空間迅速擴(kuò)張，甚至遠(yuǎn)快于人口城市化的速度。但超前的基礎(chǔ)設(shè)施與擴(kuò)張的城市空間仍然主要用于服務(wù)城市戶籍人口，以及用于工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)，人口持續(xù)流入的大城市上述問(wèn)題尤為突出?；叩姆?jī)r(jià)超過(guò)了大部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的住房支付能力，大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口居住在城中村和城郊村的出租屋以及工廠的集體宿舍中。

　　3. 戶籍改革的進(jìn)展與局限

　　近年來(lái)，社保等就業(yè)相關(guān)公共服務(wù)與戶籍逐漸脫鉤，戶籍制度改革有所推進(jìn)，但總體效果仍較為有限。2014年起，全國(guó)層面推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，中央政府也一再督促城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市全面取消落戶限制。但實(shí)際情況是，大學(xué)生等學(xué)歷、技能突出的轉(zhuǎn)移人口落戶相對(duì)容易，而為城市提供廉價(jià)服務(wù)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶仍然較為困難。

　　值得關(guān)注的是，已經(jīng)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的部分地區(qū)，成為“市民”的農(nóng)村居民并沒(méi)有獲得當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)的最低生活保障、保障性住房等公共服務(wù)，還有部分地區(qū)的改革僅針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民，而未將外來(lái)農(nóng)村居民也納入。流動(dòng)人口享有的公共服務(wù)與本地戶籍人口仍有顯著差距。

　　▌?wù)邌⑹九c建議

　　無(wú)論是拉美的“過(guò)度城市化”還是中國(guó)的“市民化不足”，都是城市化質(zhì)量不高的表現(xiàn)，本質(zhì)上都與城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)未能有效覆蓋遷移人口相關(guān)聯(lián)，前者將基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)跟不上的原因歸之于農(nóng)村進(jìn)入城市的人口過(guò)多，而后者是公共服務(wù)未能覆蓋遷移人口的必然結(jié)果。中國(guó)的城市化正處在向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，吸取拉美國(guó)家的教訓(xùn)，并借鑒其后期的政策調(diào)整思路，正視遷移人口積極作用，提升政府公共服務(wù)供給能力，逐步將遷移人口納入到城市公共服務(wù)的覆蓋范圍內(nèi)，不僅有利于提升城市內(nèi)部的分工效率，也有利于“新市民”群體擴(kuò)大消費(fèi)，從而有效提振內(nèi)需。

　　1. 轉(zhuǎn)變政策理念：對(duì)城市遷移人口宜疏不宜堵

　　拉美城市化進(jìn)程中的大部分問(wèn)題，基本上都可歸因于城市人口爆炸式增長(zhǎng)與城市資源的容納能力不足的沖突。在城市化政策理念上，應(yīng)吸取拉美國(guó)家大城市當(dāng)局驅(qū)趕貧民窟人口帶來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩的教訓(xùn)，未來(lái)城市治理中應(yīng)著重提高城市的包容性與可持續(xù)性，尤其是對(duì)低收入移民的接納能力。正視農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的積極作用，他們是城市發(fā)展的貢獻(xiàn)者，為城市提供廉價(jià)的服務(wù)，降低了城市的生活成本，提升了城市的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，源源不斷的移民是城市活力之源。

　　2. 漸進(jìn)式擴(kuò)大城市公共服務(wù)覆蓋范圍

　　未來(lái)可支付住房及子女在城市同等享受義務(wù)教育是中國(guó)城市化進(jìn)程中農(nóng)民工等流動(dòng)人口落腳并定居城市的兩個(gè)關(guān)鍵互補(bǔ)性條件。為有效地解決中國(guó)城市化進(jìn)程中的“市民化”不足問(wèn)題，不妨從可支付住房與子女教育入手，漸進(jìn)式擴(kuò)大城市公共服務(wù)覆蓋范圍，將農(nóng)民工等新市民群體納入到城市治理框架中。

　　一是重新審視容納了大量流動(dòng)人口的城中村、城郊村出租屋等城市非正規(guī)住宅。對(duì)于符合相關(guān)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)的城市非正規(guī)住宅，探索允許其在補(bǔ)繳土地出讓金等條件下進(jìn)行確權(quán)登記并轉(zhuǎn)為正規(guī)住宅。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施條件較差的非正規(guī)住宅，可通過(guò)完善公共設(shè)施等城市更新活動(dòng)提高既有流動(dòng)人口的租住條件。

　　二是加快發(fā)展租賃住房。租賃住房是“住有所居”的低成本解決方案。建議出臺(tái)相應(yīng)的稅收與金融支持政策，鼓勵(lì)企業(yè)將閑置或低效利用的廠房、商業(yè)辦公房改建為租賃住房，引導(dǎo)個(gè)人將富余住房拿出來(lái)用于租賃。鼓勵(lì)城中村和城郊村居民利用低成本的集體土地新建租賃住房。在符合規(guī)劃的前提下，優(yōu)先選擇區(qū)位好的城郊村與城中村建設(shè)租賃房，為城市新增人口提供可負(fù)擔(dān)住房，避免城中村和城郊村因基礎(chǔ)設(shè)施匱乏而“貧民窟化”并滋生其他社會(huì)問(wèn)題。

　　三是保障流動(dòng)人口子女的平等就學(xué)權(quán)益。在城市新增人口的城市權(quán)利難以一步到位的情況下，可優(yōu)先推動(dòng)義務(wù)教育階段流動(dòng)人口子女在流入地公立學(xué)校平等就學(xué)、升學(xué)。并探索完善教育轉(zhuǎn)移支付體系，建立中央、地方(包括流入地和流出地)之間的成本分?jǐn)倷C(jī)制。