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　　[摘要]在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，社會保障體系需要樹立新的目標，實施新的發(fā)展策略，要以高質量和現(xiàn)代化為重要標準，提高社會保障治理能力和對新經(jīng)濟社會環(huán)境的適應性。在“十四五”時期，尤其是要切實發(fā)揮社會保障在促進共同富裕方面的積極功能，不斷完善法制、體制和機制建設。

　　[關鍵詞]新時代;社會保障;“十四五”時期

　　[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A

　　五年規(guī)劃是中國改革進程保持連續(xù)性和穩(wěn)定性的重要支撐，也是未來五年中國社會經(jīng)濟全面發(fā)展的重要指引。[1]歷史已經(jīng)來到了第十四個五年規(guī)劃的起始點上。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要已經(jīng)發(fā)布，對未來五年我國經(jīng)濟社會各領域的發(fā)展作出了整體部署和宏觀指引。

　　“十四五”規(guī)劃將是我國發(fā)展歷史進程中一次尤為重要的五年規(guī)劃，因為未來五年是國家“兩個一百年”奮斗目標的交匯期，是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的關鍵期。未來五年，國家發(fā)展將會面臨著更加復雜的外部經(jīng)濟社會環(huán)境，經(jīng)濟全球化的主流趨勢和逆全球化的局部特征將長期并存，大國之間治理體系的沖突與比較將更加顯著。未來五年，我們也將面臨著更加復雜的國內經(jīng)濟社會環(huán)境，經(jīng)濟增長需要在找到新動能的同時，提高發(fā)展質量，更多地將經(jīng)濟發(fā)展成果惠及民生;人口老齡化將持續(xù)加速，人口紅利迫切需要轉向制度紅利、改革紅利和創(chuàng)新紅利;國民對于社會公平和民生保障質量的訴求會持續(xù)提升，公共財政有限性與民生訴求剛性之間的矛盾將日益突出，從而迫切需要通過結構性改革實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展。

　　作為國家治理體系重要組成部分和民生保障體系的核心內容，社會保障制度改革在“十三五”期間取得了重要進展，[2]尤其是在脫貧攻堅戰(zhàn)中，無論是直接指向貧困群體的社會救助制度，還是免除貧困群體年老和疾病后顧之憂的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障制度，都為消滅絕對貧困人口的歷史性成就發(fā)揮了積極的作用。在2018年的國家機構改革中，無論是社會保險費征收體制的一錘定音，還是國家醫(yī)療保障局的成立，都優(yōu)化了社會保障的管理流程，為深化制度改革掃清了體制障礙，等等，以免除人們后顧之憂，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果合理共享的社會保障制度能夠充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，兼具經(jīng)濟性、社會性和政治性，從而有必要在新時代確立新的目標和發(fā)展路徑，并明確在“十四五”期間的改革思路。

　　一、全面理解“十四五”規(guī)劃對社會保障的新要求

　　筆者認為，“十四五”規(guī)劃綱要對社會保障及相關民生事業(yè)的要求有三個層次。第一個層次是對社會保障制度建設的具體要求，即綱要第四十九章，其核心要義是健全多層次社會保障體系，并對社會保障主要項目的發(fā)展目標進行了謀劃，涉及基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和其他社會保險制度;提及分層分類的社會救助體系;保障婦女兒童、老年人和殘疾人的關愛服務體系和設施以及全國統(tǒng)一的社會保險服務平臺、流動過程中的社會保險權益保護等。相比于“十三五”規(guī)劃中的相關內容，既有對關鍵領域深化改革的要求，也有一些新的戰(zhàn)略部署和重點工作，如實施漸進式延遲法定退休年齡、健全靈活就業(yè)人員社保制度等。

　　第二個層次是對包括社會保障在內的民生保障體系建設的總體要求。黨的十九屆四中全會首次提出民生保障制度的概念，作為中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，社會保障又是民生保障體系的核心內容之一，因此對于民生保障的總體要求自然也適用于社會保障。“十四五”規(guī)劃綱要提出，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一是民生福祉達到新水平。筆者認為，這里的水平既包括量的部分，即福利待遇的水平，如養(yǎng)老金水平、醫(yī)療費的報銷比例等;更應包括質的概念，即各項社會保障制度的結構、參數(shù)設計與運行質量等。在這里，要特別注意處理好“提水平”與“均等化”之間的關系：提水平是回應和滿足民眾社會保障需求，實現(xiàn)社會保障發(fā)展水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的必然要求;均等化則是基本公共服務的內在屬性和縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距進而實現(xiàn)共同富裕的必由之路。兩者之間的平衡需要通過多層次來實現(xiàn)，即基本社會保障要努力提高均等化程度，同時，通過多層次社會保障體系建設，調動包括社會、市場、用人單位以及家庭的多方資源實現(xiàn)水平的不斷提升。簡言之，提水平和均等化應當成為“十四五”時期完善社會保障體系的兩個重要著力點，而多層次則是基本方式。

　　第三個層次是社會保障對于實現(xiàn)“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展總目標乃至2035年遠景規(guī)劃的重要支撐作用。這就需要我們在宏觀層面上認識到社會保障是中國特色社會主義制度的有機組成部分，是邁向社會主義現(xiàn)代化強國的有力支撐，更是充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，比較容易在全球范圍內得到大多數(shù)國家贊賞和認可，并因此成為中國特色社會主義制度與治理體系優(yōu)越性最顯著體現(xiàn)的“亮麗名片”。[3]社會保障的這種宏觀效能源于其兼具經(jīng)濟性、社會性和政治性。其一，社會保障的形態(tài)是一項經(jīng)濟分配制度。它既離不開快速經(jīng)濟發(fā)展積累的物質成果，又會反作用于經(jīng)濟發(fā)展模式，并通過影響經(jīng)濟發(fā)展成果為國民所共享的程度來影響經(jīng)濟發(fā)展的質量。其二，社會保障的基本原則和價值特征是社會性。社會性既是其應對風險的方式，也是參保人福利性的來源，社會互助共濟因此成為社會保障制度的核心價值理念;反過來，社會保障模式的選擇也會在很大程度上影響人與人之間的社會關系。例如，相比于強調個人責任的完全積累制度，強調互助共濟的社會統(tǒng)籌制度顯然有利于強化人的社會屬性與責任共擔的社會契約精神。其三，社會保障的本質是一種國家形態(tài)，即個人與國家之間的關系，從而具有顯著的政治性。從全球范圍看，以美國為代表的自由主義國家主要由市場來提供福利保障，個人與國家之間的關系較為疏遠;以德國為代表的保守主義國家主要通過勞資合作、政府擔保的方式來提供福利，個人與國家之間的關系較近;以瑞典為代表的社會民主主義國家主要由國家直接提供基本福利保障，個人與國家之間的關系最近。我國作為社會主義國家，其政治屬性決定了國家和政府必須通過社會保障制度等來實現(xiàn)人民當家作主和人民分享發(fā)展成果，從而是確保和體現(xiàn)社會主義本質特征的制度安排。

　　二、社會保障制度的新目標和發(fā)展方式轉型

　　(一)社會保障制度發(fā)展的新目標

　　無論是黨的十八屆三中全會對社會保障提出“公平可持續(xù)”的目標，還是“十四五”規(guī)劃強調的“多層次”，都主要是從社會保障體系自身發(fā)展角度提出的要求。基于上述對社會保障定位的分析，筆者認為，社會保障的戰(zhàn)略目標應當置于“十四五”國家經(jīng)濟社會發(fā)展總體要求和2035年遠景目標規(guī)劃的視野下進行描繪，著眼于社會保障體系內部平衡與外部適應兩個維度?？傮w而言，“十四五”時期社會保障改革的總體目標應當是高質量和現(xiàn)代化。

　　其中，高質量主要是指社會保障制度本身的質量，要從覆蓋面的拓寬轉變?yōu)閰⒈Ｙ|量的提升，要從建制補缺轉變?yōu)橥ㄟ^結構性改革提高制度運行效率;[4]要從分板塊、分項目的重點推進轉變?yōu)橄到y(tǒng)化、統(tǒng)籌式的整體推進等。

　　現(xiàn)代化則是指社會保障制度對于外部經(jīng)濟社會環(huán)境的適應性，要適應并積極促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉型并力爭成為經(jīng)濟成果為人民共享的主要制度安排;要成為積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的核心制度，通過多層次制度體系建設應對老齡社會的挑戰(zhàn)，通過各項涉老制度的不斷完善有力支撐老年人的高質量生活需求;要積極適應勞動力市場和就業(yè)方式的變化，重新界定雇傭勞動的認定標準，創(chuàng)新針對真正自雇勞動者的新社會保障模式，確保勞動者在跨職業(yè)流動和跨行業(yè)流動中的福利不受損失;[5]要適應全球產(chǎn)業(yè)鏈和生產(chǎn)分工的再造與重組，將社會保障從狹隘的勞動力成本轉變?yōu)槲咚刭|勞動者的“法寶”。

　　(二)實現(xiàn)社會保障發(fā)展方式的三個轉型

　　為了實現(xiàn)社會保障高質量與現(xiàn)代化的發(fā)展目標，需要逐步實現(xiàn)發(fā)展方式上的三個轉型，其層次性依次提高。

　　1.衡量指標：從覆蓋人數(shù)向參保質量轉型

　　中國已經(jīng)通過多元制度安排，建成了全世界范圍內覆蓋人數(shù)最大的社會保障安全網(wǎng)，這是進入新世紀后我國社會保障制度建設取得的最大成就。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2020年年底，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到9.99億人，基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達到13.6億人。但是，各項社會保障制度的參保質量仍有待提高，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

　　首先，社會保險的參保人員結構與城鎮(zhèn)化程度不匹配。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年中國的城鎮(zhèn)化率為60.6%，與此同時，當年參加職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)占養(yǎng)老保險參保總人數(shù)的比例則為44.9%，顯著低于城鎮(zhèn)化水平。這意味著一些本應參加職工養(yǎng)老保險的勞動者卻參加了居民養(yǎng)老保險制度。

　　其次，繳費水平有待提高。在養(yǎng)老保險領域，居民養(yǎng)老保險個人繳費人均水平在300元左右，占農(nóng)村居民人均可支配收入的比例約為2%，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)也約占社會平均工資水平的70%左右，并未真正實現(xiàn)基數(shù)做實;在醫(yī)療保障領域，個人繳費比例占比過低并由此導致責任失衡與就醫(yī)行為的扭曲。[6]

　　最后，部分制度的覆蓋對象有待重新確定。以社會救助為例，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，現(xiàn)行標準下的絕對貧困人口數(shù)量清零，社會救助制度的覆蓋對象就要從絕對貧困人口擴展到相對貧困人口，致力于防止返貧并提升低收入群體的抗風險能力。再以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障制度為例，雖然初步實現(xiàn)了制度全覆蓋，但大多數(shù)地方對非本地戶籍的自雇勞動者仍然具有排斥性，這部分群體只能參加戶籍所在地的居民保障項目，并由此導致工作地與參保地的被迫分離等。鑒于此，在“十四五”期間，應當用參保結構、常住居民本地參保率、繳費水平等指標替代全口徑的參保率成為衡量參保質量的重要標準。

　　2.推進策略：從分板塊、分項目、分人群推進轉變?yōu)橄到y(tǒng)化、統(tǒng)籌式整體推進

　　“十四五”規(guī)劃提出，要健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系，這是新時代社會保障體系建設的新十八字方針。其中，公平統(tǒng)一雖然是在黨的文獻對社會保障要求中初次提及，但卻是社會保障制度的根本遵循與基本價值。在此前的社會保障體系建設中，我們采取多元制度的模式提高覆蓋面，采取重點突破的方式嘗試在關鍵領域取得實質性進展，但多元制度安排卻有可能帶來群體之間差距拉大而破壞了公平，單兵突進亦有可能導致缺乏整體協(xié)同性而出現(xiàn)木桶效應，使得事倍功半或是資源浪費。

　　具體而言，雖然我們用多元制度安排覆蓋了城鄉(xiāng)居民，但大多數(shù)制度仍然處于城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，并且城鄉(xiāng)居民之間的待遇差距亦有擴大的趨勢;雖然我們倡導多層次的社會保障體系建設原則，但公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民在其中的受益性卻大相徑庭，甚至成為新多軌制的主要表征;雖然在養(yǎng)老金和養(yǎng)老服務領域的改革均不同程度地有所成效，但兩者之間的協(xié)同機制卻幾乎為空白;醫(yī)療保險在基金支出端出臺系列強勢監(jiān)管和議價機制，但收入端的責任均衡機制尚未真正建立，相反，養(yǎng)老保險在收入端力推做實基數(shù)、降低費率，而支出端的計發(fā)辦法弊病仍存，等等。鑒于此，要按照公平統(tǒng)一的要求，以滿足國民的社會保障需求為出發(fā)點，在對制度體系進行整體推進與整體考評的基礎上，將不同地區(qū)、不同群體之間的福利待遇差距作為“十四五”期間衡量社會保障制度發(fā)展質量的重要標準。

　　3.制度功能：從應對風險的工具性功能向國家治理的價值功能轉型

　　傳統(tǒng)的社會保障制度是依據(jù)風險來設計的，簡言之，在人的生命周期中，只要有一種風險，就會有一個相應的社會保障制度安排;只要出現(xiàn)一種新的風險，就會衍生出一項新的社會保障項目。因此，應對和化解風險損失是社會保障制度的傳統(tǒng)功能。然而，隨著覆蓋面的不斷擴張和資金總量的持續(xù)擴大，社會保障制度已經(jīng)從傳統(tǒng)的應對風險機制轉變?yōu)楝F(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，既具備收入分配、社會團結、國家認同等工具性職能，也具有社會主義性質與特征體現(xiàn)的價值性功能。在我國，社會保障應當在國家治理體系中扮演獨特而重要的角色，充分發(fā)揮其對各領域的積極作用。

　　首先，要讓社會保障成為分享經(jīng)濟發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕的重要途徑，成為經(jīng)濟發(fā)展方式轉型的重要支撐。要更加充分地發(fā)揮社會保障在切實推進共同富裕過程中的積極作用，要通過提高中低收入者的收入水平、穩(wěn)定國民預期等方式支持經(jīng)濟發(fā)展方式的轉型。歷史經(jīng)驗充分證明，社會保障制度越完善，國民對未來的預期越穩(wěn)定，當期收入才越有可能轉化為消費。要通過提高統(tǒng)籌層次和制度的統(tǒng)一性，使社會保險繳費等法定勞工成本不再成為地區(qū)之間競爭資本輸入的砝碼，反而要通過鼓勵區(qū)域性、職業(yè)性、機構性福利，使社會福利水平成為吸引高素質勞動者的法寶。

　　其次，要更加充分地認識到社會保障在增強社會團結、推動社會融入與社會參與方面的積極作用。在當前原子化的社會形態(tài)下，互聯(lián)網(wǎng)和社會保障之網(wǎng)成為聯(lián)結人們的兩個重要紐帶，其中前者分享信息和資源，后者則是分擔風險的最有效機制。因此，各項社會保障制度應當進一步去戶籍化，將服務對象與參保目標群體從戶籍人口擴大到常住人口，從受雇勞動者擴大到自雇勞動者等，[7]使得勞動者在跨地區(qū)與跨行業(yè)的流動中，不僅實現(xiàn)物理上的遷移，也能夠真正實現(xiàn)社會意義上的融入。

　　最后，就是要強化社會保障制度的政治屬性和國家統(tǒng)一性。我國是社會主義國家，社會主義的特征不僅體現(xiàn)在所有制性質上，也體現(xiàn)在包括社會保障制度在內的分配體制上。中國正在形成基于全球經(jīng)驗學習基礎上的、具有顯著自身特色的社會保障模式，無論是在覆蓋面的拓展上，還是在福利水平的提升上，中國在包括社會保障在內的民生領域所取得的成就不僅應當成為中國治理體系與治理能力優(yōu)勢的顯著體現(xiàn)，也因為其滿足的是人類共同的普遍性訴求，而具有很強的國際說服力與可傳播性。簡言之，社會保障制度越完善，國家對社會保障的投入越大，人民的社會福利水平越高，就越能夠體現(xiàn)社會主義的本質特征，也越能夠體現(xiàn)中國的制度與治理優(yōu)勢。

　　三、更好發(fā)揮社會保障在扎實推進共同富裕中的作用

　　(一)社會保障推動共同富裕的作用機制

　　“十四五”規(guī)劃明確要求，要扎實推動共同富裕。習近平總書記在對“十四五”規(guī)劃建議稿作說明時也強調指出，必須把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置。共同富裕既是社會主義制度的必然要求，也應當成為社會主義現(xiàn)代化國家的題中應有之義。在改革開放初期，我們強調“讓一部分人先富起來”，但目的仍然是“先富帶動后富，最終實現(xiàn)共同富裕”，兩者之間是手段和目的的關系。如果說在經(jīng)濟總體水平較低的時代，主要矛盾在于通過解放生產(chǎn)力來做大蛋糕，那么當前，國家的發(fā)展進入到了新時代，經(jīng)濟發(fā)展的總體水平得到了很大的提高，邁向共同富裕就應當有實質性的進展，而關鍵就在于縮小收入分配差距。

　　社會保障作為典型的再分配制度，對于調節(jié)收入分配差距，進而推進共同富裕具有顯著的功能。[8]具體而言，不同社會保障項目的收入再分配對象和效應有所不同。在社會救助制度中，資金來源于一般性稅收，而受益對象是低收入群體，因此可以調節(jié)富裕群體與貧困群體之間的收入水平，從而具有明顯的收入再分配效應。

　　在社會保險制度中，收入分配格局的調整對象較為復雜：其一，從繳費結構上看，勞資雙方分擔繳費責任，而最終的基金都將用于遭遇了風險的勞動者，因此是對勞資之間收入的再分配。其二，從待遇計發(fā)辦法上看，以養(yǎng)老保險制度為例，由于考慮了社會平均工資的因素，因此不同收入?yún)⒈Ｕ叩酿B(yǎng)老金差距會小于工資收入的差距，從而在不同收入群體之間具有再分配效應。其三，從待遇給付對象上看，部分社會保險項目只給付發(fā)生了風險的勞動者(如醫(yī)療、工傷、生育等)，因此在未發(fā)生風險的參保人與發(fā)生了風險的參保人之間亦會存在再分配效應，從而使遭遇風險者得到來自全體參保人的支持。

　　社會福利制度的再分配對象和效應也具有多重性：針對老年人、兒童、女性等特殊群體的社會福利津貼是群體之間的收入再分配;以公共服務均等化為目標的社會服務則兼具群體之間和地區(qū)之間的再分配效應等。綜上可見，社會保障制度具有多重維度、顯著的收入再分配效應，社會保障制度越完善、社會保障財政投入的結構越合理，收入再分配的效果就越顯著，距離共同富裕的目標就能更進一步。

　　(二)當前社會保障再分配力度不足的原因

　　然而，由于我國社會保障體系的不健全以及相關社會保障制度參數(shù)設計的不合理，現(xiàn)實中社會保障的收入再分配力度還遠遠不夠，甚至出現(xiàn)逆向再分配的情況，[9]主要體現(xiàn)在以下三個方面。

　　1.城鄉(xiāng)之間社會保障水平差距仍然較大

　　進入到新世紀后，我國的農(nóng)村社會保障體系建設取得了顯著的進展，農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(后合并成為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度)、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(后合并成為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度)等基本社會保障制度陸續(xù)建立，使得農(nóng)村居民的社會保障權得以充分實現(xiàn)。但是，受到繳費水平、待遇增長機制等因素的影響，農(nóng)村居民的社會保障待遇普遍低于城鎮(zhèn)居民，并由此產(chǎn)生了逆向的收入再分配。

　　以養(yǎng)老金水平為例，2018年全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金水平約為城鄉(xiāng)居民的20.7倍，替代率約為3.7倍。[10]針對此，在“十四五”期間，要在加快推進城鎮(zhèn)化的基礎上，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結合，加大財政對農(nóng)村地區(qū)社會保障的投入，不斷縮小城鄉(xiāng)居民的社會保障待遇差距。

　　2.部分社會保險制度中的定額繳費機制不合理

　　在目前我國的各項社會保險制度中，針對城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度均采取多個檔次、定額繳費的方式。這種繳費方式主要是和農(nóng)村居民收入周期較長、收入水平不穩(wěn)定有關。但是，定額繳費的機制卻必然會造成參保者的逆向選擇行為并由此造成收入逆向再分配。

　　以醫(yī)療保障制度為例，無論參保者的收入水平有多高，在定額繳費、自主選擇、待遇水平與繳費水平無直接關聯(lián)的制度規(guī)則下，必然都會傾向于選擇最低檔的繳費，而較高收入群體由于健康管理意識更強，而極有可能占用了更多的醫(yī)療保障資源，由此導致中低收入群體的繳費反向補貼給了中高收入群體。針對此，應當盡快完善城鄉(xiāng)居民社會保險的繳費方式，改定額繳費為定比例繳費，并以年度為繳費周期，以適應城鄉(xiāng)居民收入來源的周期性;對于無法確定收入的，則可以按農(nóng)村居民人均純收入或社會平均工資作為兩檔供參保者自行選擇。

　　3.多層次社會保障體系結構性不均衡擴大了收入分配差距

　　多層次社會保障體系建設是實現(xiàn)責任共擔、有效應對人口老齡化，確保制度長期可持續(xù)發(fā)展的重要原則，[11]也是黨的十九大報告、“十四五”規(guī)劃綱要等重要文件對社會保障體系建設的基本要求。但是，目前我國的多層次社會保障體系建設實踐乏善可陳，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年底，全國僅有9.6萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工僅有2548萬人，累計基金結余1.8萬億①[ ①數(shù)據(jù)來源于2019年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。

　　];稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險自2018年5月在部分地區(qū)試點以來，截至2020年4月，累計保費收入僅為3億元，參保人數(shù)4.76萬人。[12]無論是第二支柱還是第三支柱，其發(fā)展都遠遠不如預期。相比較而言，針對公職人員的職業(yè)年金則是發(fā)展迅猛，2015年建制后，2019年中的參保率就達到82%，2019年年底的基金規(guī)模約為7000億，其參保率和增長速度都遠超企業(yè)年金。由此不難發(fā)現(xiàn)，目前我國的多層次社會保障體系存在結構性不平衡的狀況，在基本社會保障制度中待遇相對較高的群體(如公職人員和運行狀況較好的企業(yè)雇員)，其補充保障發(fā)展得亦較好，這樣的錦上添花雖然客觀上提高了這部分群體的福利水平，但從比較的視角看，卻拉大了不同群體之間的總體福利水平差距。

　　針對此，在“十四五”時期，要將不同群體之間的福利待遇差距作為衡量多層次社會保障體系建設的重要評價維度，嘗試在部分補充社會保障項目中建立自動加入機制，盡快擴大各項補充保障制度的覆蓋面。政府可以通過補貼繳費等方式重點將城鄉(xiāng)居民等基本保障水平較低的群體率先納入制度范圍，使得多層次社會保障體系在提高總體保障水平的同時，切實發(fā)揮縮小群體之間福利差距的作用。

　　四、“十四五”時期社會保障改革的宏觀思路

　　(一)進一步健全社會保障法制

　　由于社會保障涉及包括政府、用人單位、勞動者個人以及社會組織等多方面的利益，因此國際通行的經(jīng)驗是以立法的方式來明確各方的權利與義務，制定社會保障項目的運行規(guī)則，處理社會保障的權益爭端。然而，目前我國社會保障法制建設仍然較為落后，只有社會保險法、軍人保險法、慈善法等法律，且大多或是原則性較強，或是已經(jīng)無法適應相關社會保障實踐的發(fā)展。在西方發(fā)達國家，尤其是在以社會保險為主的國家，社會法是獨立于公法、私法體系之外的法律體系，主要就是協(xié)調在社會領域，尤其是勞動與社會保障領域的權利義務關系，其立法宗旨、權利義務主體及其法理關系都與其他法律完全不同。因此，我國的社會保障法制建設還處于起步期，然而，伴隨著城鄉(xiāng)居民社會保障權利意識的快速覺醒和對社會保障權益的普遍關注，社會保障領域的司法糾紛呈現(xiàn)上升的趨勢，僅靠部門規(guī)章制度來調節(jié)日益復雜的社會保障法律關系顯然已經(jīng)不夠，健全社會保障法制理應成為“十四五”時期完善社會保障體系的首要任務。具體的任務重點可以包括以下三項：

　　第一，盡快修改社會保險法。2011年正式實施的社會保險法距今已經(jīng)有10年時間，很多現(xiàn)實情況都已經(jīng)發(fā)生了重大的變化。例如，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險都已經(jīng)實現(xiàn)了制度整合，而法律中仍然使用的是城鄉(xiāng)分割的制度概念;社會保險費征收權責已經(jīng)明確由稅務部門承擔，但現(xiàn)行法律仍然使用社會保險費征收機構的統(tǒng)稱等。除此之外，一些重要的制度參數(shù)也需要進行調整，例如，職工基本醫(yī)療保險個人賬戶功能已經(jīng)被持續(xù)弱化，養(yǎng)老保險15年的最低繳費年限亟須延長，養(yǎng)老保險個人賬戶的長期財務風險亟待調整計發(fā)辦法等。應當按照更新、刪除、增補等不同方式，由全國人大社會建設委員會牽頭，盡快啟動社會保險法的修法工作，使法律能夠真正規(guī)范實踐、指導實踐。

　　第二，盡快頒布實施社會救助法。2020年9月，社會救助法草案開始公開向社會征求意見。作為社會保障領域的基礎性、兜底性制度，社會救助一直缺少一部基準法。尤其是在脫貧攻堅取得全面勝利，現(xiàn)有標準條件下的農(nóng)村貧困人口全部摘帽的情況下，社會救助制度的定位、功能及相關主體的法律關系急需法律的指引。我國從1999年建立城市居民最低生活保障制度以來，已經(jīng)初步構建起了“1+8”的社會救助體系，積累了較為豐富的社會救助實踐經(jīng)驗。從法律關系上看，社會救助屬于典型的行政法領域，政府是責任主體、國民是權利人，法律關系相對清晰。因此，應當力爭在“十四五”期間頒布實施社會救助法，使得我國的社會救助制度真正走向法治化的軌道。

　　第三，盡快啟動養(yǎng)老保險法、醫(yī)療保障法的立法工作。目前，有關養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障的法律條款都在社會保險法中，采取分章的方式進行了規(guī)定，而缺乏相應的專門法律法規(guī)。但是，從學理上看，養(yǎng)老保險與醫(yī)療保障的運行邏輯完全不同，前者是基于代際關系的老年收入保障機制;后者則是基于疾病發(fā)生風險大數(shù)法則的疾病經(jīng)濟負擔分散機制，并且與醫(yī)療服務機構、藥品生產(chǎn)企業(yè)等都會產(chǎn)生法律關系。因此，在典型的社會保險型國家，都是對不同的險種進行單獨立法、單獨規(guī)制。2018年，國家機構改革成立了直屬國務院的國家醫(yī)療保障局，將醫(yī)療保險、醫(yī)療救助以及醫(yī)藥服務價格等職能進行了集中，形成了相對獨立的管理體制?，F(xiàn)行社會保險法中有關醫(yī)療保險的內容僅有十條，無法明確現(xiàn)行醫(yī)療保障制度中各方主體的權利義務關系，從而有必要啟動專門的醫(yī)療保障法立法工作。與此同時，社會保險法中有關養(yǎng)老保險的內容也僅有十三條，是對基本養(yǎng)老保險框架和主要參數(shù)的規(guī)定，既缺乏時效性，也缺乏指導性?？梢钥紤]將現(xiàn)行社會保險法定位于社會保險領域的綜合法和基準法，只對社會保險的一般原則和流程進行規(guī)范，而各具體社會保險項目則采取專門立法或國務院法規(guī)的方式進行詳細規(guī)定。

　　(二)進一步完善社會保障管理體制

　　2018年的國家機構改革涉及社會保障的多個領域，包括成立國家醫(yī)療保障局，將社會保險費征收權責集中到稅務部門等，重塑了社會保障的管理體制。在中央政府層面，社會保障的管理職能涉及多個部委，包括國家發(fā)改委(就業(yè)收入分配和消費司下設社會保障處)的統(tǒng)籌規(guī)劃、財政部(內設社會保障司)的社會保障基金預算與管理、國家稅務局(涉及社會保險費征收)等職能部門，以及人力資源社會保障部、民政部、國家醫(yī)療保障局以及衛(wèi)生健康委(養(yǎng)老服務)、應急管理部(災害救助)、退役軍人事務部(軍人保障)等業(yè)務部門。中央政府層面涉及社保部門的增多，一方面意味著中央對社會保障的重視，另一方面也要求建立高效的跨部門合作協(xié)調機制。鑒于前文所述，社會保障不僅要成為保障民生的重要制度安排，而且要在構建新發(fā)展格局中發(fā)揮積極作用，其功能與地位的變化要求建立更高層次的社會保障決策機制，因此建議在中央深改委下設立社會保障組，專司社會保障領域的決策咨詢和宏觀協(xié)調之責。

　　在省級層面，要處理好各項社會保險提高統(tǒng)籌層次與省以下各級政府社會保險管理機構“職責同構”的問題。與其他職能部門相同，我國的社會保險行政機構在各級政府中都有設置，從而形成典型的職責同構結構。然而，“十四五”期間各項社會保險的統(tǒng)籌層次都將顯著提升，養(yǎng)老保險要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，醫(yī)療保險要實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，其他社會保險項目至少要實現(xiàn)真正意義上的市級統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次上升后，是否每一級政府都需要設立相應的社會保險行政部門?這是在省及以下政府行政體制改革中要考慮的重要問題?？晒┻x擇的改革思路有二：其一，是按照職能分工的原則，地方不再設置社會保險行政部門，而只設置經(jīng)辦機構，并實行統(tǒng)籌層次以下的垂直管理;其二，則是地方不再設置分險種的社會保險行政部門，而是將其職能整合，履行社會保險監(jiān)督的行政職能。上述兩種思路都可以打破職責同構的限制，真正實現(xiàn)行政管理效率的提升。

　　在基層政府層面，面對城鄉(xiāng)居民的各項民生需求，應當進一步打破政府職能部門之間的界限，按照“最多跑一次”的原則，根據(jù)當?shù)鼐用竦娜丝诜植紶顩r設置綜合性的民生業(yè)務辦事大廳，將與民生有關的稅務、人社、醫(yī)保、民政乃至教育、衛(wèi)生健康等部門進行集中辦公，讓老百姓切實體會到各項民生服務的可及性和便利性。

　　(三)進一步優(yōu)化社會保障運行長效機制

　　根據(jù)前文所述，“十四五”期間我國的社會保障要從覆蓋面為核心指標的外延型發(fā)展轉變?yōu)橐蚤L期可持續(xù)發(fā)展為核心目標的內涵式高質量發(fā)展。為此，就需要在各主要社會保障項目中建立科學合理的長效機制。

　　其中，社會救助制度中迫切需要建立低收入人群的主動瞄準機制，實現(xiàn)從被動申請向主動瞄準，從絕對貧困人口向相對貧困人口的轉變。要建立基于收入、財產(chǎn)和消費的跨部門綜合數(shù)據(jù)庫，充分運用大數(shù)據(jù)技術，更加精準地識別貧困人口及其需求。要建立動態(tài)的社會救助標準確定機制，在統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障標準的基礎上，建立區(qū)別于普通物價指數(shù)的基本生活品指數(shù)，在確?；旧畹耐瑫r，防止產(chǎn)生貧困陷阱。

　　養(yǎng)老保險制度則需要建立與收入水平相關聯(lián)的定比例繳費制度，目前職工養(yǎng)老保險按照工資的一定比例繳費，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險都是定額繳費，不利于形成合理的責任分擔機制，從而需要與職工制度相統(tǒng)一，以當?shù)仄骄杖牖蛞欢ū壤鳛槔U費基數(shù)。同時，需要實現(xiàn)補充養(yǎng)老保險從自愿參保向自動參保的轉變，盡快擴大企業(yè)年金的覆蓋面，使得多層次養(yǎng)老保險制度有實質性進展。除此之外，還要建立合理的待遇調整與待遇差距監(jiān)測機制，防止待遇差距過大情況的發(fā)生。

　　醫(yī)療保障制度則需要真正破除參保的戶籍限制，實現(xiàn)用整合的一元基本醫(yī)療保障制度覆蓋全部常住人口，真正發(fā)揮大數(shù)法則的作用。同時，要在提高勞動者收入的前提下，逐步建立勞資雙方平分責任的籌資機制，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險也要和養(yǎng)老保險一樣實現(xiàn)從定額籌資向定比例籌資的轉變。在待遇方面，則要盡快實現(xiàn)門診(包括門診慢病和門診特種病)的異地費用直接結算，適應勞動力的跨區(qū)域流動。

　　在社會福利方面，要繼續(xù)以“一老一小”為關注重點，在實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的框架下，建立醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)相結合，機構、社區(qū)、居家相融合的養(yǎng)老服務體系，尤其是要加強農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務體系建設，同時要統(tǒng)籌養(yǎng)老金與養(yǎng)老服務制度，提高資源的配置效率;兒童福利要從困境兒童和孤殘兒童拓展到全部的學齡前兒童，既要大力發(fā)展社會化的托育服務，也要逐步實現(xiàn)家庭勞動的社會化認可，逐步建立兒童服務津貼制度和旨在平衡工作與家庭的家庭福利政策框架。

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