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　　農(nóng)村居民最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救濟(jì)制度。它的建立是消除城鄉(xiāng)差別、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措，既能及時(shí)有效地保障農(nóng)民群眾的基本生活權(quán)益，又能促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。青海省海東地區(qū)作為西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，推行這一制度尤為重要。

　　一、海東地區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障的主要做法及困難和問題

　　海東地區(qū)位于青海省東北部，全區(qū)現(xiàn)轄6個(gè)縣94個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1603個(gè)行政村，省定貧困縣1個(gè)，國(guó)定貧困縣5個(gè)，總?cè)丝?56萬人，占全省總?cè)丝诘?8.7%，其中，農(nóng)業(yè)人口134萬人，占全區(qū)人口的85.9%。2006年，全區(qū)人均GDP比全省平均數(shù)低6304元，人均地方財(cái)政一般預(yù)算收入比全省平均數(shù)低610元。全區(qū)現(xiàn)有貧困人口43.06萬人，占農(nóng)村人口的32.1%，占全省貧困人口的41.4%，其中，人均收入650元以下的絕對(duì)貧困人口有18.6萬人，目前納入農(nóng)村最低生活保障對(duì)象的有24075戶、80600人，占絕對(duì)貧困人口的43.3%。海東地區(qū)農(nóng)村低保工作在上世紀(jì)90年代，在互助縣一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行探索試點(diǎn)，并逐步發(fā)展。今年，國(guó)務(wù)院和省政府出臺(tái)相關(guān)文件后，農(nóng)村低保工作在全區(qū)全面推開。其主要做法是：一是提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。二是強(qiáng)化宣傳，加強(qiáng)培訓(xùn)。三是結(jié)合實(shí)際，完善制度。四是規(guī)范操作，運(yùn)行有序。五是加強(qiáng)監(jiān)督，確保質(zhì)量。

　　海東地區(qū)的農(nóng)村低保工作取得了一定成績(jī)，但從實(shí)施過程和效果來看，仍然存在一些困難和問題，主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村居民的家庭收入界定難。由于收入多元化、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格不穩(wěn)定，以及家庭養(yǎng)殖自養(yǎng)自給部分、臨時(shí)工收入帶有很大隱蔽性等原因，實(shí)際收入難以跟蹤測(cè)算，加之有的農(nóng)民不能如實(shí)提供其個(gè)人狀況，導(dǎo)致家庭收入界定難。二是農(nóng)村居民最低生活保障工作透明度不高。有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)，由于有怕麻煩的思想或受人情觀念、宗族觀念的影響，對(duì)申請(qǐng)農(nóng)村居民最低保障的農(nóng)戶，沒有調(diào)查摸底，沒有通過村民代表會(huì)議進(jìn)行評(píng)議，也沒有公示，直接由村兩委或村支部書記、村委會(huì)主任確定，有優(yōu)親厚友現(xiàn)象。同時(shí)，部分基層干部群眾存在平均主義思想，對(duì)農(nóng)村居民最低生活保障對(duì)象的確定帶來一定的難度。三是保障覆蓋面較小，城鄉(xiāng)“低保”標(biāo)準(zhǔn)差距較大。海東全區(qū)年人均收入650元以下的絕對(duì)貧困人口有18.6萬人，目前納入農(nóng)村居民最低生活保障對(duì)象的僅有8.06萬人，約占絕對(duì)貧困人口的43.3%，執(zhí)行的年人均救助標(biāo)準(zhǔn)為279元，月人均補(bǔ)差為23.25元，而城市居民執(zhí)行的年人均標(biāo)準(zhǔn)為1080元，月人均補(bǔ)差為90元，這與海東城鄉(xiāng)居民實(shí)際消費(fèi)水平還有一定距離，只是一個(gè)基本生存保障。

　　二、對(duì)策建議

　　針對(duì)上述問題，要進(jìn)一步完善農(nóng)村居民最低生活保障制度，必須把握七個(gè)重點(diǎn)。

　　第一，建立合理穩(wěn)定的資金來源渠道。一是按照農(nóng)村最低生活保障屬地管理的原則，納入本地區(qū)財(cái)政預(yù)算。根據(jù)階段性的救助規(guī)模、救助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)差數(shù)額將農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)列入農(nóng)村社會(huì)救助預(yù)算科目，?？顚Ｓ谩６墙ㄗh中央財(cái)政加大對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

　　第二，建立和完善農(nóng)村貧困家庭備案制。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政、統(tǒng)計(jì)、扶貧等部門，應(yīng)當(dāng)組織人員深入鄉(xiāng)村訪貧問苦，了解情況，摸清實(shí)情，并將貧困對(duì)象建帳立卡，設(shè)立臺(tái)帳。臺(tái)帳應(yīng)包括家庭人口、收入、勞動(dòng)力狀況、致貧原因等相關(guān)內(nèi)容，為下一步正確決策提供依據(jù)。

　　第三，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)。制定保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循因地制宜、實(shí)事求是的原則，宜細(xì)不宜粗，宜繁不宜簡(jiǎn)，避免出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，包括努力探索“三類”鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同保障標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)不同家庭結(jié)構(gòu)實(shí)行不同保障標(biāo)準(zhǔn)；以及隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化適當(dāng)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)。

　　第四，準(zhǔn)確界定家庭收入。當(dāng)前，主要應(yīng)抓好二項(xiàng)工作：一是建立農(nóng)民工外出務(wù)工登記制度。二是逐步規(guī)范經(jīng)營(yíng)性收入計(jì)算口徑。

　　第五，完善動(dòng)態(tài)管理機(jī)制?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)要建立農(nóng)村最低生活保障對(duì)象分類檔案。一是把老弱病殘、無勞動(dòng)能力、不存在有收入變動(dòng)的農(nóng)村最低生活保障對(duì)象，列為享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇中較為穩(wěn)定的群體，盡力解決他們生活中遇到的困難。二是把年齡偏大、身體不好，就業(yè)機(jī)會(huì)較少的農(nóng)村最低生活保障對(duì)象及在讀大學(xué)、職高或技校即將面臨就業(yè)的低保人員，列為享受農(nóng)村最低生活保障待遇中相對(duì)穩(wěn)定的群體，采取定期走訪形式進(jìn)行管理。三是把比較年輕、身體較好、有就業(yè)潛力的低保人員，列為有隱性就業(yè)，享受農(nóng)村最低生活保障待遇相對(duì)較不穩(wěn)定的群體，經(jīng)常了解他們的隱性就業(yè)情況，依據(jù)實(shí)情給予及時(shí)變更，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的目的。

　　第六，健全監(jiān)督制約機(jī)制。地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)要開通農(nóng)村居民最低生活保障工作熱線電話和舉報(bào)電話；紀(jì)檢監(jiān)察部門要對(duì)農(nóng)村居民最低生活保障工作全程跟蹤督查；縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表及其工作部門要定期視察農(nóng)村居民最低生活保障工作開展情況。

　　第七，制定配套政策。一方面，各級(jí)各部門都要制定和實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障對(duì)象的優(yōu)惠扶持政策，另一方面，要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各方面力量，深入開展扶貧捐贈(zèng)、包戶扶貧和慈善活動(dòng)，為貧困對(duì)象提供生活幫助、志愿性的家庭服務(wù)和社會(huì)弱者權(quán)益保障基金?！?/p>