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　　黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議提出，建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度。而在我國社會保障領(lǐng)域，群眾反映最強烈的不公平問題，就是養(yǎng)老金“多軌制”問題。那么，養(yǎng)老金“多軌制”到底是怎樣形成的，又該如何破解這一嚴(yán)重影響群體間權(quán)益平等乃至整個社會公平的問題呢？

　　養(yǎng)老金“多軌制”的歷史由來

　　“多軌制”的產(chǎn)生。養(yǎng)老金“多軌制”其實由來已久，始于建國初。新中國成立伊始國家機關(guān)事業(yè)單位多數(shù)工作人員實行供給制，對其生、老、病、死、傷、殘等方面導(dǎo)致的生活困難都由組織出面通過供給解決。1950年《中央級直屬機關(guān)暫行供給標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的供給項目中就包括有老年優(yōu)待金等養(yǎng)老待遇。實行工資制改革后，國家有關(guān)部門陸續(xù)為國家機關(guān)事業(yè)單位工作人員制訂了包括退休、生育、傷亡、病假等保障項目的實施辦法。1951年2月26日，政務(wù)院正式頒布實施《中華人民共和國勞動保險條例》，開始為企業(yè)職工提供包括養(yǎng)老金補助費等養(yǎng)老待遇在內(nèi)的勞動保險待遇。與此同時，城鎮(zhèn)未就業(yè)居民和農(nóng)村居民都沒有被正式的養(yǎng)老制度安排所覆蓋。養(yǎng)老金“多軌制”的格局初步形成。1955年12月29日，國務(wù)院頒布了《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》《關(guān)于處理國家機關(guān)工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規(guī)定》等一系列法規(guī)，正式建立了與勞動保險項目及保險待遇基本相同、具體標(biāo)準(zhǔn)互有高低的機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老制度，與勞動保險制度分開實施。

　　“多軌制”矛盾暫時得到緩解。1958年2月9日、3月7日，國務(wù)院分別頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》，放寬了退休、退職條件并適當(dāng)提高了待遇標(biāo)準(zhǔn)，將國營企業(yè)、公私合營企業(yè)與國家機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體的工人、職員退休和退職辦法合二為一。這兩個規(guī)定解決了企業(yè)和機關(guān)、事業(yè)單位退休退職辦法中的矛盾，事實上暫時終結(jié)了城鎮(zhèn)就業(yè)人群間的養(yǎng)老金“雙軌制”，對當(dāng)時精簡機構(gòu)、提高生產(chǎn)和工作效率起到了積極作用。

　　“多軌制”格局的最終形成。1978年6月2日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》。這兩個辦法作為對1958年頒布的退休、退職辦法的全面修訂，將干部和工人的退休、退職制度重新分別作了規(guī)定，實際上又恢復(fù)機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員在養(yǎng)老金方面的“雙軌制”。

　　改革開放以后，我國人口老齡化問題凸顯，原有的養(yǎng)老保險模式難以為繼。于是，從20世紀(jì)80年代中期開始，我國在城鎮(zhèn)進行養(yǎng)老保險制度改革探索，在農(nóng)村探索建立通過個人繳費和集體補貼籌資并實行個人賬戶儲備積累制的社會養(yǎng)老保險制度(即“老農(nóng)保”)。到20世紀(jì)90年代中期，國務(wù)院按照“國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)”的原則為城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立起了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度；機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老制度雖然在部分地區(qū)進行過改革試點，但是，在全國范圍內(nèi)并未有實質(zhì)性進展；民政部主導(dǎo)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作成效也不大，后來陷入停滯。當(dāng)時，城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老保險制度尚未納入議事日程。

　　2009年，國務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，探索建立基于個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(即“新農(nóng)保”)，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式。2011年，國務(wù)院決定參照“新農(nóng)?！痹圏c方案中確立的制度架構(gòu)，開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。至此，養(yǎng)老金“多軌制”格局正式形成。其根本原因在于我國的各項養(yǎng)老金制度是針對不同群體分別先后建立的，在資金來源渠道、基金管理方式、待遇計發(fā)辦法等方面各不相同。制度碎片化嚴(yán)重，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部不同就業(yè)人群之間在養(yǎng)老金方面形成待遇鴻溝。

　　從多元最終走向一元

　　要想徹底消除養(yǎng)老金“多軌制”，根本出路還在于全面深化養(yǎng)老保險制度改革，推進各項基本養(yǎng)老保險制度并軌，最終走向一體化。筆者認(rèn)為，具體的路徑應(yīng)當(dāng)分成“兩步走”。

　　推進基本養(yǎng)老保險制度從多元到二元。具體的設(shè)想是到2020年我國全面建成小康社會時，將目前各項基本養(yǎng)老保險制度初步整合為“城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險”和“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”兩種，使得養(yǎng)老金待遇差別自此之后將只存在于就業(yè)人群和非就業(yè)人群之間。

　　事實上，近兩年我國在推進養(yǎng)老保險制度并軌方面已經(jīng)邁出實質(zhì)的步伐。一是2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，從此城鄉(xiāng)居民之間在養(yǎng)老金待遇上相差很??；二是2015年1月國務(wù)院決定從2014年10月1日起為機關(guān)事業(yè)單位工作人員建立起養(yǎng)老保險制度，實行與企業(yè)職工相同的“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的制度模式，在籌資方式、基金管理、養(yǎng)老金計發(fā)辦法以及待遇調(diào)整機制等方面也都與后者相同。只是由于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險基金單獨建賬并與職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用，二者仍然屬于兩項不同的制度。工資制度以及繳費基數(shù)構(gòu)成差異的存在，使得這兩項制度未來提供的基本養(yǎng)老金待遇依然會存在一定差異。因此，當(dāng)下所言的機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度并軌，應(yīng)當(dāng)理解為盡可能推進兩項制度如同“復(fù)線”般并行而非“并軌”同行，不存在將哪類群體并入其他群體的設(shè)計。

　　接下來，待到機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度調(diào)整完善到位后，應(yīng)進一步將這兩項養(yǎng)老保險制度并軌整合成為統(tǒng)一的城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險制度。

　　推進基本養(yǎng)老保險制度從二元到一元。第二步的具體設(shè)想是到2049年新中國成立一百周年時，將都實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合制度架構(gòu)的城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險進一步整合成普惠制國民養(yǎng)老金制度和差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度。

　　具體來說，設(shè)計中的普惠制國民養(yǎng)老金制度面向全體國民而建立，以各類雇主繳納的社會保險稅以及國家一般稅收為資金來源，實行現(xiàn)收現(xiàn)付的財務(wù)模式，提供相當(dāng)于社會平均工資40%左右的養(yǎng)老金，體現(xiàn)國家對于全體國民的社會責(zé)任，旨在維護“底線公平”。

　　差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度則主要面向就業(yè)人群設(shè)立，由就業(yè)者個人按照自己工資的一定比例繳納養(yǎng)老保險費來籌資，實行個人賬戶式完全積累的財務(wù)模式，多繳多得、長繳多得，提供相當(dāng)于社會平均工資20%左右的養(yǎng)老金，旨在通過強制性儲蓄拉平就業(yè)勞動者一生中消費支出的分布，補充部分老年收入。非就業(yè)人群可自愿選擇參加差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度。通過普惠制國民養(yǎng)老金制度和差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度將國民老年基本生活予以保障，既符合社會公平的要求，又能體現(xiàn)效率法則?！?/p>