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　　行政處罰是國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法的重要方式。行政處罰法是集中規(guī)制行政處罰行為，包括行政處罰的設(shè)定和實(shí)施的基本法。該法制定于1996年，后經(jīng)2009年和2017年兩次修正。2021年1月22日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議對(duì)行政處罰法作了全面修訂，新修訂的行政處罰法將于今年7月15日實(shí)施。這是我國(guó)推進(jìn)法治政府建設(shè)、提高行政執(zhí)法水平的一項(xiàng)重大舉措。同時(shí)，它也對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員提出了新要求，帶來(lái)了新考驗(yàn)。

　　如何在行政處罰中真正體現(xiàn)“執(zhí)法為民”，既提高效率又增加溫度?

　　行政處罰法既要保障、又要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，既要維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，又要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。此次修訂秉持執(zhí)法為民理念，重點(diǎn)突顯教育功能。一是明確教育和處罰相結(jié)合原則。行政處罰法規(guī)定，實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。這表明，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能為了處罰而處罰，處罰的目的是為了讓公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。二是嚴(yán)格要求執(zhí)法人員公正文明執(zhí)法。行政處罰法規(guī)定，行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法，尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)文明執(zhí)法，著力保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。三是確立輕微不罰、初次不罰、無(wú)錯(cuò)不罰制度。輕微不罰，是指對(duì)于“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”;初次不罰，是指“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”;無(wú)錯(cuò)不罰，是指“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這三種“不罰”，都是為了突出教育功能，通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)法治目的。四是當(dāng)事人履行處罰決定經(jīng)濟(jì)上有困難的，可以變通履行。行政處罰法增加規(guī)定，當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納。

　　上述修改內(nèi)容，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員要深刻領(lǐng)會(huì)行政處罰法的立法宗旨，防止把“嚴(yán)格執(zhí)法”等同于“從嚴(yán)處罰”，依法實(shí)施輕微不罰、初次不罰、無(wú)錯(cuò)不罰制度，切實(shí)提高依法執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的水平。

　　如何在行政處罰中貫徹“處罰法定”原則，不讓任何行政處罰行為游離于法律的約束之外?

　　“處罰法定”是行政處罰法所確立的首個(gè)法治原則，指行政處罰必須依法設(shè)定和依法實(shí)施。這次修訂明確了“行政處罰”的定義，即行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。這就是說(shuō)，只要為了制裁當(dāng)事人的違法行為，要求他承受減損權(quán)益或者增加義務(wù)的不利后果，就屬于行政處罰，而不論在名稱上是否標(biāo)有“行政處罰”。這就全面準(zhǔn)確地把握住了“行政處罰”的內(nèi)涵與外延，真正把握住了“行政處罰”的法律特征。而且，根據(jù)新修訂行政處罰法的規(guī)定，如果要在常規(guī)性處罰手段，即警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒(méi)收、暫扣許可證件等12種之外增加新的處罰手段，就必須有法律、行政法規(guī)的依據(jù)。這就有效地防止和阻卻了對(duì)行政處罰的“亂設(shè)亂罰”現(xiàn)象。

　　執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員一定要遵循處罰法定原則，真正把握行政處罰的法律特征，防止和杜絕亂設(shè)處罰，決不讓“名為教育實(shí)為處罰”的懲罰手段游離于行政處罰法之外。

　　如何在行政處罰中讓行政執(zhí)法程序制度真正落地，保證行政處罰的合法性和適當(dāng)性?

　　這次行政處罰法的修訂，在保留原有的4項(xiàng)程序制度(事先告知制度、聽(tīng)證制度、重大處罰集體討論和權(quán)利救濟(jì)制度)的基礎(chǔ)上，增設(shè)了3項(xiàng)行政執(zhí)法程序制度，即執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度。

　　行政執(zhí)法公示制度，是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)依法及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)有關(guān)行政執(zhí)法信息，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中要主動(dòng)表明身份，接受社會(huì)監(jiān)督的程序制度。執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，是要求通過(guò)文字、音像等記錄方式，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行記錄并歸檔，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程留痕和可回溯管理制度。這是調(diào)查取證階段必須遵循的制度。重大執(zhí)法決定法制審核制度，是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出重大執(zhí)法決定之前，必須進(jìn)行法制審核的程序制度。未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。新修訂的行政處罰法將重大復(fù)雜的，較大范圍內(nèi)的行政處罰案件納入到法制審核之中，為行政處罰決定的合法性設(shè)立了最后一道屏障。

　　面對(duì)行政處罰法修訂所增加的3項(xiàng)執(zhí)法制度，執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)做好各項(xiàng)準(zhǔn)備，保證這3項(xiàng)制度從新修訂的行政處罰法生效之日起真正落地。

　　如何在行政處罰中適度擴(kuò)大行政處罰的設(shè)定權(quán)，既激發(fā)行政和地方在國(guó)家治理中的作用，又防止行政處罰的濫設(shè)濫罰?

　　行政處罰必須依法設(shè)定，接著才是依法實(shí)施。依法設(shè)定是依法實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。原行政處罰法規(guī)定，行政處罰必須由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定，并對(duì)它們之間的設(shè)定權(quán)限作了劃分。這樣規(guī)定的目的主要是限制法規(guī)和規(guī)章隨意設(shè)定行政處罰，防止侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。但是這一規(guī)定對(duì)地方性法規(guī)的限制過(guò)于嚴(yán)格，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。這次修訂，對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)作了適度擴(kuò)大，以增強(qiáng)行政處罰制度的活力。如第11條第3款規(guī)定，法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。同時(shí)第12條第3款規(guī)定，法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。

　　這里增加了行政法規(guī)對(duì)法律、地方性法規(guī)對(duì)法律和行政法規(guī)的補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。同時(shí)，為了防止行政法規(guī)和地方性法規(guī)超越職權(quán)濫設(shè)行政處罰侵害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，新修訂的行政處罰法還規(guī)定：行政法規(guī)和地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出書(shū)面說(shuō)明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。

　　隨著新修訂的行政處罰法的實(shí)施，行政法規(guī)和地方性法規(guī)對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)已得到一定程度的放大。但是，有關(guān)部門(mén)一定要認(rèn)識(shí)到：行政處罰設(shè)定權(quán)的“放大”，不等于對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)的“放開(kāi)”，更不是對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)的“放任”。有關(guān)部門(mén)一定要把握住行政法規(guī)對(duì)法律、地方性法規(guī)對(duì)法律和行政法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的條件和程序。

　　如何在行政處罰中相對(duì)集中和適度下放行政處罰權(quán)，不因集中而過(guò)度處罰，不因放權(quán)使處罰失控，激化矛盾?

　　推進(jìn)交叉領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，是行政執(zhí)法體制改革的方向之一，這次行政處罰法修訂也體現(xiàn)了這一點(diǎn)，增設(shè)規(guī)定“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)”。在上述領(lǐng)域新建綜合執(zhí)法組織，將相對(duì)集中行政處罰權(quán)。

　　另外，行政處罰實(shí)施權(quán)向基層延伸，推動(dòng)了執(zhí)法重心的下移。原行政處罰法規(guī)定，行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，把處罰權(quán)限制在“縣級(jí)以上”。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處不享有行政處罰的實(shí)施權(quán)。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)人民政府、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處是最基層的政府機(jī)關(guān)，往往是最早、最直接發(fā)現(xiàn)違法行為的機(jī)關(guān)。如果它們一概沒(méi)有處罰權(quán)，會(huì)造成“看得見(jiàn)的管不著”和“管得著的看不見(jiàn)”的現(xiàn)象。這次修訂，將行政處罰權(quán)適度延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府和街道辦事處，就解決了這一矛盾。

　　新修訂的行政處罰法使行政處罰權(quán)得到了一定程度的集中和下放。對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員而言，決不能將處罰權(quán)集中理解為處罰加重;也不能把處罰權(quán)下放理解為處罰權(quán)放開(kāi)。尤其是不能認(rèn)為在新修訂的行政處罰法生效之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處就理所當(dāng)然地具有行政處罰權(quán)了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處最終是否具有行政處罰權(quán)，還須依照法律規(guī)定，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的具體條件，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府酌情另行決定。對(duì)于依法承接下放處罰權(quán)的基層人民政府，提高其執(zhí)法人員的素質(zhì)、能力、水平成為當(dāng)務(wù)之急。

　　如何在行政處罰中應(yīng)用電子技術(shù)手段，保證公民、法人和其他組織不因電子技術(shù)手段的“先進(jìn)”而剝奪或限制其陳述、申辯和聽(tīng)證等程序性權(quán)利?

　　新修訂的行政處罰法關(guān)注到對(duì)電子技術(shù)手段的引進(jìn)和使用，確認(rèn)了電子證據(jù)，并對(duì)電子證據(jù)的使用作出要求，規(guī)定電子證據(jù)必須公開(kāi)、審核、合法，不得采用電子證據(jù)而限制或者變相限制當(dāng)事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán);確認(rèn)了電子郵件等網(wǎng)絡(luò)形式送達(dá)處罰決定書(shū);確認(rèn)電子支付繳納罰款的有效性。確認(rèn)電子技術(shù)手段在行政處罰中的應(yīng)用，大大提高了行政處罰實(shí)施的效率，既方便行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，也方便人民群眾對(duì)行政處罰程序的參與。

　　但這同樣給執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員提出了新課題：一是如何確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布;二是如何利用電子技術(shù)為當(dāng)事人查詢、舉證、繳費(fèi)等提供便利;三是如何防止因電子技術(shù)的采用而限制或者變相限制當(dāng)事人陳述、申辯和聽(tīng)證等程序性權(quán)利。為此，我們需要抓緊研究和制定有關(guān)配套制度。

　　(胡建淼專(zhuān)家工作室供稿)