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　　【編者按】：12月20日，由中國經(jīng)濟體制改革雜志社、紹興市委市人民政府聯(lián)合主辦的“學習貫徹十九屆五中全會精神，加快構建新發(fā)展格局——中國改革(2020)年會暨新發(fā)展階段地方改革推進高層研討會”在浙江省紹興市舉行。本文為中國經(jīng)濟體制改革研究會學術委員會主席、原國務院振興東北辦副主任宋曉梧的演講內(nèi)容。

　　昨天看了紹興一些改革創(chuàng)新的典型，精神為之一振。紹興無論是創(chuàng)新發(fā)展，還是綠色發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展方面，都有非常好的經(jīng)驗值得全國推廣。我曾從事振興東北的工作，很容易把紹興的發(fā)展與東北一些地方的情況做比較，但那是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的問題。會議組織方安排我今天講的題目是城鄉(xiāng)社保一體化建設，我圍繞這個主題談幾點看法。

　　中央關于“十四五”規(guī)劃的建議提出，要健全“覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社保體系。”把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)提到“十四五”時期社會保障體系建設的重要位置，對于長期從事社保行政工作和一直關注這方面理論研究的同志，一定有很深的體會。因為在一個較長的時期，從改革開放初期到本世紀初，大約20多年，社保制度改革是作為國有企業(yè)改革的配套措施加以推進的。因為在那個階段，我們一直把國有企業(yè)改革明確為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，其他各項改革要圍繞這個中心環(huán)節(jié)逐步展開。盡管在黨的十四屆三中全會決定中把社會保障體系提高到社會主義市場經(jīng)濟體系的五大子體系之一，但在實際工作中，社保工作還是圍繞國有企業(yè)解困開展，因此很難顧及到農(nóng)民、農(nóng)村問題，也很難顧及到非國有企業(yè)以及城鎮(zhèn)居民問題。例如，在2000年前后研究農(nóng)村新型合作醫(yī)療的時候，一些同志提出建立農(nóng)村新型醫(yī)療保障制度，包括國家出資引導的新型合作醫(yī)療、貧困農(nóng)民家庭的醫(yī)療救助和大病商業(yè)醫(yī)療保險。考慮到農(nóng)村也有一部分先富起來了，他們可以出錢買商業(yè)保險。但是建立多層次的農(nóng)村醫(yī)療保障體系的這個提法，當時就被駁回了。一些同志認為，目前城鎮(zhèn)社保還缺錢，現(xiàn)階段農(nóng)村因病致貧、因病返貧問題要解決，但不能提出過高的目標，不要提出農(nóng)村的社會保障體系。這是20年前的事，有當時的歷史背景。

　　隨著經(jīng)濟社會進一步的發(fā)展、綜合國力的進一步提高，我們逐步把社保體系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題提到議事日程。2003年科學發(fā)展觀提出，經(jīng)濟與社會協(xié)調發(fā)展，城鎮(zhèn)與農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展，理論上突破了社保體系作為國企配套措施的局限性，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的相關社會保障項目開始正式納入我國社會保障體系建設。一是建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。2003年國務院辦公廳轉發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部的《關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，2007年國務院發(fā)布《關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》。這兩個“意見”第一次把我國基本醫(yī)療保障制度擴展到城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民，填補了我國基本醫(yī)療保險制度覆蓋面的空白。二是建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。從2003年開始，各地在總結“老農(nóng)保”經(jīng)驗的基礎上，開始探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。2009年國務院出臺《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意》，2011年國務院下發(fā)《關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，決定在全國逐步推行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。這標志著在制度設計層面上，實現(xiàn)了全體國民人人“老有所養(yǎng)”的全覆蓋。三是建立覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度。在總結一些地區(qū)試點經(jīng)驗的基礎上，2007年頒布了《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。

　　2003年至2012年，這十年是我國社會保障體系建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的歷史性起點。同時也應看到，由于在不同時期按不同群體分類建立各項社會保障制度，不同群體之間的法定基本社會保障水平不夠平衡，管理方式不夠銜接。如為城鄉(xiāng)居民建立了養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，但在制度設計上仍然采用城鄉(xiāng)分立的做法，尤其是城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度由不同部門管理，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求還有一定的距離。2012后，社會保障制度城鄉(xiāng)一體化提到了議事日程。2012年《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》頒布，適應新形勢，對城鄉(xiāng)享受低保人員的對象認定、標準制定、規(guī)范管理、能力建設等提出了明確要求。2014年國務院下發(fā)《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》， 2016年國務院下發(fā)《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》。最低生活保障以及城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，這三方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，具有重要的意義。

　　近年來，我國社會保障城鄉(xiāng)一體化建設取得了顯著進展。但一些媒體在宣傳這方面成績時，也有過頭的地方。我看到有一些人撰文提出要把各類養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險都統(tǒng)一為一個制度，這就值得商榷。社會保障體系是多層次的，如企業(yè)年金和個人儲蓄性商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險分別屬于社保的第二、第三支柱，不存在城鄉(xiāng)一體化的問題。即便在基本社會保障層次，針對就業(yè)者與非就業(yè)者，也遵循不同的原則。一個是就業(yè)關聯(lián)原則，實行這一原則，依法由企業(yè)和職工雙方繳費籌集基本社會保險基金，個體就業(yè)者可視為自雇就業(yè)。還有一個是普遍關聯(lián)原則，和就業(yè)沒有關系，主要是針對城鄉(xiāng)居民的。如最低生活保障，不管參保人是否就業(yè)，只要其家庭人口平均收入沒有達到當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ暇€，政府就給予補足。我認為，社會保障城鄉(xiāng)一體化側重的不是就業(yè)關聯(lián)原則的社會保障項目，而是普遍關聯(lián)原則的社會保障項目。社會救助、社會福利等方面也是遵循普遍關聯(lián)原則的，但當前主要應該聚焦在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和最低生活保障這三個方面。這三方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，紹興做得非常好，在全國處于領先地位。紹興的基本醫(yī)療覆蓋率達99.05%，基本養(yǎng)老保險覆蓋率達到96.56%。這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)當然包括了就業(yè)關聯(lián)的職工基本社會保障項目，從統(tǒng)計社會保障覆蓋面來說，這是沒有問題的。

　　改革開放40多年，從計劃經(jīng)濟體制下的單一國家保障逐步轉向適應社會主義市場經(jīng)濟要求的多層社會保障，我國社會保障制度經(jīng)歷了先企業(yè)后居民、先城鎮(zhèn)后農(nóng)村的發(fā)展過程。其實其他發(fā)達國家在城鄉(xiāng)社會保障制度建設方面也不是一步到位，有的經(jīng)過二三十年，有的經(jīng)過更長的時間才把法定醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等擴展到農(nóng)村，覆蓋全民?？傮w看，我國社會保障體系建設雖然也經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，但總體方向和實施步驟大致上與其他工業(yè)化國家差不太多。2016年國際社會保障協(xié)會第32屆全球大會還授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。但在社會保障覆蓋面上，有一個問題我們和發(fā)達國家差別很大，即農(nóng)民工問題。從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉移，是不是應該出現(xiàn)如此龐大的、如此長期存在的農(nóng)民工群體?這是中國特色。其他發(fā)達市場經(jīng)濟國家，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉移并沒有出現(xiàn)這樣的問題。我國現(xiàn)在有近3億農(nóng)民工，究其根本原因，在于我們用戶籍制度和與戶籍制度密切相關的基本公共服務，包括基本社會保障，行政分割了城鄉(xiāng)勞動力市場。城鄉(xiāng)行政分割大大阻礙了勞動力的合理流動。一些發(fā)展中國家可能有貧民窟，但沒有長期存在的龐大農(nóng)民工。目前社會保障覆蓋面最差的是農(nóng)民工。他們在農(nóng)村又在城市，有時候又兩不沾邊，有時候又兩邊都沾。為此有些同志曾經(jīng)提出建立獨立的農(nóng)民工保障制度，經(jīng)過爭論以后被否定了。農(nóng)民進城當了工人，正確的方向是融入城市。解決農(nóng)民工問題的根本途徑是市民化，而不是針對他們現(xiàn)在的一些特殊情況，獨立設計農(nóng)民工社會保障制度。如果那樣做，將固化農(nóng)民工群體，進一步分化社會階層。

　　一些學者早就提出“十二五”時期讓農(nóng)民工成為歷史，現(xiàn)在已經(jīng)快到“十四五”，農(nóng)民工還有2.9億。這部分人的消費能力對于我們中國居民消費影響巨大，拖了我們消費的后腿。農(nóng)民工的工資水平偏低，社會保障覆蓋面很窄。我沒查到2018年2019年農(nóng)民工社保覆蓋數(shù)據(jù)， 2017年農(nóng)民工參加基本社會保障的情況，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險中，工傷保險最高，還不到30%。因此，研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設時不能忽視農(nóng)民工群體。目前公布的城市化率是65%，這是按常住人口計算的，如果按戶籍人口計算，我們的城市化率只有45%。我在很多場合都說過，以人為本的新型城鎮(zhèn)化應當是農(nóng)民工市民化的城鎮(zhèn)化。如果前30年我們的城鎮(zhèn)化是創(chuàng)造了近3億農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化，今后城鎮(zhèn)化就應該是農(nóng)民工市民化的城鎮(zhèn)化。這個問題不盡快解決，將對我國的社會結構、收入分配差距、消費水平都起巨大的負面作用，產(chǎn)生深遠的影響。農(nóng)民工市民化，應該在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中引起社會各界高度重視。

　　今年4月，中央、國務院出臺了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，對勞動力要素的市場化配置，意見明確提出是深化戶籍制度改革，暢通落戶渠道。“探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現(xiàn)戶籍準入年限同城化累計互認”，“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，“建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規(guī)模配置”。這對于加快農(nóng)民工市民化進程，推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場具有重大意義。紹興位處長三角，已經(jīng)在這方面做出了很好的成績。希望紹興在這方面進一步的探索，落實中央關于勞動力要素市場化配置的各項政策，率先在農(nóng)民工市民化方面為全國樹立更好的榜樣。

　　數(shù)據(jù)顯示，紹興在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面確實是全國的典型。全國農(nóng)村居民與城市居民的收入差距曾高達時3.4、3.5倍，如果加上社會保障和公共服務的轉移，城鄉(xiāng)收入差距反而擴大到5—6倍。近年來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距已縮小到了3倍以內(nèi)，大致在2.6倍左右。紹興的城鄉(xiāng)居民收入差距只有1.77倍，在全國是領先的。紹興提出城鄉(xiāng)共同發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)共享發(fā)展的理念非常正確。紹興大力實施城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確保農(nóng)民收入增長快于城鎮(zhèn)居民的收入增長，絕不讓一個區(qū)縣市掉隊，不讓一個村一個老鄉(xiāng)掉隊，這些經(jīng)驗值得在全國推廣。

　　結合其他地方的實踐，總結紹興的經(jīng)驗，我認為當前社會保障城鄉(xiāng)一體化建設的重點是居民基本養(yǎng)老、居民基本醫(yī)療和最低生活保障制度這三項。按照統(tǒng)一制度、整合政策、均衡水平、完善機制、提升服務的總體思路，整合制度政策、理順管理體制、提高服務效能，實現(xiàn)統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一社保目錄、統(tǒng)一定點管理、統(tǒng)一基金管理，建立起城鄉(xiāng)一體化社會保障管理制度。這里所說的統(tǒng)一保障待遇，不是對城鄉(xiāng)居民實行絕對數(shù)值一刀切，而是統(tǒng)一平衡城鄉(xiāng)居民的基本社會保障待遇水平。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，如城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到1.3倍以內(nèi)，也可以考慮實行統(tǒng)一的居民養(yǎng)老、醫(yī)療、低保待遇標準。