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　　2021年中央經(jīng)濟工作會議是在嚴峻復雜的國際形勢、艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展、穩(wěn)定任務特別是新冠肺炎疫情的嚴重沖擊下，我們保持戰(zhàn)略定力，準確判斷形勢，精心謀劃部署，果斷采取行動，付出艱苦努力，交出了一份人民滿意、世界矚目、可以載入史冊答卷的背景下召開的。2021年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，如何總結經(jīng)驗、落實黨的十九大、二中、三中、四中、特別是五中全會精神，精準部署開局之年的各項戰(zhàn)略任務具有重要意義。限于篇幅，本文僅探討中經(jīng)會涉及的稅收改革任務。

　　一、完成“十三五”任務的歷史經(jīng)驗

　　“十三五”時期，我國經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力和人民生活水平又躍上新的大臺階，全面建成小康社會勝利在望，中華民族偉大復興向前邁出了新的一大步。取得如此輝煌戰(zhàn)果靠的是“五個根本”：

　　第一、根本依靠黨中央的權威。危難時刻全黨全國各族人民迎難而上，在重大歷史關頭，重大考驗面前，黨中央的判斷力、決策力、行動力發(fā)揮了決定性的作用;

　　第二、根本前提是堅持人民至上的基本原則。始終把人民利益放在最高位置，就一定能夠作出正確決策，確定最優(yōu)路徑，并依靠人民戰(zhàn)勝一切艱難險阻;

　　第三、根本保障是制度優(yōu)勢。只要堅定“四個自信”，堅持集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，就一定能夠使全黨全國各族人民緊密團結起來，發(fā)揮出攻堅克難、推動事業(yè)發(fā)展的強大能量;

　　第四、根本方法是科學決策和創(chuàng)造性措施。只要準確識變、科學應變、主動求變，就一定能夠在抗擊大風險中創(chuàng)造出大機遇;

　　第五、根本支撐是科技自立自強。只要秉持科學精神、把握科學規(guī)律、大力推動自主創(chuàng)新，就一定能夠把國家發(fā)展建立在更加安全、更為可靠的基礎之上。

　　二、2021年經(jīng)濟工作的指導思想

　　要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，2021年經(jīng)濟工作的指導思想是“三新五個一”：

　　一是堅持“三新”，即立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局。

　　二是“一個主題”即以推動高質量發(fā)展為主題，處理好速度與質量關系時強調質量優(yōu)先。

　　三是“一條主線”即以深化供給側結構性改革為主線，處理好供給側與需求側的結構性改革關系。

　　四是“一個動力”即以改革創(chuàng)新為根本動力，處理好改革與創(chuàng)新的關系。

　　五是“一個目標”即以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的。要處理好改革發(fā)展與人民需求的關系，即人民需求牽引改革供給、發(fā)展供給創(chuàng)造人民需求的更高水平動態(tài)平衡。

　　三、積極財政政策的總基調

　　黨的十九屆五中全會明確提出要建立現(xiàn)代財稅金融體制，這是一個財政、稅收、金融“三位一體”協(xié)同共治的國家治理體系的新提法，積極的財政政策包括積極的稅收政策，“十三五”時期國家實施積極的財稅政策，累計減稅降費7.6萬億。2021年積極財稅政策的總基調是：

　　第一、保持積極財稅政策的連續(xù)性。

　　所謂連續(xù)性是由于疫情變化和外部環(huán)境存在諸多不確定性，我國經(jīng)濟恢復基礎尚不牢固。明年世界經(jīng)濟形勢仍然復雜嚴峻，復蘇不穩(wěn)定不平衡，疫情沖擊導致的各類衍生風險不容忽視等原因所致。因此，政策操作上要更加精準有效，不急轉彎。

　　第二、保持積極財稅政策的穩(wěn)定性。

　　所謂穩(wěn)定性是因“六保”“六穩(wěn)”的目標需要財力支持力度所致。因此，政策操作要把握好政策的時間、節(jié)奏和效果。

　　第三、保持積極財稅政策的可持續(xù)性。

　　所謂可持續(xù)性是中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃對財稅政策的依賴所致。要用好寶貴時間窗口，集中精力推進改革創(chuàng)新，以高質量發(fā)展為“十四五”開好局。積極的財政政策要提質增效、更可持續(xù)，保持適度支出強度，增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障。

　　第四、積極財稅政策的調整方向

　　積極財稅政策應當在促進科技創(chuàng)新、加快經(jīng)濟結構調整、調節(jié)收入分配上主動作為，大有作為。應當在抓實化解地方政府隱性債務風險，緊縮黨政機關支出過緊日子主動作為、大有作為。

　　四、2021年的稅收改革任務

　　黨的十九屆五中全會指出，“十四五”時期要“完善現(xiàn)代稅收制度”。《<中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議>輔導讀本》中財政部劉昆部長在闡述“進一步完善現(xiàn)代稅收制度，切實發(fā)揮稅收功能作用”時指出了完善現(xiàn)代稅收制度的三大任務，即健全地方稅體系，培育地方稅源;健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重;深化稅收征管制度改革。根據(jù)五中全會精神，中央經(jīng)濟工作會議做了如下相應安排：

　　(一)繼續(xù)推進個人所得稅改革

　　中央經(jīng)濟工作會議在闡述堅持擴大內(nèi)需戰(zhàn)略基點時指出，擴大消費最根本的是促進就業(yè)，完善社保，優(yōu)化收入分配結構，擴大中等收入群體，扎實推進共同富裕。這是個人所得稅改革最直接、最基本的任務。讀者可能會質疑，個人所得稅法去年不是實施修改法案了嗎，怎么劉昆部長又重提“適時推進個人所得稅改革修法”，并且還提出了合理擴大納入綜合征稅的所得范圍，完善專項附加扣除項目，完善吸引境外高端人才政策體系的具體修改意見?

　　黨的十九大明確了個人所得稅改革的定位，即“擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調節(jié)過高收入”。2019年的個人所得稅改革盡管力度較大，特別是增加專項扺扣、實行四項分類項目轉綜合的亮點突出，但距十九大的定位尚存較大距離需進一步完善，比如還存在相當多因“抵扣不能”而被改革邊緣化的弱勢群體。中央經(jīng)濟工作會議強調指出，扎實推進共同富裕。如果說，從第九個五年規(guī)劃至第十三個五年規(guī)劃，我們改革開放已經(jīng)讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來的話，那么，從第十四個五年規(guī)劃開始，應當逐步實現(xiàn)共同富裕這一社會主義核心價值目標，這正是人民至上這一黨的最高宗旨的要求。個人所得稅占比是判斷一個國家經(jīng)濟發(fā)展程度和國民收入分配結構的重要指標，目前我國第二大經(jīng)濟實體的地位與基尼數(shù)奇高相悖而存的現(xiàn)象迫切要求推進個人所得稅結構性改革。

　　適時推進個人所得稅改革的路徑在哪?中央經(jīng)濟工作會議指出，以深化供給側結構性改革為主線。深化個人所得稅供給側結構性改革的主線在哪?在結構性改革。個人所得稅結構性改革包括三個層面乛：第一層，調整直接稅與間接稅結構。黨的十八屆三中全會明確指出，逐步提高直接稅比重，逐步提高目前直接稅僅占30%的結構。因此，“十四五”時期直接稅應當是漸進式、結構性的增量改革，而間接稅則應當是漸進式、結構性的減量改革。第二層、調整直接稅內(nèi)部結構。當前主要是調整企業(yè)所得稅和個人所得稅的結構。企業(yè)所得稅最高稅率與個人所得稅邊際最高稅率相差20個點是導致兩稅比重失衡的重要因素之一，因此，“十四五”時期調整兩個直接稅結構即降企提個是結構性改革的應有之意。第三層，調整個人所得稅要素結構改革，包括項目結構性調整即勞務與資本結構性改革(提資降勞)，綜合與分類結構性改革(擴綜降分)，專項扣除結構性改革(提高標準結構、動態(tài)平衡等)。個人所得稅結構性改革的終極目標是，將我國現(xiàn)行寶塔形分配結構調整為橄欖形分配結構，毋容置疑，這樣一種分配結構不是一個個人所得稅能夠獨立完成的，需出組合拳才能實現(xiàn)。

　　(二)穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法

　　黨的十八屆三中全會提出“加快房地產(chǎn)立法”以來歷時8年，這期間全國人大兩次列入立法規(guī)劃，《政府工作報告》也由“穩(wěn)妥推進”到“穩(wěn)步推進”，特別是十九大明確提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”以來，中央高層各種重要會議都重申“只住不炒”這一定位。2021年中央經(jīng)濟工作會議將解決好大城市住房突出問題列為2021年八項重點工作之一，再次重申要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位。十八屆三中全會提出的房地產(chǎn)稅何時出臺?這需厘清以下幾個基本問題：

　　第一、影響市場房價因素與房地產(chǎn)稅改革與立法定位

　　二者是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個問題。

　　首先，經(jīng)濟學基本原理告訴我們，市場商品價格主要受供求關系左右。十幾年來我國市場商品房供求失衡從而引發(fā)房價非理性暴漲的主要因素有：單一的住房制度改革;單一的投資主體和單一的商品房供給形成的壟斷;城市發(fā)展規(guī)模引起的流動人口的集聚以及中國傳統(tǒng)文化固化的財產(chǎn)觀等等，加之非經(jīng)濟因素的影響，本世紀以來中國城市房價尤其是一線大城市受多種因素疊加影響一直呈非理性上漲趨勢。

　　其次，稅收具有籌集財政資金、調節(jié)收入分配和調節(jié)經(jīng)濟結構三大功能，但是任何一個稅種都只是國家實行宏觀經(jīng)濟治理的政策工具，其三大功能難以集于一身，總是會有倚重。因此，開征一個稅種首先要厘清其首要功能定位。關于房地產(chǎn)稅的立法宗旨或改革定位，長期以來有三種爭議：一是籌集地方財政資金;二是調節(jié)財產(chǎn)的貧富差距;三是調節(jié)房價。當對一稅種的定位尚未達成基本共識之前，改革和立法就會滯后。當前的“只住不炒”顯然具有特殊的含義即強調其民生含義而遏制其投資含義。

　　因此，不能將市場房價非理性漲價與房地產(chǎn)稅立法混為一談。

　　第二、影響房地產(chǎn)稅立法滯后的三大因素

　　除上立法宗旨與改革定位外，影響房地產(chǎn)稅立法滯后還有住房制度、土地制度、財稅體制等三大主要因素。

　　首先，單一市場分配的住房制度。我國的住房制度改革歷經(jīng)了單一的福利分配到單一的市場分配，這是影響房地產(chǎn)稅改革與立法的第一個制度性因素。十九大提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。2021年中經(jīng)會指出“要高度重視保障性租賃住房建設，加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利，規(guī)范發(fā)展長租房市場。”住房制度由單軌變雙軌為房地產(chǎn)稅改革與立法奠定了制度基礎。深圳住房制度由香港型向新加坡型的變軌改革，為盡快出臺房地產(chǎn)稅法提供了借鑒。需要強調的是，住房雙軌制后要加強市場監(jiān)管，中經(jīng)會明確要求，要降低租賃住房稅費負擔，整頓租賃市場秩序，規(guī)范市場行為，對租金水平進行合理調控。對哪些不法租賃壟斷中介機構尤其應當加強防范。

　　其次，土地的雙軌制是形成土地財政和影響房地產(chǎn)稅立法的重要因素。土地公有、房產(chǎn)私有的雙軌制是反對開征房地產(chǎn)稅觀點的重要法律依據(jù);小產(chǎn)權房合理不合法是強制拆除、開征房地產(chǎn)稅的最大障礙。土地制度的改革勢在必行。早在黨的十八屆三中全會就指出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。2021年中經(jīng)會明確指出，“土地供應要向租賃住房建設傾斜，單列租賃住房用地計劃，探索利用集體建設用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設租賃住房，國有和民營企業(yè)都要發(fā)揮功能作用。”這為土地制度改革指明了方向，也為多渠道保障、租購并舉的住房制度落實了具體措施。但土地制度改革的難度較大，只能逐步推進。

　　最后，完善分稅制財政體制是開征房地產(chǎn)稅的基礎性前提條件。完善分稅制的關鍵與難點在于中央與地方事權與支出責任的剪刀差，這種剪刀差使土地財政演變成金融財政、債務財政，在吹大了房地產(chǎn)泡沫的同時也潛伏著巨大的杠桿風險。黨的十九屆五中全會指出，“明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力。”期待多年的健全省以下分稅制財政體制，“十四五”時期應當全面推行了。

　　(三)優(yōu)化稅收營商環(huán)境，提高稅收治理能力現(xiàn)代化

　　習近平總書記指出，必須拿出更大的勇氣、更多的舉措破除深層次體制機制障礙，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中經(jīng)會指出，要深化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，推進“放管服”改革，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。

　　財稅是國家治理的基礎和重要支柱。優(yōu)化營商環(huán)境包括優(yōu)化稅收營商環(huán)境。優(yōu)化營商環(huán)境包括優(yōu)化實體稅收制度環(huán)境和優(yōu)化程序稅收制度環(huán)境。優(yōu)化實體稅收制度營商環(huán)境主要指稅收負擔，我國法定稅負近幾年最高未到20%;國際可比法定稅負即社保費(外國為稅)未到24%(近兩年更低)。優(yōu)化程序制度營商環(huán)境主要指納稅便利度，包括納稅次數(shù)與納稅時間。據(jù)世界銀行發(fā)布的《2019年營商環(huán)境報告》顯示，我國納稅指標排名比去年提升16位。中經(jīng)會指出，營商環(huán)境包括市場化、法治化、國際化。海南自貿(mào)港推出的稅收營商環(huán)境改革方案體現(xiàn)了“三化”要求、重慶的多稅種合并申報改革方案體現(xiàn)了征收簡便化的要求，隨著全面推廣電子發(fā)票、分步推進建成全國統(tǒng)一的新一代智能化電子稅務局，建設標準統(tǒng)一、數(shù)據(jù)集中的全國稅收征管信息庫，持續(xù)推進涉稅信息共享平臺建設等現(xiàn)代科技手段的廣泛運用，稅收征管現(xiàn)代化的程度會越來越高，稅收營商環(huán)境會越來越好。

　　(作者：原國家稅務總局楊州稅務學院副院長)