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　　近日召開的黨的十九屆五中全會明確提出要建設更加完善的“國家行政體系”，為堅持和完善中國特色社會主義行政體制開拓了新的前進道路。如何理解和把握“國家行政體系”這一概念?國家行政體系的發(fā)展、健全和完善，對于推進國家治理現(xiàn)代化、全面建設社會主義現(xiàn)代化強國有什么重要意義?中共中央黨校(國家行政學院)一級教授許耀桐對此進行了深入解讀。

　　黨的十九屆五中全會立于新時代的戰(zhàn)略高度，精心擘畫了國家“十四五”規(guī)劃以及未來十五年發(fā)展的遠景目標?！豆珗蟆诽岢?ldquo;國家治理效能得到新提升，社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯，國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”等要求，為建設更加完善的國家行政體系謀劃了新布局、吹響了新號角。“國家行政體系”繼承了馬克思主義國家行政管理的思想，為堅持和完善中國特色社會主義行政體制開拓了前進的道路。作為一個創(chuàng)新性的概念范疇，它蘊含著豐富的內(nèi)涵和深遠的意旨，需要認真領悟和把握。

　　國家行政體系是制度體系

　　在論及構(gòu)建中國特色社會主義國家治理體系時，習近平總書記特別注重制度問題。他指出，國家治理體系是“管理國家的制度體系”，也就是說，國家治理體系是由國家制度組成的體系。國家行政體系作為國家治理體系中的一個重要部分，也是由一系列行政制度構(gòu)成的。要完善國家行政體系，就要打造國家行政體系的制度體系。

　　在行政制度的建設上下功夫，必須實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化。制度化的要義是，在國家行政管理的各領域、各方面，都要作出法律法規(guī)安排，借以形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家行政制度;規(guī)范化的要義是，通過發(fā)布和實施一系列關于行政管理的標準、規(guī)則和要求等，達到行政管理過程中的統(tǒng)一，獲得行政管理的最佳秩序和最佳效益;程序化的要義是，行政管理工作要按照法定的步驟、流程開展，這些步驟、流程有著嚴密的、內(nèi)在的、合理的安排。

　　由制度體系形成的制度化，是行政管理發(fā)展成熟的表現(xiàn)。制度化的過程，也體現(xiàn)為規(guī)范化、程序化的過程，因為制度化必然要求行政管理的規(guī)范化、程序化。從這個意義上說，國家行政體系的制度化，其實質(zhì)就在于行政管理需要嚴格的法治，才能提高行政效能。

　　國家行政體系是組織體系

　　國家行政活動，離不開相應的組織和組織體系。國家行政的組織體系是指由各行政組織形成的結(jié)構(gòu)體系。行政組織的結(jié)構(gòu)體系，首先是由行政組織的基本要素和細胞——職位與人員的排列組合，構(gòu)成一個行政部門，然后再組成一個行政單位、一個行政機構(gòu)，最后形成國家的行政機構(gòu)序列。行政組織體系是國家行政體系的載體和實體，由行政機構(gòu)具體承擔國家的行政活動。

　　改革開放40多年來，中國的行政機構(gòu)已經(jīng)進行了八次改革。尤其是2018年的深化黨和國家機構(gòu)改革，包攬黨政軍群四大方面，涵蓋多個領域的機構(gòu)改革。這次改革通過對職能相近、管理分散、分工過細的機構(gòu)，對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機構(gòu)，進行整合調(diào)整、綜合設置，形成了科學合理、精干高效的管理體系。第八次機構(gòu)改革方案實施后，各行政部門內(nèi)部的整合也隨即展開，按照新的職能定位，實現(xiàn)業(yè)務重組、系統(tǒng)重構(gòu)、業(yè)務流程再造，重新按照管理流程分配管理職權(quán)，整合重組各子系統(tǒng)和各類人員，使改革后的行政機構(gòu)成為有機的整體。

　　盡管我國的機構(gòu)改革已取得了重大進展和成果，但機構(gòu)改革仍是一項長期持續(xù)的任務，必須繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，推進機構(gòu)改革，優(yōu)化機構(gòu)設置，積極穩(wěn)妥地實施大部門制改革。從這一點來看，建設完善的國家行政體系，還需要優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，改革行政機構(gòu)，形成高效的行政組織體系。

　　國家行政體系是領導體系

　　領導體系是由組織內(nèi)部各層級之間、各部門之間權(quán)責配置形成的指揮協(xié)調(diào)關系。怎樣認識和穩(wěn)妥處理黨政關系，是建設國家行政體系中的領導體系的核心問題。“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的”，要形成新型的國家行政體系的領導體系，必須加強和改善執(zhí)政黨對國家政權(quán)機關的領導，發(fā)揮執(zhí)政黨在國家行政管理中的核心作用。自黨的十八大以來，我們已經(jīng)確立了“必須堅持和加強黨的全面領導”“建立健全黨對重大工作的領導體制機制”等重要思路，黨中央領導中樞負責重大行政決策和行政部署工作也在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進。

　　建設國家行政體系中的領導體系，還要全面增強領導干部的執(zhí)政本領。黨的十九屆四中全會提出的增強各級領導干部的“九大本領”，即學習本領、政治領導本領、改革創(chuàng)新本領、科學發(fā)展本領、依法執(zhí)政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領和斗爭本領，以及習近平總書記近日在中央黨校(國家行政學院)中青年干部培訓班開班式上提出的“七大能力”，即政治能力、調(diào)查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力，豐富了干部能力整體發(fā)展的理論，為培養(yǎng)造就一支具有高素質(zhì)領導水平的干部隊伍指明了努力的方向，系統(tǒng)地建構(gòu)了新時代中國特色社會主義干部素質(zhì)體系。

　　國家行政體系是執(zhí)行體系

　　國家建立的制度、組織機構(gòu)，以及領導的部署、指揮等活動，其生命力都在于執(zhí)行。國家行政體系必須優(yōu)化行政執(zhí)行體制，健全強有力的行政執(zhí)行體系。行政執(zhí)行體系產(chǎn)生的行政執(zhí)行力，是指貫徹行政組織的戰(zhàn)略意圖，按照制度規(guī)定的要求，集聚行政團隊的力量，完成既定的行政任務，達到預定目標的實際操作能力。

　　行政執(zhí)行體系分為三個層級：對于行政組織中的領導層來說，執(zhí)行力主要表現(xiàn)為行政力量的配置運用、組織管控，重點是要將戰(zhàn)略與決策轉(zhuǎn)化為實施結(jié)果;對于行政組織的中層管理層來說，主要表現(xiàn)為行政工作中具體措施和任務的實施和完成;對于行政組織團隊中的個人來說，主要表現(xiàn)為每一個單一執(zhí)行主體在上級下達指令或要求后，迅速做出反應，把上級的命令和想法貫徹或者執(zhí)行下去，變成實際行動，行動變成結(jié)果，從而保質(zhì)保量完成任務。

　　當前，在行政執(zhí)行方面存在著一些公務員不作為，或亂作為的不良傾向。對于不作為的公務員，必須完善行政執(zhí)行的考核考察制度，壓實工作責任，促使其積極作為。對于亂作為的公務員，要進一步整合行政執(zhí)法隊伍，推動執(zhí)法重心下移，提高其行政執(zhí)法能力水平，同時要通過完善行政執(zhí)法責任制和責任追究制度，健全強有力的行政執(zhí)行體系，提高政府的執(zhí)行力和公信力。

　　國家行政體系也是信息技術體系

　　工業(yè)化之前的國家行政，沒有什么科技含量、也用不上任何科技產(chǎn)品?，F(xiàn)代化的國家行政體系則需要建立在信息技術的基礎上，形成行政信息技術體系。當代中國，支撐行政信息技術體系的互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)字政府，具有強大的功能作用。新一代的信息技術以及辦公自動化技術，改變了行政參與方式。其中，云計算平臺構(gòu)成行政管理的“大腦中樞”，大數(shù)據(jù)的運用組成了信息收集的“細胞群”，為各級政府機構(gòu)在技術層面提供可靠的IT基礎服務平臺，使行政機構(gòu)一方面能夠通過海量數(shù)據(jù)實現(xiàn)邏輯性或?qū)嵶C性的計算分析，另一方面能夠變被動響應性決策為主動預見性決策。此外，移動電子政務也已成為聯(lián)系各方的“神經(jīng)網(wǎng)絡”，有助于拓展整個電子政務的載體渠道和網(wǎng)絡布局，使得網(wǎng)絡間節(jié)點由疏松轉(zhuǎn)為致密。信息技術還能實現(xiàn)行政的跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理。

　　從目前發(fā)展的態(tài)勢來看，建設國家行政體系的信息技術體系正面臨新的挑戰(zhàn)和緊迫的任務。習近平總書記指出，要“審時度勢、精心謀劃、超前布局、力爭主動，……加快建設數(shù)字中國”。構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)字政府，加強數(shù)據(jù)有序共享，要理清部門權(quán)力與資源邊界并優(yōu)化配置，破除“條塊分割”藩籬，消除“孤島”現(xiàn)象，真正實現(xiàn)部門間的互聯(lián)互通。此外，還要按照“共享為原則、不共享為例外”的要求，加快研究制定政務信息資源共享管理制度，建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則，結(jié)合國家層面與地區(qū)層面的實際情況通盤考慮，建立起行之有效的全國通用標準與制度規(guī)范。

　　建設更加完善的國家行政體系，是全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的一項新任務，這不僅關系到國家行政體系自身的發(fā)展、健全和完善，而且對全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的其他方面有積極作用。國家行政體系的更加完善，將形成巨大的行政管理整體優(yōu)勢、綜合優(yōu)勢，進而真正展現(xiàn)出中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。