中國財政赤字未來走勢及管控
發(fā)稿時間：2020-11-05 14:24:47 來源：中國經濟時報 作者：白景明
在歷經了四十多年的改革開放后，我國經濟社會發(fā)展格局發(fā)生了根本性變化。未來的財政運行是這一變化繼續(xù)深化。原有的改革思路和發(fā)展模式將更加激烈地撞擊現(xiàn)行財政制度安排，最終促使財政赤字持續(xù)增加，極有可能出現(xiàn)如下幾個因果鏈條。
基本公共服務支出增勢不減
目前我國雖為全球第二大經濟體，但人均GDP剛到1萬美元，不僅遠低于發(fā)達經濟體，而且低于一些新興經濟體。同時，我國的基尼系數(shù)值又超過了發(fā)達經濟體平均水平，人均基本公共服務保障支出更是低于發(fā)達經濟體乃至部分新興經濟體。因此，我國未來最艱巨的任務是如何優(yōu)化公共福利體系，然而要看到提高14億人的基本公共服務水平是史無前例的難題。
具體分析，財政支出勢必形成如下擴張點。
一是財政對社會保險基金補助支出高速增長。本世紀初起我國進入老齡化社會，目前60歲以上人口已達2.7億，其中1.7億為65歲以上人口。未來五年老齡人口數(shù)將突破3億，其后還將加速增長。我國屬于養(yǎng)老金替代率較高國家，且又建立了退休人員基礎養(yǎng)老金逐年增長機制。這些因素對養(yǎng)老保障構成了強勁支出增長壓力。近年來一般公共預算支出中養(yǎng)老保障支出快速增長，2019年已突破1.8萬億元，年增加額近2000億元。從人口老齡化加速趨勢和養(yǎng)老保障制度情況看，今后年度增加額應在2500億元以上。特別是降低企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率之后，養(yǎng)老保障水平又不得降低，這實際上形成了新的收支缺口，要求加大一般公共預算對社會保險預算的補助力度。
二是醫(yī)療衛(wèi)生支出將高增長。保證14億人享受基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務是有中國特色社會主義制度優(yōu)越性的突出表現(xiàn)。這要求財政持續(xù)加大投入。2013-2018年醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出從8279.9億元增至15699.7億元，增幅90%，分別超出教育44個百分點、科技27個百分點、交通運輸72個百分點、社會保障和就業(yè)3個百分點。未來人口老齡化加速、公共衛(wèi)生體系優(yōu)化、醫(yī)療保障水平抬升和醫(yī)療保險繳費增速下調四大因素將迫使醫(yī)療衛(wèi)生支出高速增長。近年來財政對城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金的補助跳躍式增長，已近5000億元。今后增長強度不會減弱，因為在適齡人口數(shù)量增加的條件下保障水平還要提升。2020年新冠肺炎疫情席卷全球，對我國公共衛(wèi)生體系建設提出了更高要求。因此，未來一段時間內公共衛(wèi)生支出投入增長率將高于近幾年8%的平均水平。
三是教育、節(jié)能環(huán)保、扶貧等支出仍將持續(xù)擴張。目前我國各類在校生2億多(含學前教育)。從上世紀90年代起教育支出進入高增長時期，近十年年均增速超過8%，占GDP比重已達4%。未來我國青少年人口數(shù)增速會下調，但絕對數(shù)還會增加。2億多的在校生數(shù)短期內不會跌破。按占GDP比重4%推算，今后年度教育支出將在4萬億元以上。如果考慮到要加大學前教育和職業(yè)教育投入因素，未來五年教育支出要突破4.5萬億元。同時，節(jié)能環(huán)保壓力和扶貧壓力不會減弱。如按年均10%增速推算，兩項支出合計未來五年將突破1.5萬億元。
上述幾項剛性必保支出之和未來五年將超過13萬億元。如果把城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農林水、公共安全、交通運輸中與人的生存密切相關部分考慮進來，必保支出將超過25萬億元，如果再把國防支出、經濟調控所需的投資支出、推動創(chuàng)新能力提升的科技支出等的增長率考慮進來，一般公共預算的支出需求基本盤將超過30萬億元。如果收入跟不上，必須靠發(fā)債融資彌補支出。
財政收入增長乏力
截至2020年8月，全國一般公共預算收入同比下降7.5%，其中全國稅收收入同比下降7.6%，非稅收入同比下降7%，稅收收入中的增值稅下降15.2%，企業(yè)所得稅下降5.3%，國內消費稅下降5.7%。就此趨勢看，全年稅收同比將下降5%-7%。從國內外經濟運行格局和稅收政策取向看，與2019年相比，2021年稅收或仍將負增長。因此，稅收總額基本盤將回落到15萬億元左右。未來五年一般公共預算收入總額將呈低水平平穩(wěn)運行勢態(tài)。
原因主要有三點：一是稅制改革把增值稅和個人所得稅兩個主體稅種的收入增長制度空間大大壓縮。二是經濟增長下行壓力漸強將抑制總體稅源擴張，即便大宗商品價格深度下調后回到平穩(wěn)上漲軌道，也不會大幅推高稅收增長率。因為產業(yè)結構轉變持續(xù)推進已改變了中國的稅收行業(yè)分布格局。三是政府行政事業(yè)性收費改革極大地規(guī)范了非稅收入制度，相應瓦解了收費收入增長的制度基礎。近年來一般公共預算收入中的國有資本經營收入持續(xù)高增長，累計已達數(shù)萬億元。這實際上是國有企業(yè)留利充頂當期收入，但這些留利有限，加之后續(xù)留利增長后勁漸弱。由此可見，今后非稅收入增長空間將大大收縮。
綜合看，一般公共預算收入未來將在16萬億元左右。把從政府性基金預算和預算穩(wěn)定調節(jié)基金和結轉結余調入收入考慮進來，一般公共預算收入總量將在18萬億元左右。
赤字自循環(huán)壓力
所謂赤字自循環(huán)是指發(fā)債彌補赤字后，債務還本付息列入財政支出引起的增支反過來又形成赤字增加。我國為彌補赤字，發(fā)債產生的利息列入一般公共預算支出。從2009年起實行積極的財政政策至2020年已11年，此間財政赤字不斷增長債務規(guī)模相應急劇擴張。我國彌補赤字的政府債務十年內品種占主導地位，還本付息壓力近年來漸強。因此，一般公共預算中支出債務付息比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。2017年為23.6%，2018年為18%，分別超出當年支出總額增速16和10個百分點。2019年中央財政債務付息支出占中央本級支出比重為13%。2020年已升至15%，支出絕對額達5399.4億元，在中央本級各項支出中排位第二。在付息支出規(guī)模擴張過程中，其他剛性支出又不能減少，只能靠增加赤字來解決問題，結果是債務規(guī)模和付息規(guī)模越來越大，形成赤字擴張自循環(huán)。
上述情況表明，未來我國赤字將呈長期化趨勢，如何管控赤字相應成為必須認真研究的重大問題。管控赤字涉及認識和操作兩大層面的多方面問題。在認識層面有兩個問題需要討論解決。
首先，如何看待赤字的性質。改革過程中我國學術界曾開展過赤字有害還是有益的討論。實踐中赤字常態(tài)化的客觀存在使人們不再擔心赤字會發(fā)生多大破壞作用，特別是當前經濟下行壓力增強，增加赤字反周期更是成為主流觀點。事實上從赤字的形成過程看，赤字本質上就是政府收入籌措的有償化，赤字越多，國家財政支出的債務化程度越高?？梢姡褂贸嘧纸鉀Q支出問題理應慎重，其關鍵原因是有償化籌措政府收入人為加大了公共產品供給成本，實際上是加大了當代人和后代人的負擔。所以，不要把赤字看作是“良藥”，赤字只能說是困難時期的高成本解困手段。事實上，即便說赤字是良藥，是藥三分毒，最好不用藥。既然如此，采用赤字手段時，就要權衡利弊和承受力時間分布，尋求成本收益最大化之策。
其次，不要夸大赤字的作用。凱恩斯主義強調可運用赤字手段刺激經濟。這一觀點確實豐富了宏觀經濟學，但對經濟理論和決策理念的影響也已顯現(xiàn)出過度化傾向。從經濟增長拉動角度看，財政赤字形成的財政支出占總需求比重各國實踐上說至多不會超過10%，大部分情況是在5%以內，由此可說財政赤字只能說是小幅助推經濟增長。如果從結構角度分析問題，假如財政赤字派生的財政支出大部分是流向消費而不是投資，那么，經濟增長拉動力就更低。發(fā)達經濟體經濟增長率從上世紀末至現(xiàn)在普遍低于3%。在赤字高峰期時，赤字率普遍超過3%，同期年均經濟增長率反而低于2%。究其原因，主要是赤字規(guī)模持續(xù)擴張源于公共福利支出需求特別是社會保障支出需求擴張。我國的統(tǒng)計數(shù)據也表明赤字增長率高的時期經濟增長率反而低。其主要原因也是赤字形成的支出大頭流向消費?？梢?，凱恩斯主義提出的政策主張有效性同各個經濟流派的政策主張一樣，都是有限的。凱恩斯主義的政策主張是在公共福利制度改革尚未推進條件下提出的，只能說是應對工業(yè)化條件下經濟波動的短期措施，沒有理由被奉為可長期堅持的金科玉律。
三方面入手管控赤字
第一，優(yōu)化一般公共預算和政府性基金預算的宏觀經濟調控功能定位。我國的預算體系包括四本功能各異的預算。“預算法”明確規(guī)定一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發(fā)展維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的預算且可以列赤字。關于政府性基金預算，預算法則規(guī)定是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算且該項預算須以收定支。這種功能定位實質上是要求一般公共預算以保障基本公共服務供給為首任兼顧反周期，或說反周期可以體現(xiàn)在基本公共服務供給支出規(guī)模變動上。同時也要求政府性基金預算資金只能用于投資性支出。因此，一般公共支出預算赤字規(guī)模的變動首先依基本公共服務供給制度安排的需求而定。當經濟處于低迷狀態(tài)時，可以通過擴大基本公共服務供給、抬升供給標準來反周期。此時的赤字擴張本質上屬于公共福利改善，具有反推經濟增長作用。但任何一項公共福利水平一旦抬升都會居高不下?？梢?，如果把赤字擴張當作反周期的主要政策工具，最后勢必把財政支出推向無度擴張軌道。所以，在宏觀經濟調控方面，一般公共預算應定位在適度協(xié)同上。相比較而言，政府性基金預算可以更多發(fā)揮反周期作用。
首先，政府性基金預算支出的投資性支出具有需求擴張拉動率高特征。因為投資前通過購進原材料帶動上游產業(yè)發(fā)展后可通過增加就業(yè)帶動消費擴張。其次，政府性基金預算支出規(guī)模變動彈性大。因為特定公共事業(yè)發(fā)展時間彈性強。在經濟低迷時，可通過舉債融資超前發(fā)展拉動經濟增長。當前大幅擴大專項債規(guī)模發(fā)展相關事業(yè)充分體現(xiàn)了這點。再次，政府性基金預算以收支定實際上比一般公共預算支出更具內斂性、風險更低。比如當前擴大專項債規(guī)模搞項目，專項債要市場化發(fā)行，如果發(fā)不出去就不能搞且指標不結轉下年，這實際上就是一種風險控制機制，體現(xiàn)出了政府性基金支出的內斂性。鑒此，今后反周期，似應堅持主要依靠擴張政府性基金支出來拉動經濟增長，以一般公共預算適度擴張刺激消費反推供給擴張的原則來定調財政政策。
第二，在預算編制環(huán)節(jié)明確列示赤字資金流向。目前我國的赤字管理可以說相當粗放。突出表現(xiàn)是預算管理的頂層法規(guī)就沒有明確規(guī)定赤字使用方向。“預算法”第三十四條規(guī)定中央一般公共預算中必需的部分資金可以通過舉借國內外債務等方式籌措，其暗含的意思是可以列赤字，但未界定什么是必需的資金，具體到地方各級預算也只是說部分建設性資金可舉債融資，含義是可列赤字。但“預算法”通篇沒有解釋什么是財政赤字，更沒有說什么情況下可以列赤字。與之相對應，預算法實施條例也就無從談起如何管理赤字。這種制度安排實際上表明赤字增長沒有明確的約束機制。必須看到，這不符合現(xiàn)代財政制度所強調的預算管理規(guī)范，理應改革?，F(xiàn)在應該明確一個原則：列赤字不違法但要說明理由列示資金流向，否則就等于承認列赤字可隨性。為此，今后列赤字似應區(qū)分不同情況說明赤字成因。對支出不減但收入下降引起的赤字要具體說明收入下降程度和減收的理由。對支出增長收入下降或增量不夠引起的赤字，應具體說明支出增長的依據和結構。具體講，就是要說明支出增長究竟是發(fā)生在部門預算還是在政府預算上(如轉移支付增長)。這些增長究竟有哪些政策和制度變革依據。這實際上就是要通過講清資金流向來說明赤字的必要性和合理性。
第三，加強支出宏觀預測。“預算法”明確規(guī)定收支預測是各級預算編制的依據之一，但現(xiàn)狀是各級政府編制預算時往往重視收入預測輕視支出預測。因此，支出預算總是走不出基數(shù)加增長的怪圈。這使得赤字額度的確定失去了具體支出核算基礎，因而也就無法向公眾解釋清楚赤字的成因和資金流向。長此以往，公共財政的公信力難免受影響。顯然，必須加強財政支出預測，做到這點似應從支出總體格局變動分析。具體講，就是要先從客觀因素約束出發(fā)對各類支出需求作出合理判斷。其后以此為依據，對支出總額和支出結構作出推斷。在這方面，中央財政應率先探索。因為中央財政是總體支出政策的制定者和評價者。目前我國即將進入“十四五”時期，總體看支出結構有必要作出戰(zhàn)略性調整。但這首先要以科學預測支出為依據，政策取向則是第二位的依據。為此，中央財政應站位全局和長期采用因素法對各項民生支出需求進行預測分析。比如教育，可選取適齡人口數(shù)、適齡人口區(qū)域分布、勞動力成本、教學設施維護價格等因素進行支出預測。再如醫(yī)療衛(wèi)生，可選取人口總量、人口結構、各類疾病發(fā)生率、醫(yī)療費用價格、疾病發(fā)生區(qū)域分布等因素進行支出預測。其他類支出如養(yǎng)老保障、環(huán)境保護、交通運輸、農林水事務等可依此模式開展支出預測。當這些類別支出預測做完后，就可找出支出總額變動底線，而這一底線恰好也是推測赤字變動的基本依據之一?？傊覀円ㄟ^加強支出預測來找尋赤字變動的必然性和客觀性，以避免盲目列赤字。
