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　　鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)是我國兩大國家戰(zhàn)略，兩大戰(zhàn)略具有基本目標(biāo)的統(tǒng)一性和戰(zhàn)略舉措的互補(bǔ)性。在脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)上接續(xù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是我國高質(zhì)量穩(wěn)定脫貧的重要路徑，更是貧困地區(qū)全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的重要制度保障。

　　實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完備、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施已經(jīng)起步之際，迫切需要科學(xué)規(guī)劃。

　　順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，不搞人為的村莊合并

　　中國目前大約有32900多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、58.6萬個行政村、270多萬個自然村，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農(nóng)民群眾。隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程，一部分村莊必然消亡，他們或者與其他村莊合并，或者成為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū);一部分村莊的消亡與鄉(xiāng)村的衰敗是兩個概念。保留下來的村莊有的會合并，成為中心村、小城鎮(zhèn)。這些村莊集鎮(zhèn)將是鄉(xiāng)村振興的載體和平臺。

　　國務(wù)院2014年在關(guān)于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)工作情況的報(bào)告中指出，部分地區(qū)村莊建設(shè)脫離農(nóng)村實(shí)際，簡單照搬城鎮(zhèn)模式，搞大拆大建、趕農(nóng)民上樓、去農(nóng)村化，破壞了農(nóng)村自然景觀、田園風(fēng)光和文化特色。

　　前些年，一些地區(qū)通過村莊整治和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改變了農(nóng)村臟亂差的局面，有助于改善公共資源投入規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的狀況，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民的居住條件、生活環(huán)境在較短時(shí)間內(nèi)有了明顯改善。在實(shí)行政府相關(guān)部門提出的增減掛鉤、占補(bǔ)平衡政策時(shí)，通過集中居住，宅基地復(fù)墾所增加的建設(shè)用地指標(biāo)，也成為地方政府的寶貴資源，緩解了推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化所需土地與保護(hù)基本農(nóng)田之間的矛盾。但這種空間布局的巨大變化也會帶來一些問題。

　　(一)多村合并有可能走入圈地造城、趕農(nóng)民上樓的誤區(qū)

　　由政府主導(dǎo)的多村合并往往節(jié)約出的土地最多，最受地方政府推崇，但這就必然是整村搬遷，在具體實(shí)施時(shí)往往采取定指標(biāo)、下任務(wù)、搞運(yùn)動的方式進(jìn)行，可能走入圈地造城、趕農(nóng)民上樓的誤區(qū)。農(nóng)民的知情及參與具有促進(jìn)村莊整治順利開展的功能。但在政府及村干部主導(dǎo)、自上而下決策和推動的村莊整治中，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)在很大程度上被剝奪了，從而影響了村莊整治的順利推進(jìn)。

　　(二)集中上樓后居住成本加大、務(wù)農(nóng)勞動者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利性降低

　　根據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組的調(diào)查，集中居住的家庭開支的增加主要由水電氣、物業(yè)管理費(fèi)用等的增加和食品開支增加兩大因素造成。農(nóng)民食品開支增加與蔬菜、雞蛋等日常消費(fèi)品的完全商品化有直接關(guān)系。集中居住對農(nóng)戶波及的遠(yuǎn)不止這些。集中居住對專業(yè)養(yǎng)殖大戶養(yǎng)殖收入的影響很大，而對以家庭為單位的小規(guī)模養(yǎng)殖農(nóng)戶的沖擊更為巨大，甚至是毀滅性的。小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶在中國將長期存在，婦女及老人可能是這部分農(nóng)戶的主體，對這部分邊緣性的小農(nóng)，集中上樓居住后無疑是居住成本上升、收入下降，生活水平和福利水平下降。村莊整治后，較多的新型社區(qū)沒有安排置放農(nóng)具以及糧食晾曬的場所，在集中居住的調(diào)查農(nóng)戶中，更大地降低了進(jìn)社區(qū)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的粗放經(jīng)營。

　　(三)多村合并、集中居住的模式使原有的鄉(xiāng)村治理機(jī)制面臨挑戰(zhàn)

　　一些試點(diǎn)地區(qū)提到“新型農(nóng)村社區(qū)打破了村與村、組與組、宗族與宗族的傳統(tǒng)居住習(xí)慣”，提倡建立“廣入住，大融合，謀發(fā)展，促和諧”的新體制。一些地區(qū)倡導(dǎo)把城市的社會治理結(jié)構(gòu)移植到農(nóng)村地區(qū)。在農(nóng)村的要素重新配置、空間布局大調(diào)整時(shí)，是借鑒和有條件地保留原有的制度遺產(chǎn)，還是另起爐灶?究竟哪一種思路和做法更有利于社會穩(wěn)定發(fā)展，有利于保障農(nóng)民的權(quán)益和增進(jìn)農(nóng)民的福祉?

　　什么是原有的制度遺產(chǎn)?幾千年的村落文化、農(nóng)耕文明、熟人社會、家族宗族關(guān)系的維系基礎(chǔ)以及近幾十年來農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)，尤其是改革開放以來，包括村委會、村民代表會議、黨支部、村民小組、村務(wù)公開、村民理財(cái)小組、村民議事會等。這些正式和非正式制度安排，都可以算作制度遺產(chǎn)。保留或揚(yáng)棄他們的利弊得失，需要進(jìn)一步研究。

　　(四)村莊整治是觸動農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式和社會結(jié)構(gòu)的歷史性變革，是農(nóng)村空間布局的重新調(diào)整

　　農(nóng)民現(xiàn)在已經(jīng)高度分化成為不同的群體，以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)民與以農(nóng)業(yè)就業(yè)為主的農(nóng)民，對生活條件的需求是不一樣的。在農(nóng)村開展各項(xiàng)工作，要考慮不同群體的最大公約數(shù)，不僅要體現(xiàn)多數(shù)人的意愿，也要充分考慮少數(shù)人的特殊情況和合理要求。要考慮經(jīng)濟(jì)社會地位不同的農(nóng)民群體在大的社會變遷進(jìn)程中的損與益。讓農(nóng)民遷離世代居住的家園和改變長期形成的生活方式，必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律和尊重農(nóng)民的意愿，不能剝奪農(nóng)民作為用益物權(quán)人對承包地和宅基地依法享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，違背農(nóng)民意愿搞大拆大建。集中上樓居住既不適合于專業(yè)農(nóng)戶，也不適于小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶。農(nóng)民的居住方式是由其生產(chǎn)方式所決定的，在一定的歷史階段分散居住在地域內(nèi)符合務(wù)農(nóng)勞動者的生產(chǎn)方式和生活需求。

　　中國農(nóng)村具有高度的差異性和多樣性，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)不同;城中村、邊遠(yuǎn)山村和農(nóng)區(qū)村莊不同。如何在建設(shè)新農(nóng)村和新型農(nóng)村社區(qū)的進(jìn)程中進(jìn)一步落實(shí)因地制宜，一切從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切?什么是現(xiàn)代化的農(nóng)村?把農(nóng)村建設(shè)得更像城市，還是把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村?這些問題應(yīng)深入研究。中國文化的母體基因在鄉(xiāng)村。要彰顯地方特色，將農(nóng)耕文明的精華與現(xiàn)代文明的精華有機(jī)結(jié)合起來，注重將傳統(tǒng)村落、自然風(fēng)貌、文化保護(hù)結(jié)合在一起，在原生態(tài)村莊嫁接現(xiàn)代文明，使現(xiàn)代化的中國村莊具有中國特色文化符號。

　　近期重點(diǎn)應(yīng)是探索和構(gòu)建鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系

　　《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)提出：“到2020年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成，各地區(qū)各部門鄉(xiāng)村振興的思路舉措得以確立，全面建成小康社會的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。”

　　目前，工作的重點(diǎn)應(yīng)是探索和構(gòu)建鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系，各地區(qū)在逐漸形成制度框架和政策體系的前提下，因地制宜地確立本地區(qū)鄉(xiāng)村振興的思路舉措。而從地理空間上編制鄉(xiāng)村規(guī)劃只是其中一個組成部分。

　　(一)防止鄉(xiāng)村振興規(guī)劃一哄而上

　　中共中央政治局2018年5月31日召開會議提出，各地區(qū)各部門要樹立城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一理念，抓緊編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃或方案，做到鄉(xiāng)村振興事事有規(guī)可循、層層有人負(fù)責(zé)。要科學(xué)規(guī)劃、注重質(zhì)量、穩(wěn)步推進(jìn)，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感。

　　不僅在中央層面，湖北、安徽、江西、河南等省也在抓緊出臺各地的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。對此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)負(fù)責(zé)同志在解讀《規(guī)劃》時(shí)表示，各地區(qū)各部門要編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃或方案。并加強(qiáng)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系，防止出現(xiàn)一哄而上、急于求成、大轟大鳴的情況。

　　2018年中央1號文件提出：“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首要的工作是建立鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系。但有的地方本末倒置，從省到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一直到村，層層布置搞規(guī)劃設(shè)計(jì)。一些地方把城市規(guī)劃照搬到農(nóng)村規(guī)劃中，將鄉(xiāng)村振興單純理解為規(guī)劃，出現(xiàn)將鄉(xiāng)村規(guī)劃工程化和技術(shù)化的傾向?！兑?guī)劃》提出：“強(qiáng)化縣域空間規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃引導(dǎo)約束作用，科學(xué)安排縣域鄉(xiāng)村布局、資源利用、設(shè)施配置和村莊整治，推動村莊規(guī)劃管理全覆蓋。”并沒有規(guī)定完成規(guī)劃編制的具體時(shí)間。許多領(lǐng)導(dǎo)和專家也強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃體系的形成要防止出現(xiàn)一哄而上、急于求成、大轟大鳴的情況，防止鄉(xiāng)村振興出現(xiàn)技術(shù)化、工程化的傾向。

　　(二)村莊整治的整體規(guī)劃還有待完善

　　規(guī)劃是保障土地整治健康有序推進(jìn)、合理安排土地整治項(xiàng)目和資金的基本依據(jù)。根據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“土地綜合整治促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作用研究”課題組的調(diào)查，盡管被調(diào)查點(diǎn)都制定了農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的土地綜合整治規(guī)劃，但規(guī)劃本身存在著穩(wěn)定性差、要求偏高等一系列的問題，從而影響了村莊整治的順利推進(jìn)。

　　一是規(guī)劃的目標(biāo)要求偏高、進(jìn)度偏快，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)是一個自然的循序漸進(jìn)的過程。政府設(shè)立建設(shè)推進(jìn)速度是應(yīng)該的，但所確定的目標(biāo)不宜過高。否則，就會造成基礎(chǔ)設(shè)施的跟進(jìn)困難等方面的問題，從而影響農(nóng)民參與拆舊建新的積極性。二是規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性和可持續(xù)性，如有的省的村莊布局規(guī)劃就經(jīng)歷了3次調(diào)整。三是規(guī)劃的設(shè)計(jì)缺乏靈活性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)社區(qū)的建筑格局、樣式和房屋面積都是由在業(yè)內(nèi)享有一定名氣的專業(yè)設(shè)計(jì)單位所設(shè)計(jì)的。一些社區(qū)在新房的修建上，各戶不論人口多少，其宅基地面積和建筑面積沒有差異，建筑樣式也完全統(tǒng)一。但是，由于各戶之間的人口數(shù)量存在著差異性，在家庭人口數(shù)量相等的情況下，各家人口的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其就業(yè)和居住的常住地呈現(xiàn)出較大的差異;在經(jīng)濟(jì)分化的背景下，各戶之間的經(jīng)濟(jì)條件又各不相同。這種差異會形成農(nóng)戶之間對新房面積需求的差異。

　　通過什么方式和手段來落實(shí)規(guī)劃和用途管制?政府有關(guān)部門要明確職責(zé)、有所作為、加強(qiáng)監(jiān)管。同時(shí)落實(shí)規(guī)劃和用途管制要從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為群眾參與。規(guī)劃的目的就是滿足老百姓的根本需求，符合老百姓對美好生活的合理期待，老百姓應(yīng)該有知情權(quán)和參與權(quán)。政府有關(guān)部門要切實(shí)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)要防止部門既得利益把規(guī)劃變成設(shè)租尋租的手段，這又涉及到政府未來深化改革要做什么的問題。政府的深化改革不是強(qiáng)化相關(guān)政府部門的利益，而是要消除既得利益的藩籬，使規(guī)劃更好地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，更好地貫徹以人民為中心的理念，更好地促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，最后真正能使廣大人民獲益。

　　《規(guī)劃》將村莊分為四類：集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類及搬遷撤并類。應(yīng)根據(jù)四類村莊的不同特點(diǎn)，在鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系的大框架下，因地制宜地確立各類村莊鄉(xiāng)村振興的思路舉措。選取少數(shù)的試點(diǎn)來做規(guī)劃，嚴(yán)格按照程序，充分尊重村民意愿，依法編制、報(bào)審、獲批后再執(zhí)行，之后再將成功的經(jīng)驗(yàn)逐步推開。而不是一哄而起，全面鋪開編制地理空間上的鄉(xiāng)村規(guī)劃，這樣只會勞民傷財(cái)，甚至對原有的村莊起到破壞作用。

　　根據(jù)農(nóng)民需求來補(bǔ)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的短板

　　如果說國民收入初次分配時(shí)要注重效率，那么在國民收入再分配時(shí)就要注重公平和正義。政府要充分發(fā)揮在消除城鄉(xiāng)社會事業(yè)二元結(jié)構(gòu)上的調(diào)節(jié)功能，承擔(dān)起縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的主體責(zé)任，補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的短板，創(chuàng)造一個有利于農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的居住環(huán)境。

　　根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查資料，在農(nóng)村的社會事業(yè)和公共服務(wù)方面，有2265萬個農(nóng)村住戶反映獲取飲用水存在困難，僅有24.5%的村飲用水經(jīng)過集中凈化處理，僅有15.8%的村實(shí)行了垃圾的集中處理，20.6%的村實(shí)施了廁所改造?；A(chǔ)教育的設(shè)施仍然不足，有幼兒園、托兒所的村比重不到1/3?；踞t(yī)療服務(wù)設(shè)施不足，有26%的村沒有衛(wèi)生室。

　　現(xiàn)階段，我國發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)在農(nóng)村，最直觀的體現(xiàn)是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境與城市差距大，如廁難、環(huán)境臟、村容差等問題較為突出。因此，改善農(nóng)村人居環(huán)境是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一場硬仗，也是當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)的主要抓手。2018年底召開的中央農(nóng)村工作會議提出，要抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，重點(diǎn)做好垃圾污水處理、廁所革命、村容村貌提升。當(dāng)前，由中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，各省份迅速開展整治行動，各地正全力實(shí)施整治提升村容村貌、全面推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理、梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理、持續(xù)推進(jìn)“廁所革命”等重點(diǎn)工作，整治行動開局良好、成效初顯，不少地方堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、示范引領(lǐng)，先易后難、以點(diǎn)帶面、統(tǒng)籌推進(jìn)。產(chǎn)生了一些典型性、示范性的做法，為全面改善農(nóng)村人居環(huán)境打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是中央根據(jù)農(nóng)村形勢的發(fā)展和農(nóng)民群眾的現(xiàn)實(shí)需求和潛在需求作出的頂層設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)具有一定前瞻性和自上而下貫徹的特性，但各地情況千差萬別，各地農(nóng)民群眾最迫切的需求也各不相同，他們對政策措施的具體實(shí)施重點(diǎn)和步驟最有發(fā)言權(quán)。在農(nóng)村人居環(huán)境整治行動中，地方各級政府對資金與資源利用的優(yōu)先序與老百姓心目中的優(yōu)先序有時(shí)并不契合。只有建立健全民主決策機(jī)制，資源和資金的利用真正讓老百姓說了算，老百姓的積極性、主動性、創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮，資金投入的效應(yīng)才能真正體現(xiàn)。

　　《規(guī)劃》指出，要“堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)?？茖W(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，做好頂層設(shè)計(jì)，注重規(guī)劃先行、因勢利導(dǎo)，分類施策、突出重點(diǎn)，體現(xiàn)特色、豐富多彩。既盡力而為，又量力而行，不搞層層加碼，不搞一刀切，不搞形式主義和形象工程，久久為功，扎實(shí)推進(jìn)”。這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的基本原則之一，必須準(zhǔn)確把握，真正落實(shí)。