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　　【編者按】：2020年9月18日，由中國經(jīng)濟體制改革雜志社、中共麗水市委、麗水市人民政府聯(lián)合主辦的“新時代地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化——機關(guān)內(nèi)部‘最多跑一次’改革暨市域社會治理麗水實踐研討會”在浙江省麗水市舉行。本文為中國人民大學(xué)法學(xué)院市域社會治理研究院院長、中央政法委研究室原副主任黃文藝的主題演講內(nèi)容，未經(jīng)本人審核。

中國人民大學(xué)法學(xué)院市域社會治理研究院院長、中央政法委研究室原副主任  黃文藝

尊敬的彭森會長、胡海峰書記、朱晨書記、各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家，上午好!

　　首先感謝會議主辦方的邀請，使我有這樣一次難得的學(xué)習(xí)和交流的機會。

　　深入推進基層社會治理改革，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系，是加快推進社會治理現(xiàn)代化，建設(shè)更高水平平安中國的重要內(nèi)容。去年的中央政法委工作會議上，習(xí)近平總書記明確提出了加快推進社會治理現(xiàn)代化的重大命題，也明確提出了“構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系”的新要求。今年黨中央國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加快推進社會治理現(xiàn)代化開創(chuàng)平安中國建設(shè)新局面的意見》，對基層社會治理體系的建設(shè)作出了頂層設(shè)計和全面部署。

　　去年以來，中央政法委部署推進的全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作，把基層社會治理體系建設(shè)作為重要任務(wù)來抓。下面我主要從政法工作的角度，結(jié)合個人的學(xué)習(xí)體會，把新時代基層社會治理改革方向和任務(wù)概括為七個堅持和創(chuàng)新完善。

　　第一，堅持發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，創(chuàng)新完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理體系。黨的領(lǐng)導(dǎo)既是基層社會治理的定海神針，又是基層社會治理的最大優(yōu)勢。從實踐來看，過去基層治理中的一些問題，往往與基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力不強有關(guān)。比如，最近三年，我們開展的掃黑除惡專項斗爭中發(fā)現(xiàn)，黑惡勢力橫行的城鄉(xiāng)基層往往是基層黨組織軟弱渙散的地方，有的甚至是黑惡勢力直接把持基層的兩委組織。政法機關(guān)和組織部門都深刻認(rèn)識到，加強基層黨組織建設(shè)和基層黨建工作是鏟除黑惡勢力生存土壤的重要舉措?，F(xiàn)在，政法機關(guān)已經(jīng)參與到組織部門對基層兩委組織干部任選的考察推薦工作中，防止涉黑涉惡人員進入到基層兩委組織。

　　另一方面，基層社會治理很多難題的攻克都有賴于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，比如，基層社會治理的碎片化問題。這方面北京的經(jīng)驗是“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”。麗水的經(jīng)驗是平臺、區(qū)域、服務(wù)、力量、責(zé)任“五個統(tǒng)籌”。這里面核心的一條是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基層各方面的治理力量資源，構(gòu)建共建、共治圈，共同發(fā)力解決基層治理的難點、堵點問題。

　　第二，堅持社會事務(wù)社會辦，創(chuàng)新完善基層社會的自治體系。把社會自治自律挺在前面，讓社會事務(wù)社會辦。改變過去政府大包大攬社會事務(wù)的格局是基層社會治理現(xiàn)代化的必由之路，這里面總結(jié)起來有“四個更加注重”：一是更加注重企事業(yè)單位的自我管理作用，引導(dǎo)其完善內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，維護職工權(quán)益機制，防止單位內(nèi)部問題外溢為社會矛盾;二是更加注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用，保障行業(yè)協(xié)會行使制定行業(yè)規(guī)章、約束成員行為、維護成員權(quán)益、處理行業(yè)糾紛等權(quán)力，讓行業(yè)問題盡可能在行業(yè)內(nèi)部得到有效解決;三是更加注重發(fā)揮社會組織的公益作用，積極培育公益性、服務(wù)性、互助性社會組織，引導(dǎo)其承擔(dān)自愿服務(wù)、救助幫扶、化解矛盾、預(yù)防犯罪等職能，讓社會組織的微治理匯聚成善治的大能量;四是更加注重發(fā)揮基層群眾自組織的作用，加快推動眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌的新機制，引入到社會治理領(lǐng)域，實現(xiàn)以眾智解眾憂，以眾力破眾困。

　　第三，堅持民事法律手段優(yōu)先，創(chuàng)新完善基層社會法治治理體系。實踐證明，法治是最可靠最有效的機制，只有依法處理社會矛盾糾紛，才能經(jīng)得起歷史檢驗，不留后遺癥。過去我們有的地方和部門習(xí)慣于花錢買平安，擺平就是水平，結(jié)果是按下葫蘆浮起瓢，后患無窮。堅定不移的推進基層治理法治化，堅持以法律為準(zhǔn)繩化解矛盾、保障權(quán)益，引導(dǎo)基層群眾在法律框架下分清是非，辯明對錯，形成有事找法、辦事循法的行為習(xí)慣。近年來政法機關(guān)注重發(fā)揮好典型個案的示范教育使用，立明規(guī)則，破潛規(guī)則，用法治規(guī)范社會行為，引領(lǐng)社會風(fēng)尚。麗水法院在這方面創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗。

　　基層治理涉及到的法律手段有很多，主要有民法、行政法、刑法等手段。基層社會治理應(yīng)改變過去社會治理“過度行政化”“過度刑法化”的傾向。應(yīng)該轉(zhuǎn)向更多的依靠民法手段來解決社會問題?；鶎由鐣芗m紛大多屬于民事性質(zhì)的糾紛，應(yīng)該主要運用民法的手段來化解。對于基層干部來說，學(xué)好用好民法典，是做好基層社會治理工作的基本功。今年我們國家法制建設(shè)的大事就是制訂了《民法典》。

　　第四，堅持以德政、德育、德化為本，創(chuàng)新完善基層社會德治體系。德治是中國傳統(tǒng)社會治理的精髓所在。德治的核心要義在于德政、德育、德化，為社會成員提供從物質(zhì)到精神全方位的關(guān)懷呵護，幫助解決生活困難，解開思想疙瘩，解除心理疾患。最近幾年，基層社會治理中出現(xiàn)了值得高度重視的現(xiàn)象，體現(xiàn)為個人極端暴力犯罪案件增多，一些“生活失意、心態(tài)失衡、心理失常”的“三失”人員采取持刀砍人、開車撞人等極端手段報復(fù)社會，造成群死群傷事件。最新一個典型案例是7月份貴州安順公交車墜湖事件，最終造成21人死亡、15人受傷的重大事故。事件中公交車司機就屬于“三失”人員。對于這樣一些問題應(yīng)該更多采取德政、德育的措施。

　　一是立足于解難紓困，健全社會救助救濟體系，對生活困難、經(jīng)濟困難人員給予經(jīng)濟幫扶和人文關(guān)懷。

　　二是立足于治心化性，健全社會心理服務(wù)體系和危機干預(yù)機制，對一些特殊的群體、特殊的人員，要加強心理疏導(dǎo)和束縛，塑造自尊、自信、理性、平和、積極向上的心態(tài)。

　　三是立足于崇德向善，健全社會、學(xué)校、家庭的德育體系，加強社會功德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)，以社會成員良好的道德修養(yǎng)和文明素質(zhì)支撐起社會的和諧、和順、和美。

　　四是立足于移風(fēng)易俗，充分挖掘本鄉(xiāng)本土優(yōu)秀文化元素，發(fā)揮家風(fēng)家訓(xùn)、禮俗禮儀、鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)杰等規(guī)訓(xùn)教化作用，促進家風(fēng)正、民風(fēng)純、社風(fēng)凈。

　　第五，堅持把非訴訟糾紛化解決機制挺在前面，創(chuàng)新完善基層矛盾糾紛化解體系。過去長講中國人厭訴，不愿意打官司。幾十年過去，現(xiàn)在情況發(fā)生了很大變化，有的學(xué)者說中國已進入到了訴訟社會。去年全國法院受理案件超過了三千萬件，法院反映案多人少是最突出的矛盾，法官抱怨說自己是司法民工?，F(xiàn)在有的基層法院人均年辦案量500件左右，法官因公犧牲的人數(shù)也比較多。面對這種情況，中央政法委、最高人民法院提出，要把非訴訟糾紛化解機制挺在前面，推進“訴源治理”，引導(dǎo)老百姓將更多的矛盾糾紛在訴訟外化解。這不是限制老百姓的訴訟權(quán)利，而是建強建優(yōu)非訴機制，把非訴機制比較優(yōu)勢顯現(xiàn)出來，釋放出來，吸引老百姓通過非訴機制解決糾紛。

　　一是發(fā)揮非訴機制的便利性優(yōu)勢為目標(biāo)，整合各部門糾紛解決力量之源，實現(xiàn)各類矛盾的集中受理，做到“最多跑一地”，“最多跑一次”，讓群眾感受到非訴機制能提供更便捷的公平正義。浙江省全省推開的矛調(diào)中心建設(shè)便是這方面的創(chuàng)造性探索。

　　二是以發(fā)揮非訴機制的高效性優(yōu)勢為目標(biāo)，健全群眾矛盾糾紛即訴、即辦工作機制，實現(xiàn)及時就地解決，讓群眾感受到非訴機制能夠提供比訴訟更及時的公平正義。

　　三是增強以非訴機制的權(quán)威性為目標(biāo)，吸收法律和其他行業(yè)專業(yè)人士擔(dān)任非訴機制的調(diào)解調(diào)停人，讓群眾感覺到非訴機制也能夠提供專業(yè)的公平正義。麗水市在訴源治理、非訴機制建設(shè)、矛調(diào)中心建設(shè)方面已初見成效。據(jù)了解，從去年到今年上半年，麗水全市法院新收案件連續(xù)出現(xiàn)負(fù)增長。

　　第六，堅持社會治理智能化，創(chuàng)新完善基層社會智慧治理體系。智能化是社會治理現(xiàn)代化的基本方向，是破解基層社會治理諸多難題的思路和出路。

　　一是堅持依靠智能化破解基層社會治理人手不足的問題。傳統(tǒng)基層社會治理的戰(zhàn)術(shù)是人海戰(zhàn)術(shù)，靠人盯靠人管靠人防，因此，基層同志反映最多的是人手不足的問題。要解決這個問題，很重要的思路是要靠科技，特別是加快人工智能科技的運用，提高社會治理全過程智能感知、智能采集、智能分析、智能決策水平，由人海戰(zhàn)術(shù)向科技戰(zhàn)法轉(zhuǎn)變。

　　二是依靠智能化破解基層社會治理被動應(yīng)對的問題。傳統(tǒng)的社會治理模式基本上是滅火的模式，是矛盾風(fēng)險發(fā)生之后被動的應(yīng)對處置。現(xiàn)代社會治理應(yīng)該是防火模式，防范于未然，治病于未病，實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變關(guān)鍵在于能否精準(zhǔn)的預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防各類社會矛盾風(fēng)險。麗水市在基層治理市域平臺、雪亮工程、智慧法院等方面的科技賦能已取得不少先進經(jīng)驗。

　　第七，堅持加強隊伍建設(shè)，創(chuàng)新完善基層社會治理隊伍的管理制度。基層社會治理隊伍政法系統(tǒng)叫做平安建設(shè)隊伍，是基層社會治理的主力軍。這支隊伍應(yīng)該說是一支人員構(gòu)成非常復(fù)雜的大隊伍，有正規(guī)軍、雜牌軍、志愿軍，具有主輔結(jié)合，專兼結(jié)合的特點。

　　加強隊伍建設(shè)需在兩個方面著力。一是堅持專業(yè)化方向，完善基層社會治理隊伍教育培訓(xùn)體系，健全教、學(xué)、練、戰(zhàn)一體化機制，提高基層社會治理隊伍的專業(yè)素質(zhì)和實戰(zhàn)能力。

　　二是堅持職業(yè)化的方向，健全社會治理隊伍的管理制度，創(chuàng)新完善職業(yè)準(zhǔn)入、晉升發(fā)展、激勵保障、免責(zé)容錯等制度，使基層社會治理工作者有奔頭、有勁頭，特別是要吸引高素質(zhì)的人員加入到基層社會治理隊伍里面來。這些方面我們已經(jīng)取得了一些成就。比如，最近幾年輔警形成了很大的一支隊伍，職業(yè)化方面也已取得了突破。比如，杭州為輔警授予警號、轉(zhuǎn)事業(yè)編、推年薪制等做法，目的就是要建強建好第二警隊。

　　當(dāng)然，還有很多的問題有待解決。比如，對于黨委、政法委系統(tǒng)來說，有兩支隊伍職業(yè)化急需加強。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的政法委員。去年中央頒布的政法工作條例已確定了它的合法性，但是它的職責(zé)范圍不明確，保障待遇也不明確。二是基層社會治理非常重要的網(wǎng)格員、城市管理的網(wǎng)格員已被人社部正式確定為國家的新職業(yè)。雖然目前上海等地有一些地方立法，但總體上還沒有成熟的職業(yè)管理制度。因此，基層社會治理隊伍建設(shè)還是一個很重要的大課題。