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　　李克強(qiáng)總理在2016年的《政府工作報告》中提出，要“完善政府與社會資本的合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本的參與熱情”。但我國推進(jìn)PPP模式卻一直存在著“三高一低”現(xiàn)象。所謂的“三高”是指，政府對推廣運(yùn)用PPP的期望高、央企和地方融資平臺參與PPP的興趣高、中介咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)的熱情高；“一低”則是PPP模式中最重要的一個主體即社會資本尤其是民營資本的參與程度低。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，除了社會資本本身的融資能力之外，更重要的還是與我們政府運(yùn)作PPP的模式有關(guān)。要想真正實現(xiàn)總理所提出的“充分激發(fā)社會資本的參與熱情”，政府首先要做好以下三個方面的工作。

　　招標(biāo)過程的公平、公正和公開。招標(biāo)是PPP模式中社會資本與政府實質(zhì)接觸的首要環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)中政府能否做到公平和公正將直接決定著社會資本的參與熱情。政府要做到公平、公正就必須對所有競標(biāo)者一視同仁，真正基于競標(biāo)者的資質(zhì)、出價、融資能力以及在業(yè)內(nèi)的過往表現(xiàn)等來選擇，而不是基于人情關(guān)系或懾于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威等非相關(guān)因素。但現(xiàn)實中，我國在公共項目的招標(biāo)過程中，還存在著大量圍標(biāo)、串標(biāo)以及陪標(biāo)等現(xiàn)象，這也是社會資本不管輕易涉足的主要原因之一，尤其是在今天各國可能不再簡單地以“最低出價選擇”為原則，而更多傾向于“最優(yōu)價值選擇”原則的大趨勢下。

　　因為從很多國家的實踐來看，“最低出價選擇”雖然表面上是一個以出價最低為剛性原則，可以有效約束政府隨意操作的空間，保證競標(biāo)者基于價格的公平和公正；同時也滿足了政府“花最少的錢辦更多的事”的效率需求，但其弊端也很明顯，其中最為大家所詬病的就是很可能誘導(dǎo)社會資本有意采取“先買入再謀利”的策略，即先報出一個不現(xiàn)實的低價，得到合同后再試圖通過修改合同謀利。另外，“最低出價者選擇”原則也使政府很難規(guī)避那些有不良記錄，但滿足競標(biāo)要求的最低資質(zhì)者。所以，遵循“最低出價者選擇”原則很可能帶來社會資本不能履約或者不能很好履約的風(fēng)險，很多西方國家的實踐也證實了這一點(diǎn)，也正是基于此，這些國家轉(zhuǎn)而更為青睞一種被稱之為“最優(yōu)價值選擇”的原則?！白顑?yōu)價值選擇”就是政府通過競爭性談判綜合考慮競標(biāo)者的資質(zhì)、價格、融資能力以及過往表現(xiàn)，而選擇一個綜合實力最強(qiáng)的競標(biāo)者的選擇方式。這種方式由于考慮的因素相對較多，又沒有一個剛性標(biāo)準(zhǔn)，因此也就給了政府更大的自由裁量空間，同時也帶來了人為操作進(jìn)而影響公平、公正的風(fēng)險。

　　那么，如何既保持政府在“最優(yōu)價值選擇”中的自由裁量權(quán)，以便選出一個綜合優(yōu)勢最突出而不是僅僅價格最低的競標(biāo)者，同時又防止自由裁量權(quán)過大而可能導(dǎo)致的有失公平、公正呢？招投標(biāo)信息的盡可能公開恐怕就是最好的方法。這些信息不僅包括政府選擇競標(biāo)者時會考慮的因素，涵蓋企業(yè)資質(zhì)、技術(shù)水平、融資能力和過往表現(xiàn)等，以及各個因素的權(quán)重指數(shù)；參與競標(biāo)的公司名稱、基本信息、所提供的標(biāo)書的相關(guān)信息；評標(biāo)的過程、選擇或不選擇某一競標(biāo)者的依據(jù)、原因等。只要不涉及國家安全和商業(yè)秘密，原則上都要公開，以接受媒體、公眾、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者以及所有參與競標(biāo)的社會資本的監(jiān)督。比如美國聯(lián)邦法律就要求，政府要向未中標(biāo)者通報，解釋它們沒有勝出的原因、投標(biāo)書的缺陷、勝出者的特征、相對優(yōu)勢以及勝出者的名字等。

　　設(shè)置動態(tài)談判機(jī)制。在政府與社會資本合作的PPP模式中，政府首先必須清楚的一點(diǎn)是，絕大多數(shù)社會資本參與PPP項目并不是來做慈善的，而是看重了公共項目相對穩(wěn)定而長期的盈利空間。所以，政府在與社會資本的合作中，不能只考慮借助社會資本提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量以及化解地方債務(wù)等有利于政府的一面，還要考慮留給社會資本一個合理的盈利空間的一面。但由于這些項目的合作時間一般都在十年之上，甚至是二十、三十年，誰也無法準(zhǔn)確預(yù)測這期間會出現(xiàn)什么樣的變化，如果政府只拘泥于初始合同條款，而讓所有變故帶來的風(fēng)險都交由社會資本承擔(dān)，則社會資本就一定會對參與PPP項目心存顧慮。

　　為了打消社會資本的這種顧慮，就需要設(shè)置一個動態(tài)談判機(jī)制，該機(jī)制將對什么情況下可以重新談判并修改合同事前設(shè)置雙方認(rèn)可的條件，比如重大自然災(zāi)害、運(yùn)營環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)狀況等的重大變化，導(dǎo)致原有的合同規(guī)定條款無法執(zhí)行，社會資本失去營利空間等(當(dāng)然其自身經(jīng)營所導(dǎo)致的問題不在此列)，社會資本就可以依規(guī)提出重新談判需求。這個機(jī)制的設(shè)計實際上就是給社會資本吃顆定心丸，即在幾十年的合作過程中，如果出現(xiàn)了非自身經(jīng)營類的重大變故，政府會根據(jù)實際發(fā)生的情況，與其重新談判，以保證其得到相對合理的利潤。

　　這也是被稱為我國第一個真正意義上的PPP項目(泉州刺桐)大橋給我們的警示。泉州刺桐大橋采用的是PPP的典型模式即BOT方式建設(shè)，由名流公司與政府授權(quán)投資的泉州市路橋開發(fā)總公司按60∶40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”，名流公司擁有30年(含建設(shè)期)經(jīng)營權(quán)(至2025年)，期滿后全部無償移交給國家。自1996年底投入經(jīng)營后，車輛通行費(fèi)穩(wěn)步增長，至2001年已上升至4700萬元，2006年更達(dá)到8100萬元。不過，2006年后，隨著平行于刺桐大橋的過江大橋達(dá)到了七座，且都是免費(fèi)的，刺桐大橋的經(jīng)營就開始走下坡，至2013年通車費(fèi)用已降至4200萬元。之后刺桐大橋的經(jīng)營就陷入了尷尬境地：繼續(xù)收費(fèi)，不僅越來越無費(fèi)可收，而且也引起當(dāng)?shù)毓姷牟粷M；停止收費(fèi)，政府又不愿回購，公司的投資和收益將遭受重創(chuàng)。一時間這個曾經(jīng)被認(rèn)為我國PPP模式成功典范的項目卻成了運(yùn)營失敗的典型案例。雖然最終該項目還是被移交給了政府并從2016年開始停止收費(fèi)，但這個項目帶給我們的反思卻是深刻的。倘若刺桐大橋項目在簽約之初就設(shè)計有動態(tài)談判機(jī)制，這個項目后期運(yùn)營所出現(xiàn)的種種變化就不至于出現(xiàn)這么多的爭議和困難了。

　　政府要有契約精神。我國社會資本參與PPP項目的熱情不高，還有一個重要原因，就是對政府的信任度不夠。一個十幾二十幾年的合作項目要?dú)v經(jīng)數(shù)位地方主政者，而現(xiàn)實中某些地方政府常常是“新官不理舊官賬”，一旦政府換人，就可能會使原有PPP項目出現(xiàn)變故，這也是導(dǎo)致社會資本參與PPP項目熱情不高的重要原因。而要破解這一疑慮，就必須建立政府的契約精神。

　　所謂“契約精神”，簡單說就是一種自由、平等、守信的品格。具體到PPP項目中，所謂“自由”就是指政府和社會資本是否采用PPP模式合作提供某種公共服務(wù)，是雙方自主選擇的結(jié)果，即社會資本參與某一個PPP項目是基于其對風(fēng)險、盈利機(jī)會等評估后的自主選擇，而政府選擇某一社會資本作為合作伙伴也是基于其對服務(wù)、效率以及成本等評估后的自主選擇，無論是政府對社會資本還是社會資本對政府都沒有任何強(qiáng)制性權(quán)力。所謂“平等”就是指政府和社會資本在PPP模式中是平等的合作伙伴關(guān)系。二者之間既不是雇傭關(guān)系，更不是科層制中領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及基于這種關(guān)系而產(chǎn)生的命令和服從關(guān)系。所謂“守信”就是指政府和社會資本都要嚴(yán)格遵循合同規(guī)定，要像敬畏法律一樣敬畏合同。項目如何實施、政府對項目的績效評價體系以及具體指標(biāo)、監(jiān)管權(quán)限、社會資本的參與模式、獲利方式、特殊情況下的再談判機(jī)制等等，都需要在合同中盡可能詳細(xì)約定，任何一方都不能在不征求和取得另一方同意的前提下，單方面修改或終止合同。契約精神對政府和社會資本的要求是一樣的，但基于政府與社會資本之間的關(guān)系，即政府由于擁有公共權(quán)力并占有大量的公共資源，相較于社會資本而言具有天然優(yōu)勢，因此契約精神對政府的要求就更為迫切也至關(guān)重要。而這種精神對于一個更擅長于以權(quán)力而發(fā)號施令的政府而言，無疑也是一個更大的挑戰(zhàn)?！?br/>