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　　我國的主體功能區(qū)建設(shè)是落實(shí)人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局的戰(zhàn)略舉措，“十三五”規(guī)劃中將主體功能區(qū)建設(shè)作為落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)新的戰(zhàn)略高度，如何把推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化統(tǒng)一到主體功能區(qū)建設(shè)，是關(guān)系到能否形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，實(shí)現(xiàn)美麗中國夢(mèng)的關(guān)鍵。

　　問題與困境

　　發(fā)展主線不明確，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。各地主體功能區(qū)建設(shè)基本遵照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》做了詳細(xì)的規(guī)劃，但是由于缺乏全局性的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，各地區(qū)的主體功能區(qū)的建設(shè)也出現(xiàn)了發(fā)展主線不明確，發(fā)展理念不清晰、發(fā)展格局不協(xié)調(diào)的苗頭。各地的主體功能區(qū)建設(shè)如同棋盤上的棋子，如何在國家層面謀劃好一盤棋，需要確立好發(fā)展的主線，通過發(fā)展主線串聯(lián)起各功能區(qū)的建設(shè)，形成資源配置的良性互動(dòng)，是需要高度重視的現(xiàn)實(shí)問題。

　　落實(shí)抓手不明確，缺乏推進(jìn)重點(diǎn)。主體功能區(qū)建設(shè)分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，不同功能的區(qū)域發(fā)展的方式不同，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不同，但是在具體實(shí)踐中，功能區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出千篇一律的情況，重復(fù)建設(shè)和資源閑置情況時(shí)有發(fā)生；有些地區(qū)將功能區(qū)建設(shè)等同為建設(shè)生態(tài)城市、中心市區(qū)高的綠化率降低了土地的利用率。功能區(qū)建設(shè)由于缺乏明確抓手，功能區(qū)發(fā)展沒有特色，產(chǎn)業(yè)落地機(jī)制和對(duì)外發(fā)展路徑的缺位使得功能區(qū)發(fā)展失去動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　評(píng)價(jià)體系不完善，缺乏考核機(jī)制。我國從改革開放后陸續(xù)推出了以不均衡增長為特點(diǎn)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，主體功能區(qū)建設(shè)的出臺(tái)是從戰(zhàn)略全局的高度對(duì)我國發(fā)展的整體性規(guī)劃?；谶@種整體性規(guī)劃是基于新的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的，將基于傳統(tǒng)的GDP評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展布局提升到基于全面評(píng)價(jià)的發(fā)展布局。但是在這一過程中，由于缺乏評(píng)價(jià)和考核機(jī)制的配套，有些地方政府仍在將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為衡量功能區(qū)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，將限制開發(fā)和禁止開發(fā)等同于不發(fā)展，將優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)等同于經(jīng)濟(jì)增長，評(píng)價(jià)體系和考核機(jī)制還是處在工業(yè)文明發(fā)展的階段，造成了功能區(qū)建設(shè)與功能區(qū)定位的偏差。

　　建設(shè)構(gòu)想

　　主體功能區(qū)建設(shè)系統(tǒng)構(gòu)建需要遵循三條主線，這三條主線是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)脈，也是我國主體功能區(qū)建設(shè)的依托。這三條主線分別是東北老工業(yè)基地振興與生態(tài)脆弱區(qū)的修復(fù)統(tǒng)一，西部大開發(fā)與新能源革命統(tǒng)一，東部沿海與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展與生態(tài)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新統(tǒng)一，主體功能區(qū)建設(shè)需要在調(diào)整中國發(fā)展的三個(gè)結(jié)構(gòu)性布局中貫穿綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過具體的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略來協(xié)調(diào)主體功能區(qū)建設(shè)。

　　中國工業(yè)布局的模式基本按照老工業(yè)化發(fā)展的特點(diǎn)，特大型工業(yè)區(qū)多在資源和能源密集區(qū)域。從主體功能區(qū)的規(guī)劃來看，東北老工業(yè)區(qū)是主體功能區(qū)規(guī)劃中國家層面的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，同時(shí)由于是資源脆弱區(qū)與能源高耗區(qū)，該區(qū)域還涵蓋了一部分的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。未來的開發(fā)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是老工業(yè)區(qū)的綠色產(chǎn)業(yè)升級(jí)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制匹配起來，通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，為主體功能區(qū)建設(shè)提供資金支持。同時(shí)該區(qū)域有著完善的工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，如何協(xié)調(diào)老工業(yè)區(qū)的發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，就需要轉(zhuǎn)變支撐工業(yè)發(fā)展的技術(shù)體系，因此將老工業(yè)區(qū)作為綠色科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的試點(diǎn)區(qū)是一舉兩得。一方面，綠色科技體系需要產(chǎn)業(yè)基地作為試點(diǎn)和改造的平臺(tái)，東北老工業(yè)基地的傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)平臺(tái)是最好的選擇；另一方面，通過技術(shù)改造升級(jí)，提升老工業(yè)區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力。

　　東部沿海及長江經(jīng)濟(jì)帶有著較好的發(fā)展基礎(chǔ)，包含了優(yōu)化開發(fā)區(qū)的環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)，珠江三角洲地區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的東隴海地區(qū)、江淮地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、長江中游地區(qū)和北部灣地區(qū)。該地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，主體功能區(qū)建設(shè)要將綠色產(chǎn)業(yè)升級(jí)與優(yōu)化作為導(dǎo)向。首先繼續(xù)承接綠色科技發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將原有的人口紅利轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色紅利，繼續(xù)利用原有的成熟的外資利用體系和模式來吸收國外的綠色科技項(xiàng)目和綠色技術(shù)研發(fā)資金，同時(shí)作為對(duì)外交流的窗口，要嘗試著在上海、廣州等金融體系發(fā)達(dá)的地方試點(diǎn)綠色科技創(chuàng)新項(xiàng)目的金融試點(diǎn)，拓展多種形式的全要素資金吸納。其次加大生態(tài)資金橫向轉(zhuǎn)移力度，改革開放東部沿海發(fā)展贏得了先機(jī)，但是發(fā)展構(gòu)成中也出現(xiàn)了發(fā)展不平衡和不同步的現(xiàn)象，東部反哺西部缺乏成熟機(jī)制，我國主體功能區(qū)建設(shè)目前也呈現(xiàn)出了兩極分化的狀態(tài)，如何協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間的發(fā)展速率問題，通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付機(jī)制，可以將發(fā)達(dá)地區(qū)的資金優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為待發(fā)展地區(qū)的資金支持，再輔以技術(shù)和制度的建設(shè)與示范，發(fā)揮東部沿海及長江經(jīng)濟(jì)帶的引領(lǐng)作用。最后是新能源推動(dòng)的西部大開發(fā)與“一帶一路”建設(shè)綠色化。該主線將串聯(lián)起呼包鄂榆地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、滇中地區(qū)、藏中南地區(qū)、關(guān)中—天水地區(qū)、蘭州—西寧地區(qū)、寧夏沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)和天山北坡地區(qū)和絕大部分的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，該條主線不同于東部沿海開發(fā)，是我國打開對(duì)外交流的新窗口。新能源技術(shù)是綠色發(fā)展體系中的明珠，也是社會(huì)發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)的核心。作為能源消耗大國的中國，中國未來的發(fā)展就需要在新能源技術(shù)上投入更多的力量。中國西部有發(fā)展新能源的天然有利條件，十八大以后的“一帶一路”建設(shè)將新能源產(chǎn)業(yè)作為中國走出去戰(zhàn)略的抓手，這都為該區(qū)域的主體功能區(qū)建設(shè)提供了機(jī)遇。同時(shí)該區(qū)域的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)也是生態(tài)資料和旅游資源富集區(qū)，可以通過打造新的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)來提升該地區(qū)的發(fā)展水平。

　　保障措施

　　關(guān)于如何落實(shí)我國面向生態(tài)文明的主體功能區(qū)建設(shè)，除了繼續(xù)落實(shí)設(shè)定的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和“十三五”規(guī)劃的要求之外，還應(yīng)當(dāng)建立更為具體的保障措施體系。

　　三大主題明確為發(fā)展主線。三大發(fā)展主題是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》與現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，是更為詳細(xì)地推進(jìn)生態(tài)文明下的主體功能區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想，也是下一步中國綠色經(jīng)濟(jì)升級(jí)與主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)構(gòu)建平臺(tái)集聚的戰(zhàn)略舉措，因此需要進(jìn)一步地按照發(fā)展主題明確發(fā)展主線，圍繞發(fā)展主線出臺(tái)具體的發(fā)展規(guī)劃，既要與國家主體功能區(qū)建設(shè)相一致，也要體現(xiàn)出本地區(qū)的發(fā)展特色?；谌笾黝}的主體功能區(qū)的發(fā)展方案需要是連貫性和動(dòng)態(tài)性、科學(xué)性與預(yù)見性、規(guī)劃性和實(shí)踐性相結(jié)合。

　　建立協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制?；谏鷳B(tài)文明的主體功能區(qū)建設(shè)是對(duì)發(fā)展資源配置的重新分配和規(guī)劃，三大主題的發(fā)展格局將會(huì)對(duì)原有的行政區(qū)劃、資源分布、產(chǎn)業(yè)布局產(chǎn)生影響。如何協(xié)調(diào)地方政府、企業(yè)和市場(chǎng)之間的關(guān)系，需要統(tǒng)一的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，首先通過立法手段頒布主體功能區(qū)專門條例，重點(diǎn)協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃之間以及主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的矛盾和沖突，其次在高階位的行政結(jié)構(gòu)中建立專門的主體功能區(qū)協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，減少乃至消除不同利益部門在主體功能區(qū)建設(shè)進(jìn)程中的利益沖突。

　　完善考核機(jī)制體系。主體功能區(qū)建設(shè)的推進(jìn)是長期動(dòng)態(tài)發(fā)展的，面向生態(tài)文明的主體功能區(qū)建設(shè)要在實(shí)施過程中進(jìn)一步厘清和豐富相關(guān)理論認(rèn)識(shí)，建立健全相關(guān)配套法律體系，促進(jìn)不同類主體功能區(qū)之間的合作互助，建立科學(xué)合理的差別化績(jī)效考核體系，不斷推進(jìn)區(qū)劃戰(zhàn)略的落實(shí)與創(chuàng)新。根據(jù)不同的功能區(qū)的定位和生態(tài)文明建設(shè)的特點(diǎn)，建立科學(xué)合理的差別化績(jī)效考核體系，指導(dǎo)不同地區(qū)的功能區(qū)建設(shè)，根據(jù)不同類型主體功能區(qū)的發(fā)展特征與要求，挑選不同指標(biāo)，設(shè)置各自的權(quán)重，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)績(jī)效的分類評(píng)價(jià)。■