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　　2017年7月，中國政府宣布禁止“洋垃圾”入境;2019年4月到5月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特多次強硬表態(tài)，加拿大必須運回已經(jīng)在菲律賓非法“滯留”6年的2450噸有害垃圾;2019年5月28日，馬來西亞環(huán)境部長宣布將3000噸有害塑料垃圾運回包括美國、加拿大、澳大利亞和英國在內(nèi)的來源國。一連串事件意味著，長久以來，發(fā)達國家向發(fā)展中國家傾倒垃圾的“潛規(guī)則”正在被打破，國際社會迫切需要建立更加環(huán)保、公平和高效的垃圾治理秩序。

　　全球垃圾治理的嚴峻形勢

　　有人生活的地方，就會有垃圾。但是，工業(yè)革命以來，人類制造的垃圾已經(jīng)遠遠超出了自然的承受能力。2017年，《人類世評論》(The Anthropocene Review)發(fā)表一項研究成果，表明自工業(yè)革命以來，人類活動的物質(zhì)產(chǎn)出總量已經(jīng)達到了30萬億噸(一個參照值是，截至2017年全球探明可采煤炭總儲量約為1.1萬億噸)。

　　人造物不斷累積，環(huán)繞在我們周圍，幾乎創(chuàng)造出了一個新的“地質(zhì)層”。這個“地質(zhì)層”中包含了大量難以處理的有害物質(zhì)，不僅破壞了地球原有的生態(tài)平衡，而且危害人類健康。2016年聯(lián)合國發(fā)布調(diào)查報告，指出全球每年產(chǎn)生的城市、消費和生產(chǎn)垃圾大約為70—100億噸。2017年，英國《衛(wèi)報》報道，全世界每分鐘就會生產(chǎn)100萬個塑料瓶，其中只有10%會被循環(huán)利用，而自然降解塑料垃圾需要幾十甚至幾百年的時間。

　　隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快，人類制造的垃圾也越來越多。世界銀行在一份關(guān)于全球垃圾的報告中指出：2002年左右，全球29億城市居民每人每天大約產(chǎn)生0.64千克的固體廢棄物(每年約為6.8億噸);2012年左右，全球30億城市居民每人每天制造的固體廢棄物重量上升到1.3千克(每年約13億噸);到2025年43億城市居民每人每天產(chǎn)生的固體廢棄物將達到1.42千克(每年約22億噸)。這個星球供我們存放垃圾的空間越來越小。

　　全球垃圾問題對發(fā)展中國家的傷害尤其嚴重。一方面，在工業(yè)化過程中，發(fā)展中國家自身會制造出越來越多的垃圾;但是，另一方面，發(fā)展中國家面臨的垃圾問題需要置于全球視野下加以考慮。在產(chǎn)業(yè)鏈早已全球化的今天，制造商品產(chǎn)生的污染主要發(fā)生在發(fā)展中國家，消費集中在發(fā)達國家(意味著它們通過市場交易行為享用了發(fā)展中國家的生態(tài)資源)，產(chǎn)生的垃圾再通過(合法和非法的)貿(mào)易返回至發(fā)展中國家，提煉出有用物質(zhì)繼續(xù)用于再生產(chǎn)。

　　由此可見，在當前國際社會的經(jīng)濟活動鏈條中，全球的生態(tài)和環(huán)境壓力基本都沉降到了居于產(chǎn)業(yè)鏈低端的發(fā)展中國家身上。不僅如此，有的發(fā)達國家為了保護國內(nèi)環(huán)境，降低處理成本，正通過多種非法途徑將有害垃圾運送至發(fā)展中國家。更糟糕的是，由于缺乏先進的理念、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展中國家只能對垃圾進行簡單的焚燒、填埋和堆積處理。各種因素疊加導致發(fā)展中國家的生態(tài)環(huán)境面臨著巨大的壓力。

　　但是，垃圾并不會被完全限制在單個主權(quán)國家之內(nèi)，它的流動是全球性的。從全球生態(tài)系統(tǒng)看，無論怎么轉(zhuǎn)移，垃圾都會留在“地球宇宙飛船”(SpaceshipEarth)內(nèi)，一個國家的生態(tài)破壞能產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，最終也會對世界上的其他國家造成負面影響。比如，垃圾數(shù)量不斷增加，意味著全球資源正在被快速消耗;垃圾焚燒釋放出來的二氧化碳，會導致全球氣候變化;大量的塑料垃圾被拋棄在陸地上，如果沒有被正確處理以進入循環(huán)體系，它們就可能輾轉(zhuǎn)進入大海，成為海洋污染的重要來源。因此，國際社會只有攜手合作，才能共同應(yīng)對全球垃圾的“公域治理難題”。

　　全球垃圾治理的雙重赤字

　　理念是行動的先導，機制是行動的保障。在全球垃圾治理上，盡管形勢已經(jīng)非常嚴峻，但是，國際社會目前仍然處于理念和機制的雙重赤字狀態(tài)。

　　先看理念赤字?！犊刂莆ｋU廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(下稱《公約》)是目前關(guān)于垃圾治理最全面的全球環(huán)境條約?！豆s》有170個締約方，宗旨是保護人類健康和環(huán)境免遭危險垃圾和其他廢物的生成、管理、越境轉(zhuǎn)移和處置產(chǎn)生的不利影響。

　　制定《公約》的背景是，從上世紀60年代開始，發(fā)達國家國內(nèi)生態(tài)保護運動興起，于是開始將垃圾運送至迫切需要發(fā)展經(jīng)濟且?guī)缀踹€沒有什么環(huán)保意識的發(fā)展中國家。在此過程中，大量難以處理的有害垃圾被運送至非洲、加勒比和亞洲地區(qū)，引發(fā)了一系列災(zāi)難性事件。為了解決這些問題，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署召集相關(guān)方面，圍繞《公約》進行了談判，1989年通過具體條文，于1992年生效。

　　在《公約》中，垃圾不是被當作有待治理的環(huán)境問題，而是可以繼續(xù)提煉剩余價值的“放錯了位置的資源”。比如，《公約》將“垃圾”定義為處理(be disposed of)或準備處理或需要處理的物質(zhì)和物體。在大陸法系中，被處理的物品(a disposable object)或許可以等同于被廢棄的物品(an abandoned object)，但是在英美法系中，被處理的物品還包括售賣以獲取收益的物品。由此可見，嚴格來說，《公約》更像是全球垃圾貿(mào)易規(guī)則，而不是垃圾治理機制?！豆s》生效之后，全球垃圾貿(mào)易量急劇上漲，形成了一個規(guī)模龐大的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易數(shù)據(jù)庫的記錄，2017年全球塑料垃圾出口和進口貿(mào)易額分別達到了45億美元和61億美元。這還只是合法貿(mào)易，還有大量的垃圾走私無法統(tǒng)計在內(nèi)，比如，2012年，歐洲環(huán)境局(European Environment Agency)的一份報告顯示每年至少有25萬噸非法電子垃圾從歐盟運往西非和亞洲。

　　再看機制赤字。如果在國際環(huán)境協(xié)議數(shù)據(jù)庫中進行檢索，我們會發(fā)現(xiàn)跟環(huán)境保護有關(guān)的雙邊和多邊協(xié)議目前已經(jīng)超過了3600個，但是以垃圾處理為主題的條約和協(xié)議只有80個左右，其中全球性的條約和協(xié)議寥寥無幾，更沒有穩(wěn)定的國際組織專注于全球垃圾治理問題。

　　作為世界上最大的垃圾出口國，美國簽署了《公約》，但是沒有批準它，也不受其法律條文的限制。目前，美國的垃圾出口越來越難(比如，2017年美國出口了75萬噸塑料垃圾，但是因為愿意接收的國家越來越少，這一數(shù)據(jù)在2019年降至了37.5萬噸)，為了應(yīng)對這一問題，美國國內(nèi)的環(huán)保機構(gòu)和社會組織正開展公眾教育運動，對垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加大投資，倡導環(huán)境保護的州和城市已經(jīng)開始對一次性塑料制品的使用進行更加嚴格的限制。但是，美國不愿意采取更廣泛的國際行動來遏制垃圾污染，更沒有意愿協(xié)調(diào)全球各國分散的垃圾治理計劃，它傾向于與一些國家和組織(比如OECD、加拿大和墨西哥等)簽訂垃圾進出口的雙邊協(xié)議，這樣更有利于垃圾貿(mào)易的開展。

　　歐盟在垃圾治理上相對比較積極，2019年5月4日，在《公約》第14次締約方大會上，挪威代表提交了修正案，要求對塑料垃圾的國際貿(mào)易施加更嚴格的限制。修正案特別要求垃圾出口國必須事先得到接收國的知情同意，從而使發(fā)展中國家能夠阻止大量難以處理的垃圾抵達其海岸。修正案還增加了禁止出口有害電子垃圾的內(nèi)容。挪威修正案已經(jīng)獲得通過，將于2021年1月1日正式生效。但是，修正案傾向于僅對以《公約》為核心框架的垃圾貿(mào)易體系進行修補，在推動建立全球垃圾治理機制上缺乏實質(zhì)性舉動。

　　健全全球垃圾治理機制乃當務(wù)之急

　　一個重要且緊迫的問題之所以被忽略，最根本的原因往往在于國際秩序的主導性觀念架構(gòu)和制度設(shè)計出于特定目的刻意地將其邊緣化了。如果說秩序的內(nèi)在弊病在其核心區(qū)會因為精心遮蔽和巧妙掩蓋而不易被察覺的話，那么在邊緣區(qū)則較為容易辨識和揭示，因此，“邊緣”蘊含推動變革的巨大潛力。全球垃圾治理正是這樣一個“邊緣”問題。

　　如果只從經(jīng)濟邏輯出發(fā)，垃圾貿(mào)易背后的環(huán)境問題就會被忽略。既然垃圾貿(mào)易成為有利可圖的產(chǎn)業(yè)，那么合理的邏輯就是鼓勵人們制造出更多的垃圾，而發(fā)達經(jīng)濟體在屬于經(jīng)濟活動“灰色地帶”的全球垃圾貿(mào)易中占據(jù)主導地位，獲益巨大，它們一方面掌握著世界上最先進的垃圾處理技術(shù)，一方面只接收可回收程度高的垃圾，而將處理難度大、對環(huán)境傷害嚴重的垃圾留給位于產(chǎn)業(yè)低端的發(fā)展中國家。發(fā)達國家轉(zhuǎn)移公共衛(wèi)生和生態(tài)成本的需要是造成全球垃圾治理機制赤字的根源。比如，《公約》對垃圾(特別是塑料垃圾)是否有害的界定非常模糊，且沒有設(shè)立有效的監(jiān)管制度，有害垃圾通過各種方式被運送至發(fā)展中國家，焚燒的話會破壞空氣質(zhì)量，填埋則會污染土壤、地下水和河流。因此，缺乏配套治理機制的垃圾貿(mào)易實際上是出口國將本國的環(huán)境問題和公共衛(wèi)生健康問題轉(zhuǎn)嫁到了進口國身上，是忽略了全球環(huán)境正義的制度設(shè)計。

　　發(fā)達國家與發(fā)展中國家在當前國際秩序中的不平等關(guān)系是導致國際社會難以在垃圾治理問題上開展實質(zhì)性行動(逐步消除雙重赤字)的根源。從馬克思主義生態(tài)理論的視角看，環(huán)境法地理學(空間—法律—制度)是由國際政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定的。雖然發(fā)展中國家的環(huán)境保護意識正在覺醒，已經(jīng)開始采取實質(zhì)性舉動拒絕發(fā)達國家出口的有害垃圾入境，但是，受制于相對落后的經(jīng)濟水平、科技實力和國際話語權(quán)，發(fā)展中國家缺乏推動全球垃圾治理合作的動力(面臨經(jīng)濟發(fā)展壓力)與能力(難以設(shè)置國際議程)。發(fā)達國家對加強全球垃圾治理缺少興趣，是因為垃圾治理與氣候變化等議題不同：第一，氣候變化的公共性更加直接和緊迫，而垃圾卻可以通過轉(zhuǎn)移的方式從本國“消失”，(至少暫時)不影響(甚至是提高了)本國國民的生活質(zhì)量;第二，由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化，發(fā)達國家的二氧化碳排放量越來越低，因此，它們在氣候問題上更容易掌握話語權(quán)，對經(jīng)濟發(fā)展影響較小(甚至能夠借助“碳問題”培育新的經(jīng)濟增長點)。但是，垃圾產(chǎn)出量與生活水平成正比，發(fā)達國家的人均垃圾產(chǎn)量遠高于發(fā)展中國家，要求減少垃圾產(chǎn)出可能會降低民眾對政府的滿意度。

　　明者因時而變，知者隨事而制。隨著全球垃圾貿(mào)易的限制越來越多，主權(quán)國家要對本國產(chǎn)生的垃圾承擔更多的責任。但是，“自掃門前雪”的做法無法有效應(yīng)對全球范圍內(nèi)日益嚴峻的垃圾污染問題，建立健全垃圾治理的全球機制已是當務(wù)之急，我國可以順勢而為，為建設(shè)美麗星球貢獻智慧和力量。