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　　在這樣的PPP項(xiàng)目中，雙方投入的都是公共資源，無(wú)論是政府的投入還是企業(yè)的投入，公眾都有知情和監(jiān)督的權(quán)利，因此對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目的信息也應(yīng)該有更公開(kāi)的發(fā)布機(jī)制，這是公眾對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督的前提，也是保證所有公共資源真正實(shí)現(xiàn)物有所值的需要。

　　PPP模式的第二個(gè)P是否包括國(guó)有控股企業(yè)，在我國(guó)一開(kāi)始就存在爭(zhēng)議，眾說(shuō)不一。基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，一方面國(guó)有企業(yè)數(shù)量大，很多已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域從事準(zhǔn)公共品的生產(chǎn)和提供；另一方面，國(guó)有企業(yè)的資金也很雄厚，在一些需要較大資金投入的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)有其天然優(yōu)勢(shì)，因此在我國(guó)探索和推進(jìn)PPP模式的今天，完全將國(guó)有企業(yè)排除在外并不現(xiàn)實(shí)。但基于國(guó)有企業(yè)和政府之間的特殊關(guān)系，在將其引入PPP模式中時(shí)應(yīng)該對(duì)其實(shí)施更嚴(yán)格的約束，而不能想當(dāng)然地基于對(duì)國(guó)企的信任等閑視之，這樣就很可能導(dǎo)致PPP模式的運(yùn)行不暢，甚至失敗。香港在建設(shè)廣深港高速鐵路香港段時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)給我們提了醒。

　　廣深港高速鐵路香港段是中國(guó)廣深港高速鐵路位于香港的部分，起于香港西九龍?zhí)詈^(qū)西九龍總站，止于香港與深圳的邊境，總長(zhǎng)26公里。香港特區(qū)政府于2010年1月與香港鐵路有限公司即港鐵簽訂委托協(xié)議，這顯然就是一個(gè)國(guó)有控股企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的典型案例，因?yàn)橄愀壅歉坭F的董事和最大股東，擁有港鐵公司約76%的權(quán)益。然而，一向以高效、便捷、自我盈利能力強(qiáng)而廣為大家稱(chēng)頌的港鐵在此項(xiàng)目中卻狀況百出。

　　首先是2014年4月15日，港鐵召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)宣布，因惡劣天氣影響，工程將延誤至少9個(gè)月至2016年完工，造價(jià)也從650億港元提升至715億港元。一年之后，2015年6月30日，港鐵又向香港特區(qū)政府提交了一份要求修訂工程費(fèi)用和工期的報(bào)告，其中工程預(yù)算總額提高至853億港元，完工時(shí)間也將延遲至2018年第三季度。至此這條長(zhǎng)度僅26公里的鐵路線(xiàn)造價(jià)較工程最初預(yù)算高出了31.23%，平均每公里造價(jià)高達(dá)32.81億港元(約合26.24億元人民幣)，是其接駁的廣深段平均每公里造價(jià)僅2億元的十幾倍、日本新干線(xiàn)的4倍、德國(guó)科隆法蘭克福高鐵的近12倍。從工期上看，京滬高鐵每年建設(shè)400多公里，而此段香港高鐵若按現(xiàn)在預(yù)計(jì)的完工日期計(jì)算每年建設(shè)進(jìn)度僅3公里。該項(xiàng)目的不斷延期和提高工程造價(jià)縱然有諸多客觀(guān)因素，但最終還是激怒了媒體和公眾并演化為公共事件。

　　這不能不引起我們的深思，一向以高效、盈利能力強(qiáng)著稱(chēng)的港鐵在這個(gè)PPP項(xiàng)目中已經(jīng)遭受重大挫折，又如何確保我們的國(guó)企在PPP模式中有效發(fā)揮作用呢？

　　更合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。由于國(guó)有企業(yè)與政府之間的特殊關(guān)系，政府與國(guó)企之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)就必須有更合理的規(guī)定，否則很可能導(dǎo)致承建者國(guó)有企業(yè)不注重成本意識(shí)導(dǎo)致成本大幅攀升，而一旦形成高昂的建設(shè)成本，之后無(wú)論形式上由哪一方承擔(dān)，最終都只能是納稅者也就是政府承擔(dān)。所以，在國(guó)有企業(yè)作為PPP模式的其中一方時(shí)，要有更合理而剛性的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)協(xié)議。一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由社會(huì)資本(在這里就是國(guó)有企業(yè))承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)則由雙方共同承擔(dān)，這是比較合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式。實(shí)際上在此項(xiàng)目之前，香港所有鐵路項(xiàng)目采用的都是這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式，即由港鐵或其他相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造和營(yíng)運(yùn)。

　　正是在這種較為合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式下，自1998年以來(lái)，港鐵和九鐵公司已經(jīng)建成10項(xiàng)大型鐵路工程，雖完工時(shí)間略有延誤，但均未超出預(yù)算。港鐵也由此得到了高效、便捷、自我盈利能力強(qiáng)的美譽(yù)。而此項(xiàng)目卻采用了一種新的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式。在此模式下，政府支付項(xiàng)目的工程費(fèi)用，并承擔(dān)建造風(fēng)險(xiǎn)。港鐵則受政府委托，負(fù)責(zé)管理項(xiàng)目的各個(gè)方面，包括鐵路的設(shè)計(jì)、建造、測(cè)試和通車(chē)試行。該項(xiàng)目竣工并移交后，政府會(huì)邀請(qǐng)港鐵公司根據(jù)另一份經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，營(yíng)運(yùn)鐵路服務(wù)，營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式實(shí)際上就意味著，香港政府幾乎是建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)唯一的承擔(dān)著，而承擔(dān)建造責(zé)任的港鐵卻置身事外。因?yàn)?，按照雙方簽訂的協(xié)議，政府雖然有權(quán)就港鐵違反協(xié)議或疏忽所導(dǎo)致的損失提出索賠，但上限卻限定為港鐵按協(xié)議收到的項(xiàng)目管理費(fèi)及其他費(fèi)用，而此項(xiàng)目的管理費(fèi)僅45.9億港元，也就是說(shuō)無(wú)論港鐵因違反協(xié)議或疏忽導(dǎo)致的損失多大，香港政府最多只能向其索賠45.9億港元，而目前該項(xiàng)目已經(jīng)超支203億港元，這之間近160億港元的缺口由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，已經(jīng)成了公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式或許就是此項(xiàng)目在建設(shè)階段就狀況百出的最根本原因。

　　更公開(kāi)的信息發(fā)布。由于采用PPP模式的工程都是公共工程，且其涉及資金量也很大，因此在各國(guó)推行PPP模式時(shí)，即便是對(duì)私人資本參與的項(xiàng)目也都有明確的信息公開(kāi)要求。如果說(shuō)人們對(duì)私人資本參與PPP模式信息公開(kāi)的要求，是基于對(duì)政府作為其中一方而投入的公共資源所享有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的話(huà)，那么人們對(duì)國(guó)企所參與的PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的需求將會(huì)更為強(qiáng)烈，因?yàn)樵谶@樣的PPP項(xiàng)目中，雙方投入的都是公共資源，無(wú)論是政府的投入還是企業(yè)的投入，公眾都有知情和監(jiān)督的權(quán)利，因此對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目的信息也應(yīng)該有更公開(kāi)的發(fā)布機(jī)制，這是公眾對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督的前提，也是保證所有公共資源真正實(shí)現(xiàn)物有所值的需要。

　　但在香港高鐵項(xiàng)目的建設(shè)階段，港鐵顯然并沒(méi)有嚴(yán)格遵循這一要求。整個(gè)工程的進(jìn)展情況以及是否可能存在延期及工程費(fèi)用的增加等相關(guān)重要信息，不要說(shuō)媒體和公眾并不清楚，甚至連政府相關(guān)方都被蒙在鼓里。比如運(yùn)輸及房屋局局長(zhǎng)張炳良就回憶說(shuō)，2013年11月20日，他和路政署開(kāi)會(huì)后認(rèn)為，基于當(dāng)時(shí)的工程進(jìn)度評(píng)估，高鐵通車(chē)時(shí)間很有可能會(huì)在2015年之后并打算向立法會(huì)報(bào)告相關(guān)情況。但11月21日，港鐵的行政總裁致電給他，強(qiáng)調(diào)所有工程仍有可能如期完成。港鐵“拍胸脯”保證能完成，致使張炳良“疑中留情”，最終沒(méi)有將延誤的可能性告知立法會(huì)和公眾。

　　也正因如此，有媒體甚至質(zhì)疑香港政府和港鐵在此事上是否存在合謀隱瞞，知情不報(bào)。因?yàn)樵缭谝荒昵?，便有傳聞指?zé)港鐵大規(guī)模延誤和超支，但港鐵和政府都堅(jiān)稱(chēng)2015年可通車(chē)。此事件已令素來(lái)以公開(kāi)透明著稱(chēng)的香港政府陷入誠(chéng)信危機(jī)。

　　更嚴(yán)格的同體和異體雙重監(jiān)督。即便對(duì)私人資本參與的PPP項(xiàng)目，也不能僅依靠政府或者其他公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督，因?yàn)镻PP項(xiàng)目牽涉的資金量大，誰(shuí)也無(wú)法確保本應(yīng)作為監(jiān)督方的公權(quán)力機(jī)關(guān)一定不會(huì)與私人資本發(fā)生利益勾連而損害公共利益。所以，各國(guó)在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)都賦予了媒體和公眾監(jiān)督權(quán)。而對(duì)國(guó)有企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目，基于國(guó)有企業(yè)與政府之間的特殊關(guān)系，人們對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督就更不會(huì)放心了，因?yàn)檫@種監(jiān)督只是權(quán)力對(duì)權(quán)力的同體監(jiān)督，即自己人對(duì)自己人的監(jiān)督，其中立性、客觀(guān)性和公正性都會(huì)受到質(zhì)疑，因此更需要媒體和公眾這些權(quán)利對(duì)權(quán)力的異體監(jiān)督。

　　而在香港高鐵項(xiàng)目中，其同體監(jiān)督不可說(shuō)不全面，比如香港路政署一直承擔(dān)著“核實(shí)監(jiān)督者”的角色，通過(guò)委聘監(jiān)察及核證顧問(wèn)，監(jiān)察港鐵工程進(jìn)展情況，并跟進(jìn)港鐵就個(gè)別主要工程合約的滯后提出的緩解措施和追回進(jìn)度措施。另外，每6個(gè)月政府還需向立法會(huì)鐵路事宜小組委員會(huì)提交一份工程進(jìn)度報(bào)告，包括施工進(jìn)展、施工前的預(yù)備工作和協(xié)調(diào)事宜，以及高鐵項(xiàng)目所創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)。路政署與監(jiān)察和核證顧問(wèn)還會(huì)采取多方面措施監(jiān)督工程進(jìn)度，包括每月一次(每次三到五日)的工地視察；每月就各主要工程合約與港鐵施工團(tuán)隊(duì)進(jìn)行合約檢討會(huì)議。此外，路政署(由助理署長(zhǎng)級(jí)人員帶領(lǐng))還要與港鐵公司的總經(jīng)理及團(tuán)隊(duì)每月舉行項(xiàng)目統(tǒng)籌會(huì)議；路政署署長(zhǎng)每月主持項(xiàng)目監(jiān)管委員會(huì)會(huì)議等。但這個(gè)看似完美的監(jiān)督體系最終卻未能避免工程一再延誤的結(jié)果，其根本原因恐怕就是這所有的監(jiān)督都是同體監(jiān)督，而缺乏媒體和公眾的異體監(jiān)督。正因?yàn)檫@是同體監(jiān)督，所謂“疑中留情”也就在所難免。而當(dāng)權(quán)力的同體監(jiān)督“疑中留情”的時(shí)候，權(quán)利的異體監(jiān)督又沒(méi)有通暢的渠道，建設(shè)過(guò)程是否嚴(yán)格按協(xié)議推進(jìn)就只能更多地依靠承建者的自覺(jué)，那么建設(shè)過(guò)程中的狀況頻出也就無(wú)法避免了?！?/p>