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　　政府債務(wù)既是財(cái)政政策工具，也是金融政策工具，對(duì)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有舉足輕重的作用。4月17日召開的中共中央政治局會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，“積極的財(cái)政政策要更加積極有為，提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券，提高資金使用效率，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用”。政府債務(wù)的增加意味著政府可支配資金的增加，逆周期調(diào)節(jié)能力的增強(qiáng)。在新冠肺炎疫情蔓延以及全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)承壓的特殊時(shí)期，積極發(fā)揮政府債務(wù)作用可以有效對(duì)沖新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面沖擊。

　　增發(fā)政府債務(wù)尚有一定空間，風(fēng)險(xiǎn)可控

　　從國(guó)際比較視角看，當(dāng)前我國(guó)增發(fā)政府債務(wù)尚有一定空間，且風(fēng)險(xiǎn)可控。第一，從宏觀杠桿率來(lái)看，根據(jù)國(guó)際清算銀行2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，雖然我國(guó)257%的宏觀杠桿率已經(jīng)高于44個(gè)樣本國(guó)家平均水平(美國(guó)254%，歐盟267.1%，日本379.9%，印度124.8%)，但從杠桿率結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)政府部門杠桿率為52.5%，處于世界較低水平(美國(guó)98.7%%，歐盟86%，日本202.7%，印度68.8%)。政府部門杠桿率相對(duì)較低，意味著增發(fā)適當(dāng)規(guī)模的政府債務(wù)仍然有一定空間。第二，從償債能力上看，我國(guó)政府的償債能力在世界主要國(guó)家中名列前茅。我國(guó)政府擁有大量社會(huì)凈財(cái)富既提高了政府償債能力，也增添了應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的底氣。第三，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，適當(dāng)增發(fā)政府債務(wù)反而有利于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。增發(fā)政府債務(wù)應(yīng)對(duì)疫情對(duì)企業(yè)的沖擊，可以緩解企業(yè)杠桿率上升的壓力，減少企業(yè)違約風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)杠桿率的上升趨緩或者下降，會(huì)使宏觀杠桿率的結(jié)構(gòu)更加合理，從而有利于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　特殊時(shí)期需要更好發(fā)揮政府債務(wù)作用

　　在社會(huì)信用收縮的特殊時(shí)期，積極發(fā)揮政府債務(wù)作用，可以有效激發(fā)和帶動(dòng)社會(huì)投資與消費(fèi)，為扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，落實(shí)“六保”任務(wù)提供堅(jiān)實(shí)保障。借鑒以往政府債券發(fā)行與認(rèn)購(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，此次發(fā)行方式或仍以定向發(fā)行為主，主要由商業(yè)銀行認(rèn)購(gòu)，少部分面向社會(huì)公開發(fā)行。與此同時(shí)，貨幣政策可以通過降準(zhǔn)、降息、再貸款等多種方式，為配合政府債券發(fā)行提供流動(dòng)性支持，確保流動(dòng)性合理充裕。同時(shí)，為避免政府投資對(duì)社會(huì)投資的擠出效應(yīng)，政府債務(wù)資金應(yīng)主要投向民生社會(huì)事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以采取資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式撬動(dòng)社會(huì)資本投入。為提高資金使用效果，應(yīng)明確政府債務(wù)資金使用的范圍及原則、決策程序、投資計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、事中事后監(jiān)管等具體要求。

　　增加對(duì)中小微企業(yè)的扶持力度。保持中小微企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有舉足輕重的作用。受疫情影響，許多中小微企業(yè)面臨著短期債務(wù)償還和生產(chǎn)銷售等多重壓力，資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)加大。今年一季度民營(yíng)企業(yè)到期債券違約率已達(dá)15%，急需得到政策支持。增發(fā)政府債務(wù)可以使政府有足夠的財(cái)力通過轉(zhuǎn)移支付、利息補(bǔ)貼、發(fā)放補(bǔ)助等手段，扶持中小微企業(yè)發(fā)展，防止企業(yè)大規(guī)模破產(chǎn)、工人大規(guī)模失業(yè)，及時(shí)對(duì)沖短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。政府債務(wù)中的特別國(guó)債，資金用途沒有明確限定，而是根據(jù)發(fā)行時(shí)的特殊需要做出靈活安排，可以考慮將部分特別國(guó)債資金注入到金融機(jī)構(gòu)，直接或者間接地增加對(duì)中小微企業(yè)的金融支持。例如，財(cái)政部將發(fā)行特別國(guó)債所獲資金部分用于補(bǔ)充銀行資本，或者用于支持銀行的永續(xù)債發(fā)行，可以提高銀行的信貸投放能力和投放意愿，引導(dǎo)銀行加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，特別是中小微企業(yè)的信貸支持力度。

　　擴(kuò)大居民消費(fèi)，合理增加公共消費(fèi)。消費(fèi)需求連續(xù)5年成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第一動(dòng)力，2019年的貢獻(xiàn)率已達(dá)57.8%。但受國(guó)內(nèi)外疫情影響，1—2月份我國(guó)社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比下降20.5%，消費(fèi)需求受到嚴(yán)重沖擊。因此，要進(jìn)一步發(fā)揮政府債務(wù)的積極作用，通過利用政府債務(wù)資金支持，著重?cái)U(kuò)大占比70%左右的居民消費(fèi)，適當(dāng)增加占比30%左右的公共消費(fèi)，最大限度地激發(fā)消費(fèi)潛力。一是擴(kuò)大日常消費(fèi)重在“精準(zhǔn)發(fā)力、全面覆蓋”。當(dāng)前已有7省20多地市發(fā)放了消費(fèi)券，但主要集中在餐飲業(yè)。下一步要充分利用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)手段，制定包括發(fā)放對(duì)象、發(fā)放金額、使用范圍等在內(nèi)的差別化方案，努力做到精準(zhǔn)投放。二是促進(jìn)新興消費(fèi)應(yīng)當(dāng)“培育壯大、合理引導(dǎo)”兩手抓。要促進(jìn)消費(fèi)新業(yè)態(tài)、新模式、新場(chǎng)景的普及應(yīng)用，把在疫情期間催生的遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程辦公、智慧醫(yī)療、智慧零售等新興消費(fèi)、升級(jí)消費(fèi)培育壯大起來(lái)。同時(shí)，通過發(fā)放新興領(lǐng)域消費(fèi)券、建設(shè)線上線下融合的新消費(fèi)體驗(yàn)館等方式，引導(dǎo)居民增加新興消費(fèi)，促進(jìn)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是增加公共消費(fèi)要注意“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理適度”。要統(tǒng)籌好公共消費(fèi)與公共投資的關(guān)系，使政府債務(wù)資金更多投向教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域，發(fā)揮好公共消費(fèi)的短期刺激作用。同時(shí)，增加公共消費(fèi)要合理適度，防止對(duì)居民消費(fèi)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，重點(diǎn)發(fā)揮公共消費(fèi)的基礎(chǔ)性作用，為居民提供更多優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，以充分釋放居民消費(fèi)活力。

　　增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。近年來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資增速處于低位，2019年全年基礎(chǔ)設(shè)施投資增速僅有3.8%。今年1—2月，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比下降30.3%，成為經(jīng)濟(jì)下行壓力的重要來(lái)源。積極發(fā)揮政府債務(wù)作用，將部分增發(fā)政府債務(wù)所籌集的資金用于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，對(duì)穩(wěn)投資、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)預(yù)期具有重要意義。利用政府債務(wù)資金增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有許多渠道。一是可以利用特別國(guó)債資金新設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)機(jī)構(gòu)，集中精力和財(cái)力統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，幫助地方政府卸下基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的職能和負(fù)擔(dān)，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是增加公共衛(wèi)生服務(wù)、應(yīng)急物資保障領(lǐng)域的“補(bǔ)短板”性質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。三是支持5G網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)中心、人工智能等與未來(lái)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，補(bǔ)充一些重大項(xiàng)目的資金缺口。四是增加對(duì)民生工程項(xiàng)目的支持，利用政府債務(wù)資金對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老項(xiàng)目、老舊小區(qū)電梯改造工程項(xiàng)目等提供低息貸款或者項(xiàng)目補(bǔ)貼，帶動(dòng)部分社會(huì)資本投資，既可以解決老人生活問題，也可以促進(jìn)投資和消費(fèi)，還可以解決一部分人的就業(yè)問題。五是將部分政府債務(wù)資金投向在建的政府民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施類投資項(xiàng)目，防止因政府財(cái)力不足而出現(xiàn)付費(fèi)項(xiàng)目違約，引發(fā)上下游信用危機(jī)。同時(shí)，也有助于從源頭上解決民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)賬款清欠問題。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不僅可以在短期內(nèi)拉動(dòng)投資需求，而且能夠?yàn)殚L(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)積累社會(huì)分?jǐn)傎Y本，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

　　加大對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)人群的支持力度。盡管疫情的蔓延使全國(guó)的生產(chǎn)生活都受到了影響，但施策過程中要有所區(qū)別和側(cè)重，應(yīng)把政府債務(wù)資金更多地用于支持受疫情影響嚴(yán)重的地區(qū)、行業(yè)和人群。一是加大對(duì)武漢、邊境口岸等重點(diǎn)地區(qū)的支持力度。要加大轉(zhuǎn)移支付力度，支持這些地區(qū)做好援企、穩(wěn)崗、促就業(yè)等工作;要保障公共衛(wèi)生、教育、社保等方面的剛性支出，做好各項(xiàng)民生保障工作;要加大補(bǔ)貼力度，通過對(duì)家庭和中小微企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼等方式幫助其渡過難關(guān)。二是加大對(duì)旅游、餐飲、外貿(mào)等重點(diǎn)行業(yè)的支持力度。要加大對(duì)這些行業(yè)的稅費(fèi)優(yōu)惠力度，降低行業(yè)經(jīng)營(yíng)成本;加大行業(yè)消費(fèi)補(bǔ)貼力度，促進(jìn)行業(yè)回暖;適當(dāng)給予專項(xiàng)撥款，解決現(xiàn)金流不足問題;提供防控物資支持，幫助企業(yè)盡快復(fù)工;提供網(wǎng)絡(luò)通信等基礎(chǔ)設(shè)施支撐，助力企業(yè)開展線上訂餐、無(wú)接觸配送等新經(jīng)營(yíng)模式;通過充分調(diào)動(dòng)外交資源、設(shè)立專項(xiàng)基金等方式幫助困難外貿(mào)企業(yè)擴(kuò)大銷路或轉(zhuǎn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)。三是加大對(duì)貧困人口、失業(yè)人口等重點(diǎn)人群的幫扶力度。要對(duì)貧困人口、失業(yè)人口等重點(diǎn)人群進(jìn)行有效甄別，根據(jù)不同情況發(fā)放適當(dāng)補(bǔ)助;為農(nóng)民工外出就業(yè)提供免費(fèi)服務(wù);加大貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧力度;為失業(yè)人員提供免費(fèi)技能培訓(xùn)，幫助其快速適應(yīng)崗位需求。