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　　“十四五”時(shí)期，我國(guó)面臨世界百年未有之大變局和國(guó)內(nèi)社會(huì)主要矛盾的變化。就國(guó)際而言：新工業(yè)革命、逆全球化潮流、民粹主義、全球治理困局、中美經(jīng)貿(mào)摩擦持續(xù);特別是美國(guó)的蓄意打壓，使得過去中美關(guān)系這個(gè)對(duì)外關(guān)系的“壓艙石”出現(xiàn)問題，外部環(huán)境趨于惡化。就國(guó)內(nèi)而言：一方面，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化給高質(zhì)量發(fā)展提出新要求;另一方面，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速的趨緩，疊加周期性因素和長(zhǎng)期體制性、結(jié)構(gòu)性問題的積累，構(gòu)成了“十四五”期間的主要發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

　　為回應(yīng)外部環(huán)境惡化、國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)積累以及人民對(duì)美好生活的新訴求，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)致力于“創(chuàng)新、開放、分配、法治”。一方面，提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)新時(shí)代的高質(zhì)量發(fā)展，為我國(guó)未來發(fā)展贏得更長(zhǎng)的戰(zhàn)略機(jī)遇期，為邁向全面現(xiàn)代化開好局。

　　創(chuàng)新，是提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的主要抓手，有利于新常態(tài)下增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換，也有助于應(yīng)對(duì)技術(shù)脫鉤風(fēng)險(xiǎn);開放，是提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要支撐，是百年未有之大變局下抓住和用好我國(guó)發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)在要求，也是后發(fā)趕超走向繁榮的必由之路;分配，是完善基本經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容，既可釋放消費(fèi)潛力，形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，又可努力避免收入差距過大帶來的民粹主義思潮和社會(huì)不穩(wěn);法治，是新時(shí)代人民對(duì)美好生活的新訴求，是“發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”的制度保障，是國(guó)家治理成現(xiàn)代化不可或缺的重要方面，亦是把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的題中之義。

　　一、“踢掉梯子”后的創(chuàng)新發(fā)展

　　德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特(1841)曾提出著名的“梯子理論”，即把貿(mào)易保護(hù)形象地比作登高用的“梯子”，以此來分析先發(fā)國(guó)家主要是英國(guó)貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)變。他指出:“這本來是一個(gè)極尋常的巧妙手法，一個(gè)人當(dāng)他已攀上了高峰以后，就會(huì)把他逐漸攀高時(shí)所使用的那個(gè)梯子一腳踢開，免得別人跟著他上來。”如果將“梯子理論”用于理解當(dāng)前中美之間的經(jīng)貿(mào)沖突與技術(shù)脫鉤背后的動(dòng)因，也非常貼切——已經(jīng)攀上高峰的美國(guó)要“踢掉梯子”。

　　“十四五”時(shí)期的創(chuàng)新發(fā)展或許面臨的就是美國(guó)(將要)“踢掉梯子”后的挑戰(zhàn)，中國(guó)需要更多依靠自己的力量。盡管這些年我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展取得顯著進(jìn)步，但需要清醒地認(rèn)識(shí)到，創(chuàng)新發(fā)展還是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的短板，面臨著諸多問題:(1)中國(guó)基礎(chǔ)科學(xué)研究短板依然突出。企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)研究重視不夠，重大原創(chuàng)性成果缺乏，底層基礎(chǔ)技術(shù)、基礎(chǔ)工藝能力不足。(2)核心技術(shù)被卡脖子。工業(yè)母機(jī)、高端芯片、基礎(chǔ)軟硬件、開發(fā)平臺(tái)、基本算法、基礎(chǔ)元器件、基礎(chǔ)材料等瓶頸仍然突出，關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面沒有得到根本性改變。這在本輪中美貿(mào)易戰(zhàn)中體現(xiàn)得最為明顯。(3)中國(guó)技術(shù)研發(fā)聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸和需求不夠，以全球視野謀劃科技開放合作還不夠，科技成果轉(zhuǎn)化能力不強(qiáng)。(4)中國(guó)科技管理體制還不能完全適應(yīng)建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的需要，科技體制改革許多重大決策落實(shí)還沒有形成合力，科技創(chuàng)新政策與經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)籌銜接還不夠，全社會(huì)鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的機(jī)制和環(huán)境有待優(yōu)化。

　　基于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，“十四五”期間中國(guó)全面推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的政策重點(diǎn)應(yīng)包括以下五方面相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)容。

　　?避免中美全面脫鉤，積極應(yīng)對(duì)潛在技術(shù)脫鉤風(fēng)險(xiǎn)

　　中國(guó)的開放紅利或全球化紅利，在于作為后發(fā)國(guó)家，可以向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，從而發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)趕超。圖1顯示，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)服務(wù)的付費(fèi)來衡量技術(shù)進(jìn)出口，2017年我國(guó)技術(shù)進(jìn)口達(dá)290億美元，而出口僅50億美元，出口比進(jìn)口為0.2，而同期韓國(guó)、德國(guó)、日本和美國(guó)的技術(shù)出口比進(jìn)口則分別達(dá)到0.8、1.6、2.0和2.5。這從一個(gè)側(cè)面反映出中國(guó)技術(shù)進(jìn)口的國(guó)際依存度還是非常高的。因此，我們要努力避免中美(技術(shù))脫鉤。從理性客觀的角度看，中國(guó)無(wú)意挑戰(zhàn)美國(guó)，也不想取代美國(guó);美國(guó)不能左右中國(guó)，更無(wú)法阻止中國(guó)的發(fā)展。從全球視角和長(zhǎng)周期看，中美可以合作、應(yīng)該合作的領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都多。因此，避免脫鉤的原則：一是相互尊重，求同存異;二是管控分歧，避免對(duì)抗;三是拓展利益，聚焦合作。在實(shí)際操作中，應(yīng)給予兩國(guó)在制定產(chǎn)業(yè)政策、科技體系和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)等方面更大的自由度，允許兩國(guó)使用精準(zhǔn)的政策措施(包括關(guān)稅和非關(guān)稅措施)保護(hù)本國(guó)在產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和社會(huì)政策方面的選擇，同時(shí)避免對(duì)貿(mào)易伙伴造成不必要或不對(duì)稱的負(fù)擔(dān)。

　　圖1 中國(guó)技術(shù)進(jìn)出口的國(guó)際比較(2017年)

　　資料來源：McKinsey Global Institute(MGI)(2019)。

　　為應(yīng)對(duì)中美技術(shù)脫鉤的潛在風(fēng)險(xiǎn)，根本上要促進(jìn)自主創(chuàng)新，保持產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的完整，謹(jǐn)防被美國(guó)排除在全球價(jià)值鏈之外。

　　在國(guó)際上，發(fā)展區(qū)域性價(jià)值鏈。面對(duì)美國(guó)等西方國(guó)家同中國(guó)的“脫鉤”前景，“十四五”期間應(yīng)著力通過建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系、改進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、提高科研院校研發(fā)激勵(lì)與靈活性等制度優(yōu)化，充分發(fā)揮創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，特別是要提高關(guān)鍵核心技術(shù)的自主可控，防止外方“卡脖子”。同時(shí)，利用自身規(guī)模優(yōu)勢(shì)以及其他國(guó)家地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)(特別如“一帶一路”沿線國(guó)家)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的延展和升級(jí)，打造區(qū)域性價(jià)值鏈，最終促成相對(duì)獨(dú)立于美國(guó)的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)、分工體系以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。需要指出的是，盡管在全球化的背景下，中美完全脫鉤可能性不高，并且顯然是雙輸——甚至是多輸之舉，但我方必須對(duì)此有充足準(zhǔn)備，未雨綢繆。從長(zhǎng)期看，也只有做足準(zhǔn)備，才能根本避免脫鉤和全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的斷裂。

　　國(guó)內(nèi)看，國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新重點(diǎn)也應(yīng)從區(qū)域?yàn)橹髅嫦虍a(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈為主轉(zhuǎn)變。近年來，作為開放創(chuàng)新的主要載體，各地近二百余個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)對(duì)于開放創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新發(fā)揮了不可估量的積極作用。然而，一些深層矛盾也逐漸凸顯。其中，各地近二百余個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，普遍存在碎片化、低水平重復(fù)建設(shè)、資源利用效率低下等問題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的帶動(dòng)提升效果不明顯，而往往拘泥于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。事實(shí)上，近年來中央也出臺(tái)了若干政策方案，旨在糾正相關(guān)缺陷，并順應(yīng)形勢(shì)變化的需要。其中，值得關(guān)注的是2019年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升、打造改革開放新高地的意見》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了將經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)置于整體的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和開放升級(jí)之中。基于這一政策思路，在未來“十四五”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體協(xié)調(diào)，打破地方-部門的條塊分割，使經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)能夠更多面向產(chǎn)業(yè)鏈而非地區(qū)。如此才能充分發(fā)揮其推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的功能，并能更好地利用廣闊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和完整工業(yè)體系的優(yōu)勢(shì)，這在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、外部競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下尤為重要。

　　?探索新時(shí)代科技創(chuàng)新舉國(guó)體制新模式

　　科技創(chuàng)新的舉國(guó)體制曾經(jīng)為我國(guó)的科技發(fā)展和進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)，典型的如“兩彈一星”以及后續(xù)的航天工程。但在新的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下，需要探索科技創(chuàng)新舉國(guó)體制的新模式。黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重要論斷，為新時(shí)代創(chuàng)新發(fā)展指明了根本途徑。

　　在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，傳統(tǒng)“舉國(guó)體制”與當(dāng)前科技快速發(fā)展的需要表現(xiàn)出不適應(yīng)性，過于強(qiáng)調(diào)政府規(guī)劃和國(guó)家意志，往往對(duì)市場(chǎng)不夠敏感，目標(biāo)或課題設(shè)定后糾偏較難，忽視了科學(xué)研究特別是基礎(chǔ)研究存在不確定性的特點(diǎn)。對(duì)過于強(qiáng)調(diào)政府作用而忽略市場(chǎng)等其他創(chuàng)新要素的傳統(tǒng)舉國(guó)體制進(jìn)行揚(yáng)棄和超越，從均衡治理視角構(gòu)建科技創(chuàng)新的新型舉國(guó)體制，實(shí)現(xiàn)從政府主導(dǎo)型到多元參與型舉國(guó)體制的轉(zhuǎn)變，注重政府規(guī)劃性與科學(xué)自主性的均衡，發(fā)揮政府作用與市場(chǎng)力量的均衡，實(shí)現(xiàn)有組織創(chuàng)新與自組織創(chuàng)新的均衡，把政府推動(dòng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)與科技界能動(dòng)作用結(jié)合起來(黃濤、郭愷茗，2018)。

　　其一，政府可以發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)、平臺(tái)建立、機(jī)制協(xié)調(diào)以及集中資源辦大事的優(yōu)勢(shì)。構(gòu)建新型科技創(chuàng)新舉國(guó)體制需要一系列機(jī)制為基礎(chǔ)并形成制度框架：建立國(guó)家高層次科技宏觀決策機(jī)制、跨領(lǐng)域橫向協(xié)調(diào)機(jī)制、科學(xué)家參與決策機(jī)制、官產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合研究機(jī)制;完善合同約束機(jī)制、項(xiàng)目責(zé)任機(jī)制、研發(fā)組織機(jī)制、成本控制機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、融資機(jī)制、政府采購(gòu)制度、市場(chǎng)信號(hào)政策激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等。在其指引下，面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新積極性和創(chuàng)新能力，同時(shí)在關(guān)涉國(guó)家安全、重大核心技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等一般企業(yè)難以涉足的創(chuàng)新領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮政府和國(guó)有企業(yè)整合、配置資源的特殊作用，集中攻關(guān)、重點(diǎn)突破。此外，還要根據(jù)不同對(duì)象，充分發(fā)揮政府投資基金在創(chuàng)新過程中的引導(dǎo)、帶動(dòng)作用。當(dāng)然，在政府參與創(chuàng)新的全過程中，應(yīng)當(dāng)高度重視事前的科學(xué)民主決策，以及事中事后的監(jiān)督問責(zé)，切實(shí)保證“集中力量辦好事”。在此需要指出的是，只有政府和市場(chǎng)、軍方與民間、公有制經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)的密切配合、通力協(xié)作甚至相互的良性競(jìng)爭(zhēng)，才能構(gòu)成完整的科技創(chuàng)新舉國(guó)體制。

　　其二，突出政府與市場(chǎng)的結(jié)合。風(fēng)險(xiǎn)資本是技術(shù)創(chuàng)新的開拓者，但風(fēng)險(xiǎn)資本離不開政府的支持。風(fēng)險(xiǎn)資本經(jīng)常是在政府投資并承擔(dān)創(chuàng)新的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)之后才進(jìn)入的。Mazzucato(2013)提出，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府在創(chuàng)新中應(yīng)該而且能夠發(fā)揮非常積極的作用，是產(chǎn)業(yè)政策而非自由市場(chǎng)促進(jìn)了創(chuàng)新。政府作為風(fēng)險(xiǎn)投資家，彌合了公共投資與私人投資之間的鴻溝;政府不僅僅是修復(fù)了市場(chǎng)(彌補(bǔ)市場(chǎng)不足)，并且還會(huì)積極地創(chuàng)造和塑造市場(chǎng)。這實(shí)際上顛覆了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些教條。對(duì)美國(guó)IT革命、生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)和納米技術(shù)的研究說明，大多數(shù)私人風(fēng)險(xiǎn)資本集中在風(fēng)險(xiǎn)投資的中間階段，而在早期階段則是由美國(guó)“小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃”提供融資的。造成這種狀況的主要原因是：激進(jìn)創(chuàng)新的早期階段在風(fēng)險(xiǎn)投資上具有資本密集、較低的收益預(yù)期和需要長(zhǎng)期堅(jiān)守的特點(diǎn)，而私人風(fēng)險(xiǎn)資本對(duì)此卻不感興趣，從而使政府不得不擔(dān)負(fù)起這種風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的職責(zé)。如果說，風(fēng)險(xiǎn)資本進(jìn)入不確定性領(lǐng)域的“第一推動(dòng)力”可以由政府完成，那么，后續(xù)的創(chuàng)新過程則主要由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)。在創(chuàng)新全生命周期的不同階段，都需要政府與市場(chǎng)不同形式的協(xié)調(diào)配合。

　　?充分發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主導(dǎo)作用

　　創(chuàng)新本質(zhì)上是一個(gè)市場(chǎng)現(xiàn)象，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是甄別創(chuàng)新價(jià)值的試金石。如果說在模仿和趕超階段，政府支持下的流程創(chuàng)新可能有效的話;那么在一個(gè)接近技術(shù)前沿階段，自主創(chuàng)新充滿著不確定性，這時(shí)候，就需要依靠市場(chǎng)機(jī)制來探索，由市場(chǎng)來分散風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)家也要通過市場(chǎng)機(jī)制來獲取壟斷利潤(rùn)。因此，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用是企業(yè)家創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)的制度前提。

　　要通過改革建立真正“面向市場(chǎng)、依靠市場(chǎng)”的創(chuàng)新要素配置機(jī)制。鼓勵(lì)包括資金、人才、技術(shù)在內(nèi)的一切創(chuàng)新要素自由流動(dòng)與靈活組合，破除種種不合理的體制機(jī)制障礙，如金融管制、(產(chǎn)業(yè))準(zhǔn)入限制、戶籍制度、人事檔案等。最大限度地減少政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的干預(yù)，取消種種不合理的行政審批與許可，降低創(chuàng)業(yè)成本，增強(qiáng)對(duì)企業(yè)家創(chuàng)業(yè)失敗的寬容度，充分釋放微觀經(jīng)濟(jì)主體的競(jìng)爭(zhēng)活力。

　　而在企業(yè)創(chuàng)新中，應(yīng)給予民營(yíng)企業(yè)以更多支持。數(shù)據(jù)顯示(見圖2)，從不同所有制(以及不同規(guī)模)企業(yè)每?jī)|元研發(fā)投資所產(chǎn)生的專利數(shù)來看，外資企業(yè)處于最高水平，私營(yíng)企業(yè)次之，國(guó)有企業(yè)最后。壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力往往不足，可以考慮通過放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許民間資本進(jìn)入這些行業(yè)與之開展公平競(jìng)爭(zhēng)，既給民營(yíng)企業(yè)更大的發(fā)展空間，也倒逼國(guó)有企業(yè)推動(dòng)創(chuàng)新。還有，中國(guó)現(xiàn)在面臨的更多是前沿性技術(shù)而非模仿性技術(shù)。因此，那種按照既定技術(shù)路線模仿前進(jìn)很難做到，就需要更多的企業(yè)去嘗試、去失敗。

　　圖2 不同所有制(及規(guī)模)企業(yè)研發(fā)投資的效率

　　資料來源：Wei et al(2017)。

　　?將軍民融合發(fā)展作為促進(jìn)科技創(chuàng)新的新動(dòng)力

　　1994年9月，美國(guó)國(guó)會(huì)技術(shù)評(píng)估局(U.S. Office of Technology Assessment)在《軍民一體化潛力評(píng)估》報(bào)告中率先使用了“軍民融合”概念，并將其定義為：融合國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)與民用科技工業(yè)基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的美國(guó)國(guó)家科技和工業(yè)基礎(chǔ)的過程。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的軍用與民用科技之間存在嚴(yán)格的體制界限，既造成了資源浪費(fèi)，也影響了軍事科研人員的積極性和創(chuàng)造性;同時(shí)，還制約著軍民兩用科技的相互轉(zhuǎn)化和國(guó)家整體科技創(chuàng)新能力。

　　因此，實(shí)施軍民融合發(fā)展促進(jìn)科技創(chuàng)新，關(guān)鍵在于推進(jìn)以下變革：(1)打破軍事(國(guó)防)科技工業(yè)和民用科技工業(yè)之間的體制界限。(2)建立新的軍隊(duì)訂貨采購(gòu)機(jī)制，建立新體制下的保密制度，進(jìn)一步確定知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬，建立軍用技術(shù)進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)制。(3)加強(qiáng)軍地科技規(guī)劃計(jì)劃的統(tǒng)籌銜接。一是加強(qiáng)國(guó)家軍民融合整體規(guī)劃與科技領(lǐng)域?qū)I(yè)規(guī)劃的有效銜接，推動(dòng)建立“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展規(guī)劃”對(duì)“科技軍民融合專項(xiàng)規(guī)劃”的指導(dǎo)關(guān)系;二是加強(qiáng)國(guó)防科技發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃的銜接，從基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)研究入手，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)軍地各類科技計(jì)劃資源的統(tǒng)籌配置、統(tǒng)籌管理。(4)加大軍民科技協(xié)同創(chuàng)新的攻關(guān)力度。以國(guó)家科技重大專項(xiàng)和重大工程為抓手，聚焦經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和重大產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，軍地聯(lián)合啟動(dòng)新一輪國(guó)家科技重大專項(xiàng)論證，共同推進(jìn)智能無(wú)人系統(tǒng)、高密度能量控制技術(shù)、空天飛行器等一批事關(guān)國(guó)家安全和國(guó)防安全的重大工程。統(tǒng)籌布局一批面向新型軍事能力、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)的軍民兩用性戰(zhàn)略高技術(shù)，力爭(zhēng)在重大關(guān)鍵領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)性突破，實(shí)現(xiàn)跨軍民、跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的研發(fā)布局和協(xié)同創(chuàng)新，有效提升軍事能力和產(chǎn)業(yè)化水平。

　　?在擴(kuò)大開放中促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，保證“學(xué)習(xí)渠道”暢通

　　盡管面對(duì)上述的“脫鉤”可能及后危機(jī)時(shí)代的全球化逆風(fēng)，堅(jiān)定不移地?cái)U(kuò)大開放，打造開放經(jīng)濟(jì)新體制的方向不應(yīng)改變。同時(shí)必須指出，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的地位尚不會(huì)改變，在諸多科技、商業(yè)領(lǐng)域同先發(fā)國(guó)家還有較大差距且會(huì)持續(xù)一定時(shí)間。有鑒于此，中國(guó)必須充分、主動(dòng)、靈活地借鑒利用先發(fā)國(guó)家的知識(shí)外溢和人力資本。當(dāng)然，面對(duì)新的國(guó)際形勢(shì)，要特別注意知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，各類企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中性，以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓等活動(dòng)的合規(guī)性。同時(shí)，繼續(xù)加強(qiáng)同包括美國(guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家的教育人文交流、研發(fā)合作等，但應(yīng)注意保持更高的靈活性和開放度。

　　二、進(jìn)一步擴(kuò)大高水平開放

　　進(jìn)一步擴(kuò)大高水平開放，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，加快建設(shè)與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易和投資通行規(guī)則相互銜接的市場(chǎng)規(guī)則制度體系，是全面深化改革的題中應(yīng)有之意，是獲取新的全球化紅利的必要前提，也是百年未有之大變局下抓住和用好我國(guó)發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)在要求。

　　?世界面臨百年未有之大變局

　　百年未有之大變局塑造了“十四五”期間我國(guó)對(duì)外開放的基本語(yǔ)境。

　　百年未有之大變局的基本要義在于正在發(fā)生的“東升西降”的趨勢(shì)以及由此帶來的“東西”之間的角力與沖突。這里的“東”是以中國(guó)為代表的東方，主要是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體;“西”是以美國(guó)為代表的西方，主要是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。這一大變局悄然發(fā)生于改革開放以來中國(guó)綜合國(guó)力的不斷攀升，凸顯于本輪的中美貿(mào)易沖突，并將在“十四五”時(shí)期及今后較長(zhǎng)一段時(shí)期進(jìn)一步演化和深化。

　　百年未有之大變局蘊(yùn)含著諸多變化。一是國(guó)際格局加速演變。制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)際上兩種趨勢(shì)、兩種力量進(jìn)入全面較量的關(guān)鍵階段，中美從合作與競(jìng)爭(zhēng)逐步走向戰(zhàn)略僵持階段，兩國(guó)將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家能力、科技、網(wǎng)絡(luò)安全以及全球治理等領(lǐng)域展開全方位博弈。二是新工業(yè)革命背景下全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展和分工格局出現(xiàn)重大變革。以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的重構(gòu)，將嚴(yán)重影響中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的進(jìn)程和方向;自動(dòng)化與智能機(jī)器人對(duì)于傳統(tǒng)勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)的削弱，以及越南等新興經(jīng)濟(jì)體在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)方面的競(jìng)爭(zhēng)，直接動(dòng)搖我國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)大循環(huán)中連接發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的樞紐地位。三是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性加大。關(guān)于全球長(zhǎng)期停滯(secular stagnation)的悲觀論調(diào)不絕于耳。全球保護(hù)主義逆風(fēng)疊加勞動(dòng)力要素供給下降和生產(chǎn)技術(shù)水平停滯，導(dǎo)致各國(guó)潛在增長(zhǎng)率不斷下降;國(guó)際貿(mào)易增速前景堪憂，國(guó)際直接投資穩(wěn)定性嚴(yán)重不足;全球債務(wù)水平持續(xù)攀高，特別是新興經(jīng)濟(jì)體金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)日益集聚;各個(gè)經(jīng)濟(jì)體增長(zhǎng)周期出現(xiàn)分化，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策負(fù)外溢性凸顯。

　　“十四五”時(shí)期是我國(guó)進(jìn)入世界舞臺(tái)中央的關(guān)鍵期，也是我國(guó)參與塑造全球新格局的戰(zhàn)略機(jī)遇期。面對(duì)復(fù)雜的外部環(huán)境，我們必須加快發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)，主動(dòng)參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展，為推動(dòng)建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)體系貢獻(xiàn)中國(guó)的智慧和力量。這既是順應(yīng)大勢(shì)拓展我國(guó)自身發(fā)展空間的需要，也是主動(dòng)作為彰顯我國(guó)大國(guó)擔(dān)當(dāng)、為全球經(jīng)濟(jì)治理做出貢獻(xiàn)的需要。

　　?中國(guó)融入世界經(jīng)濟(jì)還有相當(dāng)大的空間

　　40余年的改革開放，中國(guó)已經(jīng)深度融入了世界經(jīng)濟(jì)體系。全球化紅利的分享助推了中國(guó)發(fā)展;中國(guó)的強(qiáng)勁增長(zhǎng)也貢獻(xiàn)了全球GDP增量的三分之一以上。從經(jīng)濟(jì)體量上看，中國(guó)已躋身全球大國(guó)之列;但從融入世界經(jīng)濟(jì)的角度看，仍有進(jìn)一步整合的空間。這就是為什么“十四五”期間，我們需要實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放。

　　我國(guó)進(jìn)一步融入全球化的空間主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是服務(wù)貿(mào)易發(fā)展嚴(yán)重滯后。中國(guó)在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的全球份額尚不及商品貿(mào)易——2017年，中國(guó)在全球服務(wù)貿(mào)易總量中的占比為6.4%,約為商品貿(mào)易占比的一半(參見圖3);而從全球來看，服務(wù)貿(mào)易比商品貿(mào)易的增速快60%。二是企業(yè)走出去還處在起步階段。中國(guó)企業(yè)在境外的營(yíng)收有所增長(zhǎng)，但即使是其中的一些全球性企業(yè)，其海外營(yíng)收的比例仍不足20%。相比之下,標(biāo)普500企業(yè)的平均海外營(yíng)收比例則高達(dá)44%。另外，2018年度全球最具價(jià)值品牌100強(qiáng)中僅有一家中國(guó)企業(yè)。三是金融體系全球化還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。2018年，外資在中國(guó)銀行系統(tǒng)中的占比僅為2%左右，在債券市場(chǎng)中為2%，在股票市場(chǎng)中約為6%。另外，中國(guó)2017年的資本流動(dòng)輸入和輸出總額(包括外商直接投資、貸款、債券、股權(quán)和準(zhǔn)備金)僅相當(dāng)于美國(guó)的30%左右(MGI,2019)。四是全球治理中我國(guó)話語(yǔ)權(quán)還缺乏分量。在重要的國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)、WTO、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織以及APEC、G20等，中國(guó)的影響力在近年來不斷上升，但總體上，這些國(guó)際組織與多邊組織，還主要處在歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的主導(dǎo)之下，中國(guó)的融入度和話語(yǔ)權(quán)都還明顯不足。正因?yàn)槿绱?，通過擴(kuò)大開放提高中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)的融入度，是“十四五”期間的重要任務(wù)。不過，在這個(gè)深度整合過程中，如何把握整合的節(jié)奏、結(jié)構(gòu)性選擇以及由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)，是需要密切關(guān)注的，這包括過度依賴全球價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈可能帶來的“卡脖子”問題，海外投資的安全性保障，因合規(guī)要求帶來的結(jié)構(gòu)性改革壓力，以及健全外商投資國(guó)家安全審查、反壟斷審查、國(guó)家技術(shù)安全清單管理、不可靠實(shí)體清單等制度等方面。

　　圖3 中國(guó)服務(wù)貿(mào)易還有很大發(fā)展空間

　　資料來源：McKinsey Global Institute(MGI)(2019)。

　　?實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放

　　“十四五”期間進(jìn)一步擴(kuò)大開放，意味著實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放。(1)實(shí)施更大范圍的開放，就是要優(yōu)化對(duì)外開放的空間布局，包括加快自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、自由港等對(duì)外開放高地建設(shè);(2)實(shí)施更寬領(lǐng)域的開放，就是要大幅放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，包括在更多領(lǐng)域允許外資控股或獨(dú)資經(jīng)營(yíng)等;(3)實(shí)施更深層次的開放，就是要推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化便利化，包括健全外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理等制度。

　　這些新內(nèi)容意味著擴(kuò)大開放重心的變化，即從之前商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，更加突出規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度層面的開放。這是習(xí)近平總書記在2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出的新要求，是更深層次開放的核心要義。制度型開放必然要求大力推進(jìn)制度變革與創(chuàng)新，在開放領(lǐng)域推動(dòng)國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

　　1. 營(yíng)造更加市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。2019年10月，世界銀行《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》顯示，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境排名大幅提升15位，名列全球第31位，連續(xù)兩年入列全球優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體(World Bank,2019)。我國(guó)出臺(tái)了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，并于2020年1月1日起實(shí)施。一方面，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)一步開放市場(chǎng)、完善“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”管理制度，統(tǒng)籌強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與產(chǎn)權(quán)保護(hù)，調(diào)整政府補(bǔ)貼、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等;適應(yīng)和對(duì)接零關(guān)稅、零補(bǔ)貼、零壁壘等未來經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化的大趨勢(shì)直面關(guān)稅制度、政府采購(gòu)公開化等問題。另一方面，以強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位為重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革新突破。全面清理妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策，更多采取市場(chǎng)化的手段;確立競(jìng)爭(zhēng)中性原則，深化國(guó)企改革;推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)由一般市場(chǎng)行為監(jiān)管向公平競(jìng)爭(zhēng)審查的轉(zhuǎn)變。

　　2. 形成更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對(duì)外開放。對(duì)外開放是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動(dòng)力，我們要努力形成更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對(duì)外開放。推動(dòng)對(duì)外開放繼續(xù)往更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的方向走，應(yīng)從量、質(zhì)和制度規(guī)則三個(gè)方面下功夫。一是擴(kuò)大對(duì)外開放規(guī)模。持續(xù)擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易規(guī)模，發(fā)展特色服務(wù)貿(mào)易;實(shí)行積極進(jìn)口政策，利用好中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)等貿(mào)易促進(jìn)平臺(tái)，向全球擴(kuò)大市場(chǎng)開放，擴(kuò)大中國(guó)對(duì)各國(guó)高質(zhì)量商品和服務(wù)的進(jìn)口。二是提高對(duì)外開放質(zhì)量。穩(wěn)步提高出口商品的附加值，優(yōu)化資本品、消費(fèi)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)和貿(mào)易方式;促進(jìn)跨境電商等貿(mào)易新業(yè)態(tài)發(fā)展，提升外貿(mào)綜合服務(wù)數(shù)字化水平;推動(dòng)服務(wù)外包向高技術(shù)、高附加值、高效益方向發(fā)展，助推服務(wù)外包轉(zhuǎn)型升級(jí);鼓勵(lì)外資投向新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域;深化同“一帶一路”參與國(guó)家的貿(mào)易合作，優(yōu)化貿(mào)易的國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)區(qū)域布局。三是完善對(duì)外開放制度。進(jìn)一步發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新作用，深化管理體制改革;進(jìn)一步降低關(guān)稅和制度性成本，繼續(xù)縮減外商投資負(fù)面清單，提升貿(mào)易投資便利化水平;進(jìn)一步健全“一帶一路”相關(guān)投資政策和服務(wù)體系;進(jìn)一步強(qiáng)化與國(guó)際通行規(guī)則的對(duì)接，推動(dòng)構(gòu)建公正、合理、透明的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，推動(dòng)對(duì)世界貿(mào)易組織進(jìn)行必要改革。

　　3. 推動(dòng)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放。“十四五”期間應(yīng)加快推進(jìn)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的全面開放，強(qiáng)化服務(wù)業(yè)內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、資格互認(rèn)，降低服務(wù)貿(mào)易邊境內(nèi)壁壘。以中歐、中日韓及亞太區(qū)域一體化為重點(diǎn)，加快構(gòu)建以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的雙邊、多邊自貿(mào)網(wǎng)絡(luò)。穩(wěn)步擴(kuò)大金融市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)開放，加快電信、教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域開放進(jìn)程，放寬外資股比例限制。鼓勵(lì)跨國(guó)公司在華設(shè)立地區(qū)總部、研發(fā)中心、采購(gòu)中心、財(cái)務(wù)管理中心等功能性機(jī)構(gòu)，與國(guó)內(nèi)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)聯(lián)合開展技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化推廣。

　　4. 以“一帶一路”倡議為抓手，重塑全球經(jīng)貿(mào)與地緣政治格局。依托“一帶一路”倡議，加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家援助力度，促進(jìn)縮小南北發(fā)展差距。推動(dòng)“一帶一路”產(chǎn)能合作與服務(wù)貿(mào)易相融合。通過更加市場(chǎng)化、制度化方式來保證和提高我國(guó)在“一帶一路”沿線國(guó)家的投資安全與投資收益率。在“一帶一路”建設(shè)中更多地使用人民幣來計(jì)價(jià)與結(jié)算，依托“一帶一路”倡議推動(dòng)人民幣的區(qū)域化、國(guó)際化發(fā)展。推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略以及市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目有效對(duì)接，打造全方位互聯(lián)互通新格局，聚焦重點(diǎn)國(guó)家和重點(diǎn)項(xiàng)目深耕細(xì)作?？傊?，在實(shí)施“一帶一路”倡議中遵循共商共建共享原則，努力實(shí)現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國(guó)際合作新平臺(tái)，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放新局面，重塑全球經(jīng)貿(mào)與地緣政治格局。

　　5. 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為迎接國(guó)際規(guī)則的重塑未雨綢繆。目前，我國(guó)已與25個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽署了17個(gè)自貿(mào)協(xié)定，自貿(mào)伙伴遍及亞洲、拉美、大洋洲、歐洲和非洲。2019年，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》(RCEP)15個(gè)成員國(guó)整體上結(jié)束談判，標(biāo)志著世界上人口最多、成員結(jié)構(gòu)最多元、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮淖再Q(mào)區(qū)建設(shè)取得了重大突破。首次采取負(fù)面清單方式開展中日韓自貿(mào)區(qū)談判，自貿(mào)區(qū)建設(shè)邁入高標(biāo)準(zhǔn)的“負(fù)面清單”時(shí)代。我國(guó)應(yīng)該以對(duì)標(biāo)國(guó)際基本經(jīng)貿(mào)規(guī)則為導(dǎo)向，加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)外開放新高地的重大突破，盡快形成新型開放大國(guó)高水平開放的新布局。高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，充分發(fā)揮上海臨港新片區(qū)等示范引領(lǐng)作用，賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，以制度創(chuàng)新為核心，持續(xù)深化首創(chuàng)性、差別化改革探索，加強(qiáng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣，充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革開放試驗(yàn)田作用。建立健全海南分步驟分階段建設(shè)自由貿(mào)易港政策和制度體系，加快探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港，打造開放層次更高、營(yíng)商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強(qiáng)的對(duì)外開放高地。推動(dòng)與世界主要經(jīng)濟(jì)體商建自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)程，不斷擴(kuò)大自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，加快形成立足周邊、輻射“一帶一路”沿線地區(qū)、面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

　　6. 積極參與全球治理體系變革。開放型經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上要求權(quán)利與責(zé)任的對(duì)等性、國(guó)際規(guī)則的透明性、全球治理的公平性。國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則與治理結(jié)構(gòu)正處于重構(gòu)的關(guān)鍵期，我國(guó)應(yīng)防止被排除在多邊貿(mào)易體制與全球規(guī)則重構(gòu)之外，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)。我國(guó)應(yīng)該推動(dòng)完善國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，與國(guó)際社會(huì)一道共同構(gòu)建以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體系，維護(hù)多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性和有效性。贊成對(duì)世界貿(mào)易組織進(jìn)行必要改革，關(guān)鍵是要維護(hù)開放、包容、非歧視等世界貿(mào)易組織核心價(jià)值和基本原則，保障發(fā)展中國(guó)家發(fā)展利益和政策空間。

　　三、從制度層面改善收入分配

　　無(wú)論是美國(guó)“中產(chǎn)階級(jí)消失”導(dǎo)致的占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)，拉美民粹主義盛行導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩，還是《21世紀(jì)資本論》在全球范圍內(nèi)引起的高度關(guān)注，都充分反映出收入分配作為“世紀(jì)性問題”，關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。我國(guó)的收入分配狀況盡管好于拉美國(guó)家，但與同樣取得快速增長(zhǎng)佳績(jī)的東亞經(jīng)濟(jì)體相比，還有差距。從國(guó)民收入分配格局看，居民可支配收入與人均GDP差距過大，勞動(dòng)者報(bào)酬呈下降態(tài)勢(shì)(參見圖4)。與此同時(shí)，居民收入差距、財(cái)富差距仍然較大，且這些年并未有較大改觀，一些研究表明收入分配狀況甚至出現(xiàn)了惡化。這既形成了擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)的障礙，也帶來民粹興起、“仇富”和社會(huì)不安定因素。由此，收入分配成為“十四五”時(shí)期繞不開的緊迫任務(wù)和完善我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，改善收入分配是分蛋糕的問題，會(huì)觸及各方利益，涉及全面的制度調(diào)整，不是僅僅靠稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段就能夠解決的。

　　圖4 國(guó)民收入初次分配格局(1992-2017年)

　　資料來源：Wind數(shù)據(jù)庫(kù)“資金流量表”。

　　?提高勞動(dòng)者報(bào)酬比重

　　勞動(dòng)力市場(chǎng)的初次分配效應(yīng)在遞減。隨著農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度減慢，城鄉(xiāng)就業(yè)擴(kuò)大和資源重新配置都不再像以往那樣以急風(fēng)暴雨式的節(jié)奏進(jìn)行，勞動(dòng)密集型制造業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)也加速減弱，國(guó)際貿(mào)易以發(fā)達(dá)國(guó)家為主要對(duì)象的特點(diǎn)也趨于淡化。相應(yīng)地，勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制的初次分配功能既不再能夠單獨(dú)解決收入分配問題，也不足以解決民生領(lǐng)域面臨的其他問題。需要從以下幾個(gè)方面入手，努力提高勞動(dòng)者報(bào)酬比重：(1)繼續(xù)實(shí)現(xiàn)居民收入增速與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度同步、勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)與勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步;同時(shí)，在平衡資本與勞動(dòng)的分配關(guān)系上做文章，即完善要素市場(chǎng)環(huán)境和機(jī)制，破除市場(chǎng)的壟斷和價(jià)格扭曲，消除市場(chǎng)分割和身份歧視，增加公平機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)。(2)改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。推動(dòng)超大、特大城市調(diào)整完善積分落戶政策，探索推動(dòng)在長(zhǎng)三角、珠三角等城市群率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。(3)建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)民向工業(yè)部門和城市的合理流動(dòng)，根據(jù)效率原則配置勞動(dòng)力資源。(4)深化工資制度改革，健全最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、工資集體協(xié)商和企業(yè)薪酬調(diào)查制度，促進(jìn)中低收入職工工資合理增長(zhǎng)。

　　?加大再分配調(diào)節(jié)力度

　　國(guó)際比較發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的收入再分配力度要小于OECD國(guó)家。剔除OECD國(guó)家中收入差距較大的智利和墨西哥，這些高收入國(guó)家較為合理的收入分配狀況實(shí)際上是在再分配之后才形成的。例如，經(jīng)過稅收和轉(zhuǎn)移性支付，這些國(guó)家的基尼系數(shù)從平均0.473下降到0.306，降低幅度高達(dá)35.3%。而我國(guó)再分配政策使得收入差距的基尼系數(shù)僅縮小10%左右(蔡昉，2020)。因此，“十四五”時(shí)期必須進(jìn)一步加大收入再分配調(diào)節(jié)力度：健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)，完善直接稅制度并逐步提高其比重;將保障性住房納入公共財(cái)政范疇，開征房地產(chǎn)稅;穩(wěn)步提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次和水平，建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度;完善相關(guān)制度和政策，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關(guān)系。

　　?糾正金融抑制對(duì)居民財(cái)產(chǎn)性收入的侵蝕

　　盡管隨著近些年金融的大發(fā)展，我國(guó)居民財(cái)產(chǎn)性收入有所上升，但總體上占比還偏低，群體間的差距也偏大。居民財(cái)產(chǎn)性收入與一國(guó)的金融市場(chǎng)和制度安排有著直接關(guān)系。我國(guó)長(zhǎng)期以來由發(fā)展型政府主導(dǎo)的金融抑制政策，其初衷是加速動(dòng)員資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展，但由此也帶來對(duì)居民財(cái)產(chǎn)性收入的侵蝕。金融抑制不僅表現(xiàn)在官方利率長(zhǎng)期遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)利率，而且表現(xiàn)在國(guó)有銀行的壟斷地位和門檻準(zhǔn)入方面。對(duì)存款利率上限的管制，雖然一定程度上降低了國(guó)有企業(yè)的投資成本，也使得中國(guó)銀行業(yè)的不良貸款率恢復(fù)至正常水平，但扭曲的資本價(jià)格除了誤導(dǎo)投資外，也對(duì)居民收入產(chǎn)生了負(fù)面影響，使得居民儲(chǔ)蓄存款收益大幅下降。金融抑制政策形成了一種居民補(bǔ)貼企業(yè)和地方政府的財(cái)富分配機(jī)制，居民財(cái)產(chǎn)性收入受到侵蝕，企業(yè)和地方融資平臺(tái)卻得到“補(bǔ)貼”，銀行業(yè)長(zhǎng)期扮演著“劫貧濟(jì)富”的角色。為糾正金融抑制對(duì)居民財(cái)產(chǎn)性收入的侵蝕，需要減少政府對(duì)金融資源定價(jià)和分配的干預(yù)，進(jìn)一步推進(jìn)存款利率市場(chǎng)化，逐步放寬金融市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，深化以銀行為主的金融體系改革，加快發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，鼓勵(lì)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，開發(fā)適宜投資需求的金融產(chǎn)品，拓寬居民利息、股息、紅利、租金、保險(xiǎn)等財(cái)產(chǎn)性增收渠道。

　　?提高國(guó)有資本及其收益對(duì)公共財(cái)政的貢獻(xiàn)

　　國(guó)有資本收益上繳是國(guó)際慣例。我國(guó)的國(guó)有資本或國(guó)有企業(yè)還享有“結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)”：一方面在稅收、信貸、產(chǎn)業(yè)政策方面享受特別的優(yōu)惠政策;另一方面在市場(chǎng)準(zhǔn)入和政府隱性擔(dān)保方面具有社會(huì)資本所不可比擬的特權(quán)。不少國(guó)有資本收益特別是一些壟斷國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)在某種意義上相當(dāng)于“權(quán)力租”，即其收益來自壟斷牌照和政府賦予的特權(quán)。國(guó)有資本性質(zhì)是全民所有，國(guó)有資本收益不能歸于某個(gè)企業(yè)或某個(gè)群體，而應(yīng)歸于全社會(huì)。因此，一方面，要提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例;另一方面，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保賬戶。

　　2014年底，財(cái)政部提出要完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例，在2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。2017年進(jìn)一步提出劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；稹?019年全面推開將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)10%國(guó)有股權(quán)，劃轉(zhuǎn)至社保基金會(huì)和地方相關(guān)承接主體，并作為財(cái)務(wù)投資者，依照規(guī)定享有收益權(quán)等權(quán)利。截至2019年底，中央層面已經(jīng)完成四批81家中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬墓ぷ?，劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資本是1.3萬(wàn)億元，地方層面劃轉(zhuǎn)的工作也正在積極地推進(jìn)。提高國(guó)有資本收益上繳比例以及劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保賬戶，絕非救急的權(quán)宜之策，而是實(shí)踐社會(huì)分紅理論、增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會(huì)公平的長(zhǎng)期性、機(jī)制性的制度安排。

　　?落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利

　　縮小城鄉(xiāng)收入差距是改善收入分配的重要方面。農(nóng)民在過去的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化中做出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，因此，在未來的現(xiàn)代化征程中，不能再走犧牲農(nóng)民的老路。農(nóng)民走出農(nóng)村到城鎮(zhèn)就業(yè)，固然是提高收入的一條途徑，但更重要的是在市場(chǎng)化推進(jìn)過程中，對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)比較模糊，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。有專家解釋說，農(nóng)民土地的承包權(quán)在一定程度上相當(dāng)于所有權(quán)，但這只能說是“相當(dāng)于”，畢竟不是最終的所有權(quán)。在土地產(chǎn)權(quán)仍然比較模糊的情況下，存在著土地收益如何分配的難題。土地制度改革的核心在于如何保護(hù)好農(nóng)民的利益。這恐怕是農(nóng)民改變自己命運(yùn)的最后一次機(jī)會(huì)。如果土地都市場(chǎng)化了，但是土地增值收益卻跟農(nóng)民沒有關(guān)系或少有關(guān)系，這將是巨大的失誤，我們也失去了消除城鄉(xiāng)收入差別的重要機(jī)會(huì)。因此，《土地管理法》的修訂，以及在推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制改革過程中，要深化農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)、置換方式創(chuàng)新，讓農(nóng)村居民合理分享土地升值收益，真正將農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利落實(shí)到位。

　　四、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化的核心在法治政府

　　法治，是治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。國(guó)家治理要達(dá)成現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)向，依法治理是不可或缺的一個(gè)重要方面，這也是把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的題中之義。40余年來市場(chǎng)化取向的改革取得了卓越的成就，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在逐步發(fā)展和完善。但市場(chǎng)化的推進(jìn)特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“野蠻生長(zhǎng)”也帶來不少問題，而這些問題很多是法治缺失和制度不健全造成的。“十四五”時(shí)期圍繞高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，勢(shì)必要求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化建設(shè)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。這里法治化的重點(diǎn)在于正確處理好政府-市場(chǎng)關(guān)系，特別是通過法治化的方式，將“發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”從制度上固定下來。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化的核心在法治政府。

　　?從“野蠻生長(zhǎng)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到法治經(jīng)濟(jì)

　　就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)幾百年的發(fā)展史而言，“野蠻生長(zhǎng)”是一個(gè)必經(jīng)的階段。美國(guó)“鍍金時(shí)代”(大約從19世紀(jì)70年代至19世紀(jì)末20世紀(jì)初)的野蠻生長(zhǎng)一方面帶來經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)趕超英國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期;另一方面催生出一大批具有國(guó)際影響力的壟斷企業(yè)和社會(huì)腐敗。因此，有學(xué)者指出，“在經(jīng)濟(jì)集中和社會(huì)失范、大企業(yè)的出現(xiàn)和小企業(yè)沒落之間不可避免的沖突，貫穿了19世紀(jì)晚期大多數(shù)主要的監(jiān)管和法律變化”(費(fèi)希拜克等，2007)。

　　法治是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的制度保障，一般通過兩個(gè)作用渠道：第一個(gè)作用渠道是對(duì)公權(quán)力的約束，即約束政府，約束的是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任意干預(yù);第二個(gè)作用渠道是對(duì)私權(quán)利的約束，即規(guī)范經(jīng)濟(jì)人行為，其中包括產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)，合同和法律的執(zhí)行，公平裁判，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這通常要靠政府在不直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的前提下以經(jīng)濟(jì)交易中第三方的角色來操作，起到其支持和增進(jìn)市場(chǎng)的作用。如果沒有法治的這兩個(gè)作用渠道為制度保障，產(chǎn)權(quán)從根本上說是不安全的，企業(yè)不可能真正獨(dú)立自主，市場(chǎng)不可能形成競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境并高效率運(yùn)作，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不會(huì)是可持續(xù)的(錢穎一，2000)。

　　黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向”，并要求全社會(huì)“強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，倡導(dǎo)契約精神”。

　　區(qū)分好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是有沒有法治保障。缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)，壟斷盛行，腐敗猖獗，操縱市場(chǎng)，虛假?gòu)V告，產(chǎn)品質(zhì)量問題，食品安全問題，違規(guī)排污問題，等等，這些既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)野蠻成長(zhǎng)時(shí)期的弊病，也是壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要表現(xiàn)。這些問題，說到底都是與市場(chǎng)規(guī)制與法治化不健全密切相關(guān)。針對(duì)有些問題，中國(guó)政府部門專門出臺(tái)了相關(guān)文件和政策，但還沒有落實(shí)到法律文本和制度保障;有些方面盡管有法律條文，但在執(zhí)行過程中往往存在偏差，如對(duì)非公財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。法治不健全體現(xiàn)的是政府在(作為公共品的)法治供給方面的不足。圖5顯示，中國(guó)的法治指數(shù)自1996年以來總體呈上升趨勢(shì)，從33.67上升到2018年的48.08(指數(shù)越高，表明法治狀況越好)。特別是2012年以來，法治指數(shù)一直保持著上升趨勢(shì)。但這樣的指數(shù)在全球排名卻仍然靠后，中國(guó)法治建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走。

　　圖5 中國(guó)的法治指數(shù)變化(1996-2018年)

　　注：實(shí)線表示中國(guó)法治指數(shù)，灰色陰影表示誤差程度。

　　資料來源：世界銀行WGI(Worldwide Governance Index)數(shù)據(jù)庫(kù)中法治分項(xiàng)。

　　?現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系離不開法治保障

　　構(gòu)建現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，是從“野蠻”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)離不開法治保障，其中，至關(guān)重要的是產(chǎn)權(quán)界定保護(hù)以及促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　1. 依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，根本之策是全面推進(jìn)依法治國(guó)。產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，保護(hù)產(chǎn)權(quán)是堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求。有恒產(chǎn)者有恒心，經(jīng)濟(jì)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保障和實(shí)現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開放以來，通過大力推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，我國(guó)基本形成了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律框架，全社會(huì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，保護(hù)力度不斷加大。但產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面也還存在不少問題：國(guó)有產(chǎn)權(quán)由于所有者和代理人關(guān)系不夠清晰，存在內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易等導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的問題;利用公權(quán)力侵害私有產(chǎn)權(quán)、違法查封扣押凍結(jié)民營(yíng)企業(yè)財(cái)產(chǎn)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，侵權(quán)易發(fā)多發(fā)。解決這些問題，必須加快完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法有效保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。這里要強(qiáng)調(diào)的是推進(jìn)完善平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律制度。加快推進(jìn)民法典編纂工作，完善物權(quán)、合同、知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律制度，清理有違公平的法律法規(guī)條款，將平等保護(hù)作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本原則。健全以企業(yè)組織形式和出資人承擔(dān)責(zé)任方式為主的市場(chǎng)主體法律制度，統(tǒng)籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場(chǎng)主體法律和行政法規(guī)，開展部門規(guī)章和規(guī)范性文件專項(xiàng)清理，平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體。加大對(duì)非公有財(cái)產(chǎn)的刑法保護(hù)力度。增強(qiáng)人民群眾財(cái)產(chǎn)財(cái)富安全感，增強(qiáng)社會(huì)信心，形成良好預(yù)期，增強(qiáng)各類經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，維護(hù)社會(huì)公平正義，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要特征是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，因此，如何通過保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，呵護(hù)和激勵(lì)創(chuàng)新的積極性尤為關(guān)鍵。一是要進(jìn)一步完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，合理降低入罪門檻，逐步確立對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的懲罰性賠償機(jī)制，以對(duì)潛在的侵權(quán)行為造成威懾與遏制，完善侵權(quán)后的強(qiáng)制補(bǔ)救措施，包括侵權(quán)強(qiáng)制令、損害賠償、銷毀貨物等制度。二是要加大保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法力度，相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)著力建立更加透明的工作程序和工作規(guī)范，細(xì)化規(guī)則，嚴(yán)格防范執(zhí)法的隨意性和選擇性。三是要盡可能減少政府出于推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的好意而對(duì)專利等進(jìn)行簡(jiǎn)單化的干預(yù)或?qū)⑵渑c特定的產(chǎn)業(yè)政策或人才政策掛鉤，應(yīng)逐步完善對(duì)其的市場(chǎng)化激勵(lì)，使得市場(chǎng)力量成為專利數(shù)量及質(zhì)量提升的主要推動(dòng)力。四是要研究體制內(nèi)科技人員的人力資本產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)問題，從有利于創(chuàng)新發(fā)展和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力提升角度制定出適宜的相關(guān)法律制度，釋放科研人員的創(chuàng)新活力。

　　2. 維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心。要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策在國(guó)家政策體系中的基礎(chǔ)性地位，健全競(jìng)爭(zhēng)政策體系，完善競(jìng)爭(zhēng)法律制度，明確競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先目標(biāo)，建立政策協(xié)調(diào)機(jī)制，倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)文化，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策有效實(shí)施。

　　一是強(qiáng)化反壟斷法實(shí)施來落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策。針對(duì)我國(guó)反壟斷實(shí)踐中的問題，應(yīng)著力從兩個(gè)方面完善反壟斷法規(guī)范體系：第一，對(duì)《反壟斷法》本身的規(guī)范進(jìn)行完善，如《反壟斷法》實(shí)施中爭(zhēng)議較大的縱向壟斷協(xié)議、豁免、經(jīng)營(yíng)者集中應(yīng)報(bào)未報(bào)處罰力度等內(nèi)容予以完善;第二，將實(shí)踐中業(yè)已取得良好反響的競(jìng)爭(zhēng)政策轉(zhuǎn)化為《反壟斷法》相關(guān)內(nèi)容，將其基礎(chǔ)性地位在《反壟斷法》中予以鞏固、強(qiáng)化，并盡快將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法制化為《反壟斷法》的有機(jī)組成部分，以增強(qiáng)其實(shí)用性和規(guī)范性。

　　二是整合執(zhí)法職責(zé)、優(yōu)化《反壟斷法》實(shí)施。2018年3月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》整合了原國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和商務(wù)部三個(gè)機(jī)構(gòu)所享有的反壟斷執(zhí)法權(quán)，并組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，由其統(tǒng)一行使反壟斷執(zhí)法權(quán)。從形式上看，我國(guó)反壟斷執(zhí)法實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，但機(jī)構(gòu)統(tǒng)一并不意味著執(zhí)法就能夠有效整合，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法統(tǒng)一，即規(guī)范理解和適用的一致性、相同行為定性統(tǒng)一等內(nèi)在制度要求。這實(shí)際上仍有很長(zhǎng)的路要走，其中，最為典型的是《反壟斷法》配套制度因此前多機(jī)構(gòu)執(zhí)法而出現(xiàn)同一法條不同機(jī)構(gòu)出臺(tái)規(guī)章細(xì)化，因而難免出現(xiàn)不一致的情形，客觀上需要盡快改進(jìn)，但顯然不可一蹴而就。因此，應(yīng)盡快厘清、優(yōu)化國(guó)務(wù)院國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局內(nèi)部的反壟斷執(zhí)法職責(zé)分工，統(tǒng)籌、加強(qiáng)《反壟斷法》的配套規(guī)章、指南的起草工作，并依此不斷完善《反壟斷法》實(shí)施機(jī)制(黃勇，2018)。

　　三是實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度旨在解決政府干預(yù)過多、干預(yù)不合理而損害競(jìng)爭(zhēng)的問題，保障各類市場(chǎng)主體平等地使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。它是由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)通過分析、評(píng)價(jià)擬訂中或現(xiàn)行公共政策可能或已經(jīng)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響，提出不妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害最小替代方案的制度。從歐盟等成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體實(shí)踐來看，大多確立了“競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先于其他政策”的基本原則，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了對(duì)立法和有關(guān)政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)審查的制度，如審查對(duì)象有損公平競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)予以調(diào)整或廢止。我國(guó)通過多年的實(shí)踐，此等制度取得了良好的效果。該制度可以對(duì)尚未出臺(tái)的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)、部門規(guī)章等進(jìn)行審查，可以對(duì)包含產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策可能產(chǎn)生的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果進(jìn)行評(píng)估并調(diào)整，最大限度防止其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)帶來的不利影響，消除區(qū)域貿(mào)易壁壘，從而推動(dòng)全面深化改革。

　　四是將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法制化與反壟斷法修訂相結(jié)合，將競(jìng)爭(zhēng)政策以及作為其實(shí)踐機(jī)制的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫進(jìn)反壟斷法并在總則中將其明確作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則，以增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的剛性和強(qiáng)制力，從而真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策功能。

　　?市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化的核心在法治政府

　　“更好發(fā)揮政府作用”是完善國(guó)家治理的重要方面，需要國(guó)家能力(state capacity)與法治政府的共同支撐。缺乏國(guó)家能力，難以推進(jìn)國(guó)家治理;國(guó)家能力不受約束，則會(huì)形成對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的侵蝕。因此，要用法治政府來對(duì)國(guó)家能力進(jìn)行約束和制衡，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，提升國(guó)家治理效能。

　　1. 法治政府是“有限政府”與“有為政府”的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，政府要在法定范圍內(nèi)履行職能與行使權(quán)力，不得越權(quán)。其中，最重要的是明確政府的權(quán)力邊界。這是“有限政府”的要求。“有限政府”表明政府不是全能的政府，不能無(wú)事不管、無(wú)孔不入、無(wú)所不能，政府的活動(dòng)范圍要有邊界，需要科學(xué)劃分政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的界限，并依法確定下來;政府的權(quán)力來自法律的授予，即權(quán)自法出、職權(quán)法定;政府的活動(dòng)要限定在法律的范圍內(nèi)，受到法律制約，不能超出法定的范圍、不能不受法律的限制，否則就會(huì)損害公共利益或侵害公民的合法權(quán)益，就可能破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序。另一方面，政府要積極履行職責(zé)，不得失職。這是“有為政府”的要求。“有為政府”是指政府對(duì)其職能范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)該管住和管好，積極作為，提高效能，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，更好地滿足社會(huì)公眾的需求。這包括提供社會(huì)公平、正義、安全等公共品，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。這些既是政府積極履職的范圍，也是政府不得失職的所在。

　　2. 法治政府建設(shè)與轉(zhuǎn)變政府職能相輔相成。政府職能是政府行政活動(dòng)的靈魂，有限政府與有為政府的有機(jī)統(tǒng)一對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能提出了要求。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓政府在法治軌道上運(yùn)行”，要從政府職能轉(zhuǎn)變抓起，促使政府依法做正確的事和正確做事。改革開放以來的歷次機(jī)構(gòu)改革中，政府職能轉(zhuǎn)變都是重點(diǎn)。雖然取得了一定成效，但總體上看，“重微觀、輕宏觀”“重審批、輕監(jiān)管”“重管理、輕服務(wù)”的問題尚未真正解決，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系還未完全理順，“越位、缺位、錯(cuò)位”現(xiàn)象仍然存在，改革的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效還需增強(qiáng)?？傊?，政府職能轉(zhuǎn)變還任重道遠(yuǎn)。因此，“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。要發(fā)揮法治對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用，既要重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙。”

　　3. 規(guī)范重大行政決策程序是法治政府建設(shè)的重要抓手。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，健全依法決策機(jī)制。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，將行政機(jī)關(guān)的重大決策納入規(guī)范化、法治化軌道運(yùn)行，將有力加快法治政府建設(shè)進(jìn)程，讓全社會(huì)享受到科學(xué)民主依法決策帶來的高質(zhì)量社會(huì)治理和發(fā)展成果。其意義在于：(1)規(guī)范重大行政決策程序是加快建設(shè)法治政府的迫切需要。行政決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范行政決策行為是建設(shè)法治政府的前端，是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)。(2)規(guī)范重大行政決策程序是推進(jìn)科學(xué)民主依法決策的必然要求。推進(jìn)行政機(jī)關(guān)科學(xué)民主依法決策，迫切需要規(guī)范重大行政決策程序，明確重大行政決策事項(xiàng)、主體、權(quán)限、程序和責(zé)任，著力推動(dòng)重大行政決策的法治化，以科學(xué)、剛性的決策制度約束規(guī)范決策行為，努力控制決策風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)糾正違法不當(dāng)決策，切實(shí)提高決策質(zhì)量。(3)規(guī)范重大行政決策程序是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要保障。重大行政決策往往對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響，涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，這就要求決策機(jī)關(guān)在決策中要妥善處理各方利益訴求，堅(jiān)決把維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和促進(jìn)社會(huì)公平正義擺在更加重要的位置，確保決策能夠得到人民群眾的廣泛認(rèn)同和支持，確保改革發(fā)展成果能夠公平惠及人民群眾。