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　　導(dǎo)讀：“三保”問題只是近年來地方財(cái)力越來越緊張的一個(gè)縮影。多位地方財(cái)政人士反映，疫情的到來，只是加劇了財(cái)力的緊張，其實(shí)這些年地方財(cái)力整體趨勢(shì)就是緊張的。

　　3月7日，一位地方財(cái)政部門人士向經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)透露其財(cái)政現(xiàn)在面臨的困難：“2月份稅收只有幾千萬，下降了50%，地方留成一半，只有2000多萬，包括公務(wù)員和其他相關(guān)事業(yè)編在內(nèi)，財(cái)政需“供養(yǎng)”人群的工資、社保、養(yǎng)老醫(yī)療等一共需要2個(gè)億，再加上保障民生，加起來要3個(gè)億。”

　　“日子很難過”，上述地方財(cái)政部門人士表示，以前本來就不夠，靠拆解可以勉強(qiáng)度過，但現(xiàn)在稅收下降太快，拆借也無法應(yīng)對(duì)，為了解決“三保”，只能將其他資金先挪用做“三保”。

　　“三保”，即地方財(cái)政保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。據(jù)上述地方財(cái)政人士了解，這并不是個(gè)例。

　　高層已經(jīng)看到地方財(cái)政“三保”的困難，3月3日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，支持基層政府?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。3月4日，財(cái)政部網(wǎng)站公布了《關(guān)于有效應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情影響切實(shí)加強(qiáng)地方財(cái)政“三保”工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱通知)，通知共六條，分別是壓實(shí)“三保”保障責(zé)任，階段性提高地方財(cái)政資金留用比例，加快下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，強(qiáng)化地方庫款運(yùn)行監(jiān)測(cè)督導(dǎo)，切實(shí)加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，進(jìn)一步大力壓減一般性支出。

　　但是，上述地方財(cái)政人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，提高財(cái)政資金留用比例帶來的暫時(shí)性收入相對(duì)于支出來說是“杯水車薪”。

　　中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副秘書馮俏彬推測(cè)，“三保”的費(fèi)用，從上到下高度重視，財(cái)力是到位的，有些地方政府迫于無奈，將此塊資金挪用，堵其他窟窿了。

　　在馮俏彬看來，目前需要推動(dòng)財(cái)稅體制的進(jìn)一步改革，特別是事權(quán)與支出責(zé)任的改革。

　　向省里求援

　　在上述地方財(cái)政人士在想辦法東挪西騰的來滿足“三保”支出之時(shí)，另一個(gè)地級(jí)市下面的幾個(gè)縣已經(jīng)開始向省里求援了。

　　“2月收入下滑了20%，預(yù)計(jì)三月稅收會(huì)下滑的更厲害，現(xiàn)金流不夠，所以幾個(gè)縣已經(jīng)打報(bào)告到省財(cái)政，請(qǐng)求調(diào)劑。其實(shí)去年到省里開會(huì)，省里財(cái)政部門也表示沒有余糧了，但是將來中央和省里都要繼續(xù)加強(qiáng)統(tǒng)籌了，哪里出現(xiàn)問題調(diào)劑到哪里，”一位地級(jí)市財(cái)政部門人士表示。

　　讓該地級(jí)市財(cái)政部門人士沒想到的是，下屬各縣這么快就需要調(diào)劑了，幾個(gè)縣的調(diào)劑報(bào)告已經(jīng)通過市里上報(bào)省里，現(xiàn)在省里還沒答復(fù)。

　　就在幾天前，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才3月5日在國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制舉辦的新聞發(fā)布會(huì)中表示，從現(xiàn)在的情況來看，預(yù)算的安排是能夠滿足“三保”需求的，地方的“三保”不會(huì)出現(xiàn)大的問題。目前為止，沒有出現(xiàn)發(fā)工資存在困難的情況。

　　一位東北地方財(cái)政人士表示，保工資和運(yùn)轉(zhuǎn)問題不大，因?yàn)槠渌诘目h人少，基本民生勉勉強(qiáng)強(qiáng)，其他民生類要往后排了，縣里公務(wù)員不多，但財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藛T就多了。

　　3月6日，一位金融機(jī)構(gòu)人士告訴記者，過去的幾年地方政府一直以來就有“三保”的問題。據(jù)他分析，有兩個(gè)特點(diǎn)：一是主要發(fā)生在中西部地區(qū)的區(qū)縣或東部的開發(fā)區(qū)，這些地方的財(cái)政統(tǒng)籌能力相對(duì)較弱;二是集中在個(gè)別時(shí)點(diǎn)。比如春節(jié)前，要集中精力應(yīng)對(duì)農(nóng)民工工資問題，就會(huì)緩發(fā)(不是停發(fā))1個(gè)月，但最多不超過2個(gè)月，相當(dāng)于財(cái)政拿工資去過橋用了;再比如某個(gè)重大基建項(xiàng)目需要政府出資，政府也可能拿工資來過橋。當(dāng)然，表現(xiàn)形式不一定是直接緩發(fā)，也可能是強(qiáng)制或引導(dǎo)著要求買基建相關(guān)的理財(cái)產(chǎn)品。

　　該金融機(jī)構(gòu)人士一直從事與地方政府投融資相關(guān)的業(yè)務(wù)，對(duì)于地方財(cái)政有較深的了解——他從事的業(yè)務(wù)需要財(cái)政來兜底或者償還。

　　該金融機(jī)構(gòu)人士認(rèn)為，相比前幾年的財(cái)政緊張，2019年的緊張就有些不一樣了，由于房地產(chǎn)不景氣，棚改熄火，土地出讓金收入大幅下滑，再加上國(guó)際貿(mào)易環(huán)境變化，加工類的外向型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移去東南亞或者倒閉，多重因素疊加，使得有很多區(qū)縣級(jí)政府已經(jīng)發(fā)不起工資了。但很多地方依然有變通方案：一是省內(nèi)調(diào)劑，就是各個(gè)地方政府之間互相拆借。二是銀行代付，找銀行幫忙墊款，等有錢了再還銀行。

　　但是，這種銀行代付的模式在2019年被財(cái)政部國(guó)庫司叫停了。2019年年底，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政資金安全管理有關(guān)事宜的通知》。明確提出各地財(cái)政部門不得違規(guī)要求代理銀行延期清算并長(zhǎng)期墊付資金。

　　為了緩解地方財(cái)政“三保”的壓力，中央通過階段性提高地方財(cái)政資金留用比例的方式“暫時(shí)”借給地方政府1100億渡過難關(guān)的。

　　3月3日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了階段性提高地方財(cái)政資金留用比例。3月1日到6月底，在已核定的各省份當(dāng)年留用比例基礎(chǔ)上統(tǒng)一提高5個(gè)百分點(diǎn)。測(cè)算下來，4個(gè)月地方將新增留用資金約1100億元，實(shí)際上是增加了地方留用的現(xiàn)金流，有利于地方財(cái)政資金周轉(zhuǎn)。

　　地方財(cái)力緊缺縮影

　　“三保”問題只是近年來地方財(cái)力越來越緊張的一個(gè)縮影。

　　多位地方財(cái)政人士向經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)反映，疫情的到來，只是加劇了財(cái)力的緊張，其實(shí)這些年地方財(cái)力整體趨勢(shì)就是緊張的。

　　其中一位地方財(cái)政人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，其所在縣在去年就通過省里調(diào)劑了幾個(gè)億資金，否則無法覆蓋基本開支，調(diào)劑意思就是從省里借錢，掛賬。

　　在過去的數(shù)年中，財(cái)政收入的增幅在大幅回落，包括北京、上海這些財(cái)政狀況比較良好的地區(qū)。在剛剛過去的2019年，北京市一般公共預(yù)算收入5817.1億元，增長(zhǎng)0.5%，2019年，上海地方一般公共預(yù)算收入7165.1億元，比2018年增長(zhǎng)0.8%。而2018年北京一般公共預(yù)算收入增幅為6.5%，上海增長(zhǎng)為7%。

　　上述地方財(cái)政人士告訴記者，相比中央和省里，縣市更加緊張，因?yàn)槎愂辗殖?，中央與省里分，省內(nèi)、縣市區(qū)三級(jí)再繼續(xù)分，到縣里的就比較少了。

　　華東某地財(cái)政人士對(duì)記者表示，他進(jìn)財(cái)政系統(tǒng)十余年，每年的財(cái)力都非常緊張，去年可用財(cái)力20多億，發(fā)完工資之類的后，可用只剩3億元。今年情況更為嚴(yán)重，近期剛通知，其所在地2019年的目標(biāo)獎(jiǎng)暫緩發(fā)放。

　　如果地方政府沒有新的稅源，沒有新的增長(zhǎng)點(diǎn)，財(cái)力只會(huì)越來越弱。據(jù)上述金融機(jī)構(gòu)人士了解，現(xiàn)在不少地方政府到處都缺錢。不僅工資，任何可以調(diào)配的資金，都拿來應(yīng)急了，還用本應(yīng)該向地方債務(wù)平臺(tái)償還的資金來充當(dāng)新開項(xiàng)目的資本金。

　　上述金融機(jī)構(gòu)人士表示，“三保”乃至地方財(cái)力保障出現(xiàn)問題，是因?yàn)槟壳伴_源困難，節(jié)流也困難。首先企業(yè)稅收減少，其次土地出讓金減少。而在收入減少的背景下，支出卻是剛性的，難以減少。此外，項(xiàng)目不能爛尾但很多融資路徑受限制，只能用本地收入維持;嚴(yán)查隱性債務(wù)，非標(biāo)很難展期，尤其是集合理財(cái)產(chǎn)品，只能剛兌，地方財(cái)力被嚴(yán)重“抽血”。

　　山東大學(xué)財(cái)政系主任李華在營(yíng)改增開始之時(shí)做過測(cè)算，她告訴經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，營(yíng)改增帶來的一個(gè)問題就是地方收入其實(shí)是減少了，營(yíng)改增之前增值稅中央與地方是75%與25%分成，營(yíng)業(yè)稅全部歸地方。比如，增值稅100元，營(yíng)業(yè)稅100元，地方以前是拿到125元(營(yíng)業(yè)稅100元+增值稅25元)，營(yíng)改增后，增值稅地方與中央改成五五分成，總計(jì)地方只能拿到100元了，減少了五分之一。

　　營(yíng)改增即營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，2012年試點(diǎn)，2016年完成，完成后，地方收入的第一大稅種營(yíng)業(yè)稅取消。

　　一位了解財(cái)稅制度改革的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，改革推進(jìn)時(shí)，算收入賬大體上是平衡的，可能有些地方賺便宜了，有些地方虧了。比如營(yíng)改增，有利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是以城區(qū)服務(wù)業(yè)為主的地方財(cái)政損失會(huì)比較大。

　　理順中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)

　　在多位研究者看來，要改變目前地方財(cái)力的緊張，需要進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)稅體制的改革。如同1994年的分稅制，重新定義了中央和地方財(cái)政的關(guān)系，改變了分稅制前中央財(cái)政孱弱的局面。

　　從2014年啟動(dòng)的新一輪財(cái)稅改革開始，改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，而每一項(xiàng)幾乎都與中央與地方的財(cái)政體制相關(guān)，無論是稅收分配問題還是地方債務(wù)管理問題，又或者對(duì)地方政府投融資體系的重造。

　　多為專家認(rèn)為，財(cái)力的改革需要事權(quán)與支出責(zé)任改革的到位。換言之，也就是要明白地方政府該做什么事情?要花多少錢?該解決什么問題?發(fā)展的問題還是保障的問題?“三保”則是其改革中一個(gè)環(huán)節(jié)，可以隨著整體改革而得到解決。

　　馮俏彬告訴經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，現(xiàn)在面臨的情況就是中央與地方財(cái)政體制改革不到位，事權(quán)與支出責(zé)任沒有界定，地方財(cái)權(quán)又很小。在樓繼偉任財(cái)政部部長(zhǎng)期間，思路很明確，總體方向是增加中央政府事權(quán)，不是簡(jiǎn)單給地方錢的問題。

　　馮俏彬表示：“要形成能被接受的改革方案，需要時(shí)間?；痉较蚴菙U(kuò)大中央事權(quán)，給地方政府給自主權(quán)強(qiáng)一些的財(cái)權(quán)。”

　　2014年，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在接受新華社采訪時(shí)表示，政府間事權(quán)劃分是處理好中央和地方關(guān)系的重要制度安排。從理順中央和地方收入劃分看，保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，是合理劃分中央和地方收入的前提，樓繼偉認(rèn)為目前中國(guó)中央財(cái)政的集中程度并不高。

　　李華曾經(jīng)研究過國(guó)內(nèi)外中央與地方財(cái)政集中度的問題，她認(rèn)為，中國(guó)中央財(cái)政的集中度確實(shí)不高，地方拿的很多，但是問題在于地方的支出更多。

　　2018年，李華在給地方政府講課的時(shí)候，表達(dá)了她的觀點(diǎn)，一些地方政府人士并不認(rèn)同她的觀點(diǎn)，“若是地方政府拿的多了，為什么還這么困難?”

　　馮俏彬看來，中央現(xiàn)在給地方政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模一直在增長(zhǎng)，關(guān)鍵是從上到下給的錢，一般都是“戴帽子”的錢，有明確用途，看起來額度很大，但地方不能根據(jù)自身的情況將財(cái)力調(diào)劑使用。

　　馮俏彬表示對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示：“說到底，地方政府財(cái)政治理權(quán)越來越小。地方政府又承擔(dān)地方發(fā)展的無限責(zé)任，自主財(cái)力和無限責(zé)任事權(quán)之間的匹配度變小了。”

　　一位要求匿名的專家告訴記者，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)特別好的時(shí)候，改革更易推進(jìn)，但現(xiàn)在財(cái)政收入逐漸下滑，增量逐漸減少，對(duì)于重塑中央和地方財(cái)政體制的需求更加旺盛。