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　　【編者按】減稅降費系列原為“大規(guī)模減稅降費:尚待深入研究的綜合性財稅改革與宏觀經(jīng)濟政策”專題討論，由三篇文章組成，首發(fā)于2020年第五期《學(xué)習(xí)與探索》，經(jīng)授權(quán)澎湃新聞?wù)幙l(fā)。正如該專題主持人汪德華所言，減稅降費、增加支出、控制債務(wù)是各國普遍追求的良好政策目標(biāo)，但從理論上看也是公共財政領(lǐng)域的“不可能三角”。中國在全面脫貧等一系列戰(zhàn)略支出的背景下，如何減稅降費、控制債務(wù)，值得討論。

　　國地稅合并改革后，黨中央、國務(wù)院要求在2020年12月31日前分批完成依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目，交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征管。但是當(dāng)前各地區(qū)非稅收入劃轉(zhuǎn)工作進度不一，在項目選擇標(biāo)準(zhǔn)、組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)、繳費人便利性和社會輿情壓力等方面面臨著多重改革困境。2019年的非稅收入同比增長20.2%成為拉動公共預(yù)算收入增長的重要引擎。

　　2016年《政府非稅收入管理辦法》明確規(guī)定，非稅收入是指“除稅收以外由各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽、國有資源(資產(chǎn))所有者權(quán)益等取得的各項收入”。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)目前非稅收入共有12大類全國層面的非稅收入有92項各省設(shè)立的行政事業(yè)收費共360項、520小項。

　　一般公共預(yù)算收入中非稅收入占比圖22017年非稅收入各項目占比

　　政府性基金與一般公共預(yù)算中非稅收入變化

　　國有資本經(jīng)營收入和一般預(yù)算收入中非稅收入變化

　　政府非稅收入存在的主要問題

　　1.地方非稅收入規(guī)模過大，財政收入結(jié)構(gòu)性問題突出。從全國非稅收入的絕對規(guī)模來看，2014-2016年非稅收入額增長10倍，年均增速達28%。超過稅收收入年均增速(21%)7個百分點，就地方政府而言，非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重長期高于20%。這一比例明顯偏高，特別是在減稅降費政策的影響下，地方政府會通過籌集非稅收入來應(yīng)對財政減收壓力，這將進一步加劇地方財政收入中非稅收入占比過高的問題，給財政收入質(zhì)量提升和可持續(xù)性帶來不利影響。

　　2.非稅收入征管主體太多，多頭管理現(xiàn)象較為嚴(yán)重。當(dāng)前中國非稅收入管理主要集中在政府各主管部門，非稅收入的預(yù)算編制、收入立項、決算及支出管理和票據(jù)管理的各個環(huán)節(jié)，都由不同的部門負責(zé)。存在多頭收費、多頭管理、多頭征收等問題。

　　以行政事業(yè)收費為例，現(xiàn)行地方收費主體主要有地方財政、交通、國土管理、工商、衛(wèi)生監(jiān)督、公安、司法、檢察、城建、環(huán)保、教育等管理部門。每個部門都有收費名目，而且存在一個部門收取多種費用的情況。在收費項目管理上雖然實行項目設(shè)定、標(biāo)準(zhǔn)制定、費用征收相互分離，但仍然缺乏一個強有力的收費監(jiān)管部門。事實上形成了多頭管理、政出多門的現(xiàn)象，違規(guī)越權(quán)審批時有發(fā)生，亂收費現(xiàn)象屢禁不止。

　　3.征收范圍存在隨意性，地方彈性管理空間大。當(dāng)前中國非稅收入征稅范圍劃定隨意性較大，具體表現(xiàn)為各項收入邊界不清、應(yīng)征未征或亂征收問題突出，以及部分“釣魚執(zhí)法”現(xiàn)象屢見不鮮，對于同一種非稅收入項目不同省份劃定的征收內(nèi)容存在差異。省級政府在非稅收入征管上的彈性解釋空間過大，部分項目設(shè)置缺乏正當(dāng)性，尤其是存在對普惠性的公共服務(wù)項目，征收行政事業(yè)收費的問題，如公民領(lǐng)取戶口簿和遷移證繳納的工本費、口岸以外邊防檢查監(jiān)護費行政事業(yè)性收費，這類收費項目的設(shè)定缺乏正當(dāng)性與合法性，需要逐漸被清理廢除。同時有的地方主管部門隨意擴大征收的范圍，特別是交通、衛(wèi)生、環(huán)保、治安、質(zhì)檢等對管理職能執(zhí)行經(jīng)濟量化的部門，“以罰代管”問題長期存在。

　　4.征收標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不合理，公共品價格地區(qū)差異大。非稅收入征繳標(biāo)準(zhǔn)不僅直接關(guān)系到公眾的負擔(dān)程度和籌集收入的規(guī)模，還涉及公共產(chǎn)品定價問題，各地區(qū)差異化的非稅收入征收標(biāo)準(zhǔn)不利于居民享受均等化的公共產(chǎn)品。一方面由于很多非稅收入項目的收費標(biāo)準(zhǔn)由地方政府自行設(shè)立，這就導(dǎo)致同樣一項政府提供的具有收費性質(zhì)的公共產(chǎn)品，各地區(qū)居民的消費價格存在差異;另一方面對于具有矯正性功能的收費項目，例如罰沒收入各地區(qū)征收標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。這也導(dǎo)致同樣一種行為在不同地區(qū)所要承擔(dān)的成本，存在差異影響著矯正性收費項目在調(diào)節(jié)經(jīng)濟主體行為上更好地發(fā)揮作用。

　　5.非稅收入數(shù)據(jù)管理分散化，難以為經(jīng)濟決策提供依據(jù)。在非稅收入征管屬地化、部門化情況下，非稅收入各項數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和管理基本上集中在征管部門，經(jīng)濟決策部門缺乏全面的非稅收入數(shù)據(jù)。例如地方各級財政部門僅掌握納入本級財政國庫的各項非稅收入數(shù)據(jù)，對于從本地征收但未進入本級財政的非稅收入缺乏數(shù)據(jù)信息，從地區(qū)減稅降費政策角度來看，準(zhǔn)確測度企業(yè)和居民的非稅負擔(dān)，是確保政策精準(zhǔn)性和科學(xué)性的基礎(chǔ)。但是非稅收入征管的屬地化和部門化特征，導(dǎo)致一個部門不可能掌握本地繳費主體繳納的全部非稅收入數(shù)據(jù)，這不僅給全面評估繳費主體的非稅負擔(dān)帶來困難，也不利于實行科學(xué)準(zhǔn)確的降費政策。

　　劃轉(zhuǎn)改革面臨的困境與問題

　　在國地稅合并改革以來的兩年中，按照改革方案中“依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)”的非稅收入劃歸稅務(wù)部門征收管理的要求，全國各地都進行了不同程度的非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收改革。但從各地區(qū)非稅收入劃轉(zhuǎn)改革的實際情況來看，非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收還面臨著以下幾方面的改革困境：

　　1.劃轉(zhuǎn)范圍界定模糊，各地劃轉(zhuǎn)隨意性大

　　根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)。部門征收的工作要求:“2020年12月31日前將依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目分批交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征管”，其中對于劃轉(zhuǎn)項目的要求集中體現(xiàn)在“依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)”。這一規(guī)定表明并非所有非稅收入都應(yīng)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，具體劃轉(zhuǎn)項目由地方政府按照這一基本原則自行決定。

　　由于缺乏明確的劃轉(zhuǎn)項目要求，各地對應(yīng)劃轉(zhuǎn)項目的理解不同，省定非稅收入劃轉(zhuǎn)項目的選擇和工作進度，也存在較大差異。可以發(fā)現(xiàn)，一方面各地第一批已經(jīng)劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目，仍存在一半的省份(市)沒有對省定非稅收入項目劃轉(zhuǎn)稅務(wù)局，各地在推進省定非稅收入項目劃轉(zhuǎn)上進度不一;另一方面在已劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的非稅收入項目內(nèi)容上，各省份已經(jīng)劃轉(zhuǎn)的省定非稅收入項目存在巨大差別，沒有省份在省定劃轉(zhuǎn)項目上存在雷同。

　　近年來，隨著非稅收入管理的規(guī)范化，地方非稅收入項目設(shè)置的權(quán)限，基本上都已上收到省級政府。這意味著各省非稅收入項目設(shè)置本身會存在差異。“依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)”僅僅給定了劃轉(zhuǎn)項目選擇的大原則。對于本省已有非稅收入項目是否合法，是否適宜劃轉(zhuǎn)，各地的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一。在非稅收入項目劃轉(zhuǎn)上也會存在一定的隨意性，從而給全國層面進一步加強非稅收入管理帶來阻礙。

　　2.缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

　　非稅收入劃轉(zhuǎn)過程中主管部門、執(zhí)收部門和稅務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)成為當(dāng)前非稅收入劃轉(zhuǎn)工作面臨的重要問題。2019年12月13日，國家稅務(wù)總局正式成立社會保險費司(非稅收入司)，此前各省份國家稅務(wù)局也已成立社會保險處(非稅收入處)或者專門的非稅收入處作為非稅收入征管機構(gòu)。

　　國家稅務(wù)局中非稅收入征管部門的主要職責(zé)是“非稅收入的征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)、落實，以及后續(xù)的征收管理各項工作”。其工作核心是對已劃轉(zhuǎn)非稅收入的征管在非稅收入劃轉(zhuǎn)項目的確定上稅務(wù)部門只是參與方之一。目前，各省份還未成立統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。非稅收入劃轉(zhuǎn)工作主要由財政部門和稅務(wù)部門協(xié)商推進。事實上由于財政部門主要承擔(dān)對最終收入的管理并不具備統(tǒng)一協(xié)調(diào)其他行政部門的權(quán)力這就導(dǎo)致非稅收入劃轉(zhuǎn)涉及其他政府部門時就會存在財政部門、稅務(wù)部門和征收部門之間的協(xié)調(diào)難題稅收入項目劃轉(zhuǎn)面臨的主要阻礙由于缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)當(dāng)前各地非稅收入劃轉(zhuǎn)陷入各平行部門之間的協(xié)商困境中劃轉(zhuǎn)項目成為各方妥協(xié)的結(jié)果，從各省份已劃轉(zhuǎn)的省定非稅收入項目來看，項目涉及的收入規(guī)模較小，收費額占地方非稅收入和財政收入的比重都明顯偏低，且涉及自然人的項目較多不符合稅務(wù)部門的征收優(yōu)勢，而稅務(wù)部門希望劃轉(zhuǎn)的項目難以得到原征收部門的支持，導(dǎo)致目前已劃轉(zhuǎn)的項目在收入規(guī)模、項目類型上不符合稅務(wù)部門的征收優(yōu)勢。

　　劃轉(zhuǎn)改革的對策建議

　　從黨中央、國務(wù)院關(guān)于2020年年底前將部分“依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)”的非稅收入劃歸稅務(wù)部門征收管理的要求出發(fā)，當(dāng)前各省非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的現(xiàn)狀與這一目標(biāo)要求相差甚遠，加快推進非稅收入項目劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收需要在厘清實施困境和主要問題的基礎(chǔ)上，分別從劃轉(zhuǎn)項目選擇的基本原則和配套制度建設(shè)兩大方面著手。

　　(一)明確劃轉(zhuǎn)項目選擇五大原則確保劃轉(zhuǎn)項目的合法合理性

　　“依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)”的大原則雖然錨定了劃轉(zhuǎn)項目選擇的基本方向，但是在實踐過程中缺乏直接參考性，進一步明確非稅收入劃轉(zhuǎn)項目選擇的基本原則應(yīng)該抓住以下五個方面：

　　一是，項目長期存續(xù)的合法性原則，非稅收入劃轉(zhuǎn)的對象是“依法保留”的非稅收入項目，主要包括受益性收費、補償性收費和處罰性收費。

　　二是征收要素的稅費相關(guān)性原則，主要體現(xiàn)為征收要素繳費人與納稅人的相關(guān)性、稅基與費基相關(guān)性兩方面。

　　三是征收或受益對象的普遍性原則，即不針對特定群體或者特定行為的收費項目，征收面較寬的非稅收入適宜稅務(wù)部門征收。

　　四是有利于繳費人的便利性原則，一些項目劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，由于稅務(wù)部門的機構(gòu)網(wǎng)點設(shè)置、繳費與獲得公共服務(wù)的連接環(huán)節(jié)拉長等問題，加大了繳費人負擔(dān)此。類項目更應(yīng)該采取本地政府行政主管部門征收的模式。

　　五是收入的規(guī)模性和一致性原則，收入規(guī)模小或不可持續(xù)的非稅收入，改為稅務(wù)部門征收將導(dǎo)致稅務(wù)部門行政投入和效應(yīng)不匹配，應(yīng)該選擇收入規(guī)模較大的項目劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，并且該項目在省內(nèi)各地區(qū)間收入占比不存在太大差異加強。

　　(二)是加強推進劃轉(zhuǎn)的六個配套措施

　　非稅收入項目劃轉(zhuǎn)是，一個涉及多個政府部門以及利益主體的系統(tǒng)性工程，為確保改革的順利完成，還需要從以下六個方面構(gòu)建相應(yīng)的配套制度。

　　第一，加強組織動員和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)建設(shè)深化省級非稅收入劃轉(zhuǎn)改革需要形成以省政府(省政府辦公廳)為組織牽頭單位省財政廳和稅務(wù)局，作為主要參與方各擬劃轉(zhuǎn)項目的原主管單位和執(zhí)收單位作為參與方的組織保障體系 。

　　第二，推進數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)對接平臺建設(shè)，加快推進非稅收入各主管部門的信息系統(tǒng)與稅務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接。開發(fā)和完善“ 金稅三期” 征管系統(tǒng)的非稅收入子系統(tǒng)，在涉及自然人的非稅收入項目中，加快非稅收入管理系統(tǒng)與第三方支付平臺的對接。

　　第三，加快提升非稅收入便捷征管服務(wù)。通過征管模式上實施柔性化改造，摸清費源底冊分類施治實施規(guī)范化征繳和社會化征繳相結(jié)合，優(yōu)化流程綜合采取簡并征期、委托代征、網(wǎng)上申報和移動支付等方式，持續(xù)優(yōu)化征繳服務(wù)為繳費人提供便捷服務(wù)。

　　第四，做好政策的宣傳和社會輿情引導(dǎo)。在減稅降費背景下需要利用媒體和輿論工具大力宣傳非稅收入政。策增加非稅收入透明度使非稅收入政策公示化、公開化讓社會各界更好地了解非稅收入理解非稅收入劃轉(zhuǎn)工作。

　　第五，調(diào)整稅務(wù)部門征收后的收費標(biāo)準(zhǔn)。收效率提升的情況下，應(yīng)該對原有的收費標(biāo)準(zhǔn)作出相應(yīng)調(diào)整，確保符合稅務(wù)部門征收非稅收入后不增加繳費主體實際負擔(dān)的政策要求。

　　第六，劃轉(zhuǎn)項目管理權(quán)限的同步。改革通過制定出臺相應(yīng)的法律法規(guī)明確稅務(wù)部門在非稅收入征收和管理上的具體權(quán)責(zé)，加快理順非稅收入管理，政府各主管部門與稅務(wù)部門之間的關(guān)系，對稅務(wù)部門非稅收入征收和管理權(quán)責(zé)有更加清晰的界定。

　　(范子英系上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，趙仁杰系上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院博士研究生。)