樓繼偉：下一步的積極財政政策如何展開
發(fā)稿時間：2020-05-07 13:23:15 來源：新華網 作者：樓繼偉
我講以下四個方面的觀點。
第一個方面，關于已經采取的財政措施。
首先是稅費的減免。比如社保、公積金的延期繳納;比如失業(yè)保險金的使用，特別是失業(yè)保險補助的人員范圍還包括了原來沒有參加失業(yè)保險金繳納的一些農民工;還有出口退稅率的進一步提高，除“高耗能、高污染和資源性”產品外，真正實現(xiàn)了出口產品零稅率，包括農業(yè)含量高的產品等之前較難處理的問題也做了考慮，這些措施都是非常必要的。還有一些地方在發(fā)消費券。除了補助居民，促進提高消費之外，還有助于重啟商業(yè)。
所有這些措施都在動用財政資源?！额A算法》規(guī)定，在預算執(zhí)行中，全國人大沒有通過新的預算之前，可以按照上年預算延續(xù)的結構以及上年結轉的項目繼續(xù)支出，同時還可以用于自然災害等突發(fā)事件處理的支出。這些措施都是依據上述規(guī)定來實施的，但是考慮到肯定會突破今年原先報給全國人大的預算，因此應該盡快通過預算增加赤字。
第二個方面，關于積極的財政政策。
近日中央政治局會議已經明確，要提高赤字率、增加地方政府專項債券、發(fā)行抗疫特別國債等。預計應該已經有議案送全國人大了，可能開會后生效。去年的赤字率是2.8%，專項債的規(guī)模是2.15萬億，今年赤字率肯定會提高，專項債的規(guī)模也會提高。
第三個方面，關于財政政策下一步如何展開。
一是加大救助力度。由于救助工作的信息復雜性高，因而此項工作應該主要靠地方，但是地方面臨減收，他們因救助而增加的支出要靠中央擴大對地方的轉移支付。
二是要推動民間投資。一季度的固定資產投資下降了16%，其中第二產業(yè)下降了22%。投資下降、特別是制造業(yè)投資的下降最多。推動這些投資要加大增值稅期末留抵退稅的政策力度。2016年營改增把生產型增值稅改為消費型，原來實行生產型增值稅時，由于設備、廠房等不能計入抵扣項，所以期末留抵退稅不多，改為消費型增值稅后，這部分就比較多了，實施一次比較大的投資，可能兩三年都抵不完。在2017、2018年都想加大期末留抵退稅的力度，由于增值稅“五五分享”，但面臨產業(yè)鏈地區(qū)分布差異的困難，退稅卻無法“五五分擔”。到2018年年底時，留抵退稅的規(guī)模接近2萬億，直到2019年國務院新出臺了分攤退稅政策，才解決了這個問題，進度也加快了。估計留存的期末留抵還是很大，應該按新辦法加快期末留抵退稅，這有利于減少企業(yè)流動資金占用，推動民間投資。
三是要擴大一般預算赤字，特別是中央的一般預算赤字。首先是要補上由于經濟下行造成的減收，不然會影響已經確定的支出。其次是要補上加大留抵退稅力度之后的財政減收。之所以要以中央為主，是因為按預算法規(guī)定，地方增加的赤字只能用于公共投資，增加中央赤字和中央的轉移支付后，才可以補上本級和地方的支出缺口，主要是一般支出缺口。再次是要彌補減費的缺口，包括已經減免的社保繳費等。這類減免，支出方面不能減，就增加了社保支付的缺口，要靠一般財政來補。還有一些跟財政支出不相關的收費，比如公積金。公積金的繳費率是單位和個人各5%-12%，合計最高到24%?，F(xiàn)在是可以緩繳，我認為今后可以將繳費率統(tǒng)一降至5%，包括一些專家提出取消公積金的建議我也贊成。此外，還可以考慮降低工會會費，如將目前按工資總額的2%繳納減半按1%。降低這些收費不會加大財政補缺口的壓力。
四是擴大地方政府專項債。去年是2.15萬億，今年加多少取決于有多少合格項目。專項債要對應有一定收益的公共投資項目，一般使用政府性基金做還款保障，各地普遍用土地儲備基金。額度的增加還是要與符合條件的項目相對應，但確實應有所增加。這次提出了抗疫特別國債，但也要符合特別國債的要求，即所用項目能夠按期付息、到期還本。如果是五年期的特別國債，估計大致每年要付息2--3%，五年以后一次還本。如果真有這樣的項目，民間投資就可以做，或者財政提供些補貼支持。如果真找到一些這樣的公共項目，少量發(fā)一些特別國債未嘗不可，但大量的這類機會可以由民間來做，政府給予一定的支持，還如PPP方式就可以。
另外，我不認為特別國債可以用于一般性支出。我國去年赤字率是2.8%，今年即使再加3個百分點也只是5.8%，相比美國的赤字率從3%提高至14%，并不存在特別的壓力。而且特別國債不列入赤字是因為能夠還本付息，因而不能用于一般性支出。我也不贊成由央行直接購買國債。不管發(fā)什么債，亦或增加赤字，用一般債務來彌補赤字缺口。央行直接購買國債是違反《人民銀行法》中關于“中國人民銀行不得對政府財政透支”規(guī)定的。總之，無論是特別國債的性質、還是財政政策和貨幣政策的配合，基本的原則還是要堅持。
五是分析需要多大的財政政策規(guī)模。2019年是19萬億的一般公共預算收入，疫情導致經濟減速可能減少收入1.5萬億。目前來看，第一季度已經下降較多，全球疫情何時能真正平穩(wěn)、產業(yè)鏈何時能真正恢復還很難判定，而且不僅是我們自身的經濟減速，全球的衰退對我們都有影響，所以減收是必然的。首先要解決這1.5萬億的減收問題，如果加大留抵退稅力度，按退稅1萬億預估，則就是2.5萬億的規(guī)模，再加上抗擊疫情補短板增加的一般支出，至少是3萬億的赤字增加，而且主要是中央層級的。我國GDP去年是100萬億，3萬億就是3個百分點的赤字率，至于增加多少專項債和特別國債，需要根據項目的情況來定。全部加上之后，真有可能接近有的專家提到的5萬億規(guī)模。
第四個方面，最重要的是結構性改革的措施。
最近黨中央國務院專門發(fā)文，要推進包括勞動力、土地、資本、技術、數據五大要素的市場化配置改革。這非常重要，特別是以大中城市為中心的城市化，會產生巨大的有效需求，也能產生巨大的供給和足夠的就業(yè)，這些方面應該重點著力。財政政策恰恰能在其中發(fā)揮相當大的助力作用，因此要調整財政支出結構。比如支持農民工子女就學，建議將已有的中央義務教育經費隨學籍轉移制度，進一步延伸至發(fā)達地區(qū)，讓發(fā)達地區(qū)多吸收農民工，支持農民工子女的就學和就業(yè)。還有其他一些政策，如農民工的經濟適用房，也可以提供支持。土地現(xiàn)在是同等入市，要讓大城市為中心的城市群，能夠真正發(fā)揮產業(yè)集聚，推動創(chuàng)新，吸收就業(yè)，進而產生新的需求和供給。
在一個資源配置比較完善的經濟體制內，財政政策和貨幣政策的協(xié)同配合發(fā)揮著重要的調節(jié)作用。在結構性改革空間比較大的經濟體，如果能進一步完善相關機制，加快結構性改革，就能創(chuàng)造出巨大的動力、巨大的供給和需求，財政政策和貨幣政策是很好的助力，所產生的效果更大。
