公共數據開放亟待法律保障
發(fā)稿時間：2020-04-29 13:06:58 來源：學習時報 作者：呂廷君
經過十幾年的持續(xù)努力，政府信息公開制度已經逐步成長為我國的基礎性法律制度。2020年的新冠肺炎疫情防控，進一步檢驗了政府信息公開制度的有效性，發(fā)現制度的短板和不足，以此為基礎，可以加深我們對公共數據開放法律制度建設的理解和認識。
政府信息公開需要公共數據開放。信息是數據處理的結果，數據是信息的原材料。政府信息公開是對政府掌握的數據進行分析處理得出的結論的公開，可以說，政府公開的信息是一種加工后的數據產品。政府公開的數據能不能滿足公眾的知情權、能不能通過滿足公眾知情權形成對政府工作的監(jiān)督，就需要通過不斷提高政府信息公開的頻次、范圍和質量，以實現“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設法治政府，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”的立法目的。
從今年的疫情防控情況看，我國的政府信息公開還存在著信息質量標準的統一性、信息公開的程序和速度、公眾知情權與公民個人的隱私權的協調、政府信息公開責任追究的落實落細等不少制度機制和操作便利性問題，這些問題解決得好不好，直接影響政府信息公開立法目的的實現。
通過完善政府信息公開法律制度和運行機制，實現政府信息公開的立法目的是解決問題的一個思路。另一個思路是，以大數據時代為背景，在政府信息公開法律制度基礎上尋求制度創(chuàng)新來解決問題。具體說來，就是通過公共數據開放來大幅度擴大政府信息公開的范圍和強度，在滿足公眾知情權、提高政府工作透明度的同時，助推國家的經濟、文化和社會發(fā)展，形成以大數據資源和技術為基礎的公共數據開放法律制度。
大數據與公共數據開放。以大數據為基礎的公共數據開放在今年的疫情防控工作中已經展示出了強大的資源效益性和價值有用性，相關的數據平臺，從疫情防控、人口遷徙、出行強度、遷出遷入來源地、實時路況、復工情況等多個維度持續(xù)為政府和公眾提供數據資源。不僅如此，這些公共數據開放與共享，還能夠使數據跑在謠言前邊、消除公眾恐慌、穩(wěn)定社會秩序，公共數據中的藥店分布、確診和疑似病例分布等動態(tài)數據為政府的疫情防控決策提供了重要幫助，交通、人流、復工等動態(tài)數據為政府對不同地域的復工復產進行分類決策提供重要的證據支持。
大數據是新時代最重要的國家資源之一，運用大數據推動經濟發(fā)展、完善對政府、企業(yè)、社會組織的監(jiān)督，進一步提升國家治理體系和治理能力現代化水平，已經成為多數國家的國家發(fā)展戰(zhàn)略。大數據的特點是容量大、類型多、存取速度快、價值密度低，因此，開放的公共數據需要對大數據集合進行抓取、分析、整合和存儲，這個大數據的加工過程雖然只是一個大數據到公共數據的粗加工過程，但這個過程對于大數據變成公共數據資源又不可或缺。
因此，大數據到能夠開放的公共數據的生產過程，一方面需要大數據、互聯網、云計算等前沿技術的支撐，另一方面還需要技術標準、流程控制和隱私數據保護等一系列的制度支持。技術和標準問題，以企業(yè)、研究機構和行業(yè)組織為主體的公共數據社會化過程就能完成，但流程控制、隱私數據保護、公共數據權的界定與協調，則需要政府提供政策依據和法律制度支持。
公共數據開放中的政府主體責任。從世界范圍來看，政府掌握了全社會絕大部分的公共數據資源。因此，從數量來說，政府是公共數據開放法律制度建設的啟動者、規(guī)劃者和建設者，是公共數據開放的主要責任人。
2015年9月，國務院印發(fā)了《促進大數據發(fā)展行動綱要》，提出建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創(chuàng)新”的管理機制，實現基于數據的科學決策，推動政府管理理念和社會治理模式進步，加快建設法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府，逐步實現政府治理能力現代化。以此為基礎，制定一部集政府信息公開和政府數據開放為一體的綜合性法律，不僅能夠進一步釋放信息公開和公共數據開放在突發(fā)事件應對中的巨大能量，而且還將從根本上提升國家治理體系和治理能力的法治化水平。
公共數據開放的立法原則。公共數據開放立法需要貫徹民主立法、科學立法和依法立法的基本立法原則，又要針對大數據時代公共數據的屬性和數據開放共享的實踐需求，確立公共數據開放立法的具體原則。
不傷害原則。首先，公共數據開放不能危害國家安全、公共安全和社會秩序。其次，不能造成對法人和非法人組織商業(yè)秘密的侵害。再次，不能形成對公民個人隱私權的侵害。公共數據中包含大量的個人隱私，今年疫情防控期間，多數社區(qū)(村)都要辦理出入證，這就需要公民提交個人的姓名、性別、家庭住址、身份證號碼、手機號碼等大量隱私數據，提供這些隱私數據本身不構成傷害，但這些數據如被不合法、不適當公開就可能產生對公民人身、財產侵害。因此，公共數據開放必須把不構成權利傷害作為首要立法原則予以強調。
無門檻原則。目前，在政府信息公開的初始階段，公民要查詢、讀取和復制政府信息，需要對姓名、身份證號碼、家庭住址和手機號碼等隱私信息進行注冊登記，這實際上是為政府信息公開設置了門檻。公共數據開放則不需要身份登記、不需要說明使用目的、不需要付費，是“零門檻”的數據開放共享。在我國，數據開放的無門檻原則不僅是實踐需求，也是公共數據財產權的全民所有屬性的要求，也受到法律面前人人平等憲法原則的決定。
政府責任原則。公共數據開放主要是政府數據的開放，政府是當然的責任人。公共數據開放面臨的最大問題是政府各部門、社會各領域的大數據處于“數據孤島”狀態(tài)，打破數據割據、形成數據開放共享局面需要政府主導，需要政府主導制定公共數據的統一格式和標準，奠定數據開放的技術性、規(guī)范性前提。公共數據開放還需要政府針對大數據技術及數量的日新月異，制定相應的數據開放規(guī)劃，當然，也離不開政府對公共數據開放中的糾紛和矛盾的調處。
救濟原則。有損害就有救濟，無救濟則無權利。公共數據開放中的救濟應當包括建立和完善法律制度的立法救濟、行政復議和行政裁決的行政救濟，以及法院進行司法判斷的司法救濟。除此之外，仲裁救濟和社會組織的社會權利救濟也應當在立法中有所體現。
為公共數據開放立法，不僅是國家立法的當務之急，也是地方立法的重點工作。近年來，《貴州省大數據發(fā)展應用促進條例》《天津市促進大數據發(fā)展應用條例》《上海市公共數據開放暫行辦法》《重慶市政務數據資源管理暫行辦法》《海南省大數據開發(fā)應用條例》相繼頒布實施，北京市人大也已將“大數據條例”列入2020年立法計劃。在地方立法的實踐探索和經驗積累基礎上，公共數據開放的國家立法會更有目的性、針對性和有效性。
