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　　黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標以來，國家治理的相關(guān)議題得到了普遍而深入的關(guān)注與討論。國家治理的漸次推進逐漸將地方治理尤其是基層治理中的問題凸顯出來，如治理真空、選擇性治理、行政吸納治理、治理的泛政治化、治理創(chuàng)新不足和創(chuàng)新擴散效應(yīng)不強等。如何看待地方治理轉(zhuǎn)型中所出現(xiàn)的問題，進而加快地方治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，成為當下國家治理研究的關(guān)鍵命題。

　　歷史地看，地方治理改革一直在豐富著國家治理的經(jīng)驗，也會“自下而上”地推動國家層面的制度變革。但不可忽視的是，地方治理卻面臨著與國家治理不盡相同的環(huán)境、問題、壓力和挑戰(zhàn)。由于區(qū)域差異性、社會變動性的持續(xù)存在，以及各個層面都存在的制度不確定性和多變性，各地地方治理形態(tài)存在著巨大差異，很難統(tǒng)一概括。

　　治理空間

　　這里主要指的是政策空間，即治理主體在治理過程中所處的政策環(huán)境和其能自由行動的政策范圍。地方治理的政策空間既有其“有限明確”的一面，即應(yīng)在中央授權(quán)、地方職責(zé)和法律法規(guī)范圍之內(nèi)，又有其“無限模糊”的一面，即必須要盡其所能、創(chuàng)造條件來維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、回應(yīng)公眾需求。因此，籠統(tǒng)地看，地方治理的政策空間是有彈性的。

　　當下地方治理的政策空間存在一些問題亟須引起重視：一是政策空間有限，地方政府治理的自由度不夠，一些公共事務(wù)在中央和地方之間的分配不均衡，出現(xiàn)“有責(zé)無權(quán)”“玻璃天花板”的情況，導(dǎo)致地方政府治理創(chuàng)新的動力不足、勇氣不夠，生怕碰觸紅線。二是政策空間不明確，缺乏明確的法律保護、制度支持和政治保護。三是政策重心不穩(wěn)，地方治理的隨意性較大，短期效應(yīng)、政績效應(yīng)明顯，運動式、應(yīng)急式特征突出。

　　上述問題主要有三個方面的原因：中央授權(quán)不明確，在“中央集權(quán)與地方自主權(quán)”之間存在著巨大的博弈空間；法治化建設(shè)滯后，中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系沒有厘清；評價機制不合理，在上級評價和民眾評價之間存在矛盾，在政治績效與民意表達之間時有沖突。

　　治理資源

　　治理資源指的是治理主體在治理過程中所能運用或調(diào)動的人、財、物和信息等資源。

　　治理資源不足是當下地方政府治理的主要問題。一是事權(quán)與財權(quán)不匹配而導(dǎo)致的“治理責(zé)任的日益增加與治理資源有限性之間的矛盾”，它“逼迫”地方政府越來越關(guān)注預(yù)算外收入尤其是那些并不在統(tǒng)計范圍之內(nèi)的收入，這種偏好一旦形成即會產(chǎn)生更大的治理危機。二是政府治理的人手明顯不足。越往下，地方治理的事務(wù)越龐雜、分散，但行政人員卻并未相應(yīng)增加，一些公共事務(wù)的基層經(jīng)辦能力明顯不足。三是治理的技術(shù)經(jīng)驗不足。有些地方政府還不能及時適應(yīng)治理形勢的變化，缺乏現(xiàn)代化的治理經(jīng)驗，如與市場、社會合作的經(jīng)驗。缺乏現(xiàn)代化的治理技術(shù)，如對民意的掌握、回應(yīng)技術(shù)和對信息的掌控、分析技術(shù)等。四是多元治理主體的發(fā)育還不充分。當自身資源有限時，政府可以也應(yīng)該借助社會資源來推動地方治理。但在有些地方，市場或社會力量的發(fā)育可能并不充分，如社會組織發(fā)育不全，有參與能力的企業(yè)不多等。

　　值得注意的是，不同地區(qū)之間所擁有的治理資源具有較大的差異，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的治理資源通常好于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這種差異往往導(dǎo)致地方治理的不均衡，產(chǎn)生地區(qū)間的不平等，尤其是在公共產(chǎn)品的提供方面。

　　治理結(jié)構(gòu)

　　治理結(jié)構(gòu)指的是以政府為中心所形成的各種不同治理主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，包括上下級政府所形成的縱向結(jié)構(gòu)，同級政府之間、政府與社會、市場之間所形成的橫向結(jié)構(gòu)。

　　首先，不同層級政府所面臨的治理結(jié)構(gòu)具有明顯的差異。在縱向結(jié)構(gòu)上，層級越向下，對上負責(zé)的部門則越多，表現(xiàn)為“上面千條線，底下一根針”，因此地方治理結(jié)構(gòu)要比中央層面的治理結(jié)構(gòu)更復(fù)雜、更精細；在橫向結(jié)構(gòu)上，層級越往下，治理結(jié)構(gòu)則越受到本地經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的影響，一些新興的經(jīng)濟和文化精英、集團可能會對地方政府尤其是基層政府的治理行為產(chǎn)生直接影響。如在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，社區(qū)企業(yè)甚至?xí)〈?，履行提供公共物品的職能。當然，那些社會結(jié)構(gòu)比較單一的地區(qū)，政府主導(dǎo)則可能依然是主要的治理方式。其次，不同地域的地方治理結(jié)構(gòu)也各不相同，這是由經(jīng)濟社會文化發(fā)展環(huán)境所決定的。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展水平更高的地域，對治理的現(xiàn)代化要求更高，治理結(jié)構(gòu)也更加多元化和現(xiàn)代化。

　　分析地方的治理行為，需要注意其治理結(jié)構(gòu)的層級差異與地域差異，不能強求治理的全國同步性，也不能強求中央和地方的同步性。

　　治理理念

　　治理理念指的是對治理現(xiàn)代化的理解和認識，即對治理的多元化、法治化、民主化和協(xié)商性、過程性等要素的認識。治理理念有時先于實踐，有時則是對實踐的總結(jié)。

　　中央和地方的治理理念是存在差異的，其原因首先在于對社會形勢的判斷具有全局與局部的差異，因此多數(shù)地方的治理理念滯后于中央，即使某些地區(qū)治理理念比較先進，也往往是對社會形勢發(fā)展的一種反應(yīng)。其次則是因為治理任務(wù)具有宏觀與具體的差別。地方所面對的治理任務(wù)更加龐雜、具體，更直接面對多元利益主體和公眾需求，矛盾觸點更多、壓力更大，陷于具體治理任務(wù)之中，而較少考慮宏觀規(guī)劃。當然，最根本的原因還在于政策空間的有限性限制了治理理念的發(fā)展。

　　需要指出的是，地方治理理念的現(xiàn)代化程度與其經(jīng)濟社會發(fā)展程度、行政人員素質(zhì)密切相關(guān)，因此也呈現(xiàn)出較大的地區(qū)差異，還易受到主政人員的影響。這就需要地方政府建立治理的長效學(xué)習(xí)機制，并通過加強政府問責(zé)，建設(shè)透明政府、數(shù)據(jù)政府加以輔助，以不斷更新治理理念。

　　治理成本

　　治理成本指的是達到治理目標所需耗費的資源與所達到的效果之比。在實踐中，治理成本通常被具體化為選擇此種而非彼種治理方式所導(dǎo)致的損失或所付出的代價，治理成本高，治理行為產(chǎn)生的幾率就小。

　　地方政府的治理策略與治理成本密切相關(guān)。那些資源投入大卻耗時長、見效慢的治理方式往往被認為“成本較大”，而經(jīng)常會讓位于一些“短平快”的治理方式，因為后者更容易見到政績。悖論的情況則是，有些治理項目盡管資源投入巨大，但卻是政府中心工作或上級交辦任務(wù)，即使收效甚微卻也可能成為治理重點；而有些并不需要較大的資源投入，但卻因為不是首要任務(wù)的項目，則有可能被置于治理的邊緣地帶。而決定是否中心工作或首要任務(wù)的，往往是干部評價機制和政績考核機制。此外，那些區(qū)域性或跨界的治理問題，由于無法避免“搭便車”而往往成為無主之地，如環(huán)境污染等。

　　地方治理的成功是國家治理轉(zhuǎn)型的前提和基礎(chǔ)，但地方治理卻面臨著與國家治理不盡相同的現(xiàn)實問題。合理理解地方治理的策略和行為，需要從不同角度入手，改善治理環(huán)境，有效推進地方治理的現(xiàn)代化?！?/p>