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　　PPP模式作為政府與社會資本合作供給公共服務(wù)的一種新機制，它客觀上確實為公共服務(wù)的供給，尤其是投資規(guī)模相對較大的基礎(chǔ)設(shè)施的供給，提供了一種新的融資手段。但融資只是其中的一個目的，這既不是PPP模式的唯一目的，也不是最主要的目的。

　　自2014年以來，國務(wù)院以及相關(guān)部委密集出臺了多項政策文件，以推動和引導(dǎo)PPP模式的發(fā)展，各地政府也給予了積極的回應(yīng)，相繼推出一大批PPP示范和試點項目?；蛟S因為這一波PPP模式熱潮恰逢我國經(jīng)濟下行壓力加大，地方政府債務(wù)顯現(xiàn)，原來作為地方財政支撐的土地財政難以為繼，所以，很多地方政府就把PPP模式看成是減輕政府財政壓力、實現(xiàn)融資的新手段，甚至把融資看成是推行PPP模式主要甚至是唯一的目的。這種認(rèn)識顯然是曲解了PPP模式。

　　如果我們僅僅把PPP模式看成是一種融資手段的話，那就很可能導(dǎo)致政府只關(guān)注融資的結(jié)果，即只要能融到資就行，對于是否有一個公開、透明、規(guī)范的招標(biāo)程序，參與合作的社會資本的資質(zhì)水平、業(yè)界聲譽，供選擇的合作方市場是否有一定程度的競爭，選擇的合作方是否能提供物有所值的公共服務(wù)等等，可能反而被忽視了，而這些被忽視的恰恰是PPP模式成功運行的關(guān)鍵。同時，如果政府僅僅把PPP模式當(dāng)成融資的手段，也可能出現(xiàn)當(dāng)經(jīng)濟狀況好轉(zhuǎn)，政府財政充盈，不需要通過向社會資本融資的手段來提供公共服務(wù)時，政府有可能會與社會資本一拍兩散，而這也正是許多社會資本對PPP項目駐足觀望的原因之一。

　　事實上，某些地方政府在引入PPP模式的實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了由于過分重視融資而導(dǎo)致的一些問題。比如有的地方政府為了吸引社會資本的進(jìn)入，就承諾給予社會資本遠(yuǎn)超出其風(fēng)險分配對價的回報，甚至將項目風(fēng)險全部或者主要保留在政府自身，有的甚至以許諾固定回報的方式吸引社會資本，這種做法不僅有違市場規(guī)律，因為在市場體制中所有投資都是要承擔(dān)一定風(fēng)險的，也將使社會資本喪失改進(jìn)公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的動力，為之后的合同履行帶來諸多隱患。有的地方政府只愿意拿出一些公益性強、含金量低、投資回報小的項目作為PPP試點項目，而把那些含金量高，更容易實現(xiàn)投資回報的項目留給自己，這也是我國PPP模式推行中，很多社會資本熱情不高的主要原因。有的地方政府在看到社會資本在經(jīng)營公共項目時的利潤豐厚時，就拋開合同，或者利用政府的權(quán)力強制要求該社會資本投資一些公益項目等，顯然也不符合市場規(guī)則和契約精神。如果政府僅僅把社會資本看成融資的對象，不愿讓利于社會資本，社會資本是不會參與到PPP模式中來的。所以，我們不能僅看到PPP模式的融資功能，實際上推行PPP模式至少還有以下幾個更重要的目的。

　　轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力。這是采用PPP模式最主要的目的。在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，我們的政府依然管了許多不該管、管不好、也管不了的事情，這其中就包括大量的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，而PPP模式就是解決準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的一種市場化機制。之所以可以通過市場化機制，將準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給交由社會資本，是由準(zhǔn)公共物品的特性所決定的。

　　根據(jù)物品是否具有非競爭性和非排他性，我們可以將之分為四類。第一類物品是同時具有非排他性和非競爭性的物品，我們稱之為純粹的公共物品，典型的純公共物品包括國防、公共安全、秩序以及政策和法規(guī)等，這類物品一般來說只能由政府來提供。第二類是僅具有非競爭性而不具有非排他性的物品，如郵政、電信、民航、鐵路、水電服務(wù)等自然壟斷性物品。這類物品在對其的消費沒有達(dá)到飽和之前是具有非競爭性的，但其卻可以通過價格機制很方便地排他，可以實現(xiàn)價格排他也就有了可以收費的空間，即不交費者將被排除在對該物品的消費之外。第三類是僅具有非排他性而不具有非競爭性的物品，主要是公共資源類物品，如公共池塘、公共牧場和海魚等，這類物品雖然無法排他，但卻具有明顯的競爭性，如果對其的消費不加管制，很容易出現(xiàn)“擁擠現(xiàn)象”，甚至陷入“公地悲劇”，因為“凡是公共的，總是受關(guān)照最少的”。為了避免“公地悲劇”的發(fā)生，政府就必須引入某種排他機制，比如以特許的方式將某種公共資源的經(jīng)營權(quán)賦予某個社會組織，而一旦這個公共資源被特許給這個社會組織，那么該組織就可以以其所擁有的經(jīng)營權(quán)排除別人對該產(chǎn)品的免費使用。第四類是既不具有非競爭性也不具有非排他性的物品，這類物品就是私人物品，私人物品當(dāng)然是通過市場競爭機制來提供。

　　其他三類物品我們都可以稱為公共物品，但只有第一類物品主要應(yīng)該由政府來提供。而第二和第三類物品我們稱之為準(zhǔn)公共物品，這類物品在我們的日常生活中大量存在，或者說我們?nèi)粘Ｉ钪械慕^大多數(shù)公共服務(wù)所提供的產(chǎn)品都屬于這類物品，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和社會保障等，這些物品是可以通過市場機制提供的。

　　借助市場的競爭和技術(shù)優(yōu)勢，提高公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。在原來由政府獨家供給公共服務(wù)的格局中，政府作為一個壟斷者既沒有競爭壓力，也沒有效率意識，公共服務(wù)的供給往往是效率低、質(zhì)量差，而且浪費嚴(yán)重。而社會資本的進(jìn)入，則意味著競爭機制的引入，因為在幾乎所有的社會資本領(lǐng)域，只要政府不加特別的限制，競爭都是很容易形成的，事實上，在幾乎所有的社會資本可以自由進(jìn)入的領(lǐng)域也確實都是存在競爭的，這也就意味著，哪個社會資本可以以更低的價格、更高的質(zhì)量來生產(chǎn)某種公共產(chǎn)品，哪個社會資本才有可能被政府選中作為合作供給公共服務(wù)的另一方。

　　同時，我們還可以借助社會資本的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢增加公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。由于某些公共服務(wù)的提供是需要專業(yè)知識和專門的技術(shù)的，而公共服務(wù)牽涉的領(lǐng)域非常廣泛，這些專業(yè)人才往往存在于那些專門經(jīng)營此類服務(wù)的社會組織之中，政府通過PPP模式將社會組織納入公共服務(wù)供給格局的同時，也就可以借助這些社會組織所擁有的專門人才為公眾提供專業(yè)化的公共服務(wù)。這也是為什么很多國家在一些大型運動場館的經(jīng)營以及環(huán)境保護(hù)等專業(yè)化要求較高的公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式的主要原因。

　　讓利社會資本，增加公共服務(wù)的供給數(shù)量，為不同的消費群體提供更多選擇的機會，實現(xiàn)政府、社會資本和公眾三方共贏。在政府獨家提供公共服務(wù)的原有模式下，公共服務(wù)的供給往往會受制于政府財政的有限性，很多公眾需求的公共服務(wù)政府無力提供，但在社會資本參與的條件下，大量的公共服務(wù)項目就可以借助這種模式而得以成行，同時社會資本也有了更廣泛的投資空間和盈利機會。據(jù)財政部統(tǒng)計，到今年5月份全國推出的PPP項目已達(dá)1043個，涉及資金1.97萬億。而這些項目基本都是與民生息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如軌道交通、橋梁隧道以及環(huán)境保護(hù)等。這些項目若全部由政府投資，基本上是不可能的。另外，大量的收費性公共服務(wù)項目采用PPP模式提供后，實際上也給不同的消費群體提供了選擇不同產(chǎn)品的機會。比如一些設(shè)備較為先進(jìn)的文化娛體類公共設(shè)施，在原有的政府獨自投資的模式中，按照基本公共服務(wù)的階段劃分，這些公共服務(wù)因其并不涉及公眾的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，屬于錦上添花的項目，因此往往較難列在作為發(fā)展中國家的政府的公共服務(wù)清單之中。但由于社會上存在不同的消費群體，有些支付能力較強的群體對這類相對高端的公共服務(wù)還是有著較強的需求的，那么PPP模式也為滿足這類群體的消費需求提供了可能性。

　　所以，PPP模式不僅僅是為了融資，也不僅僅是為了緩解政府財政壓力，更是我們?yōu)榱宿D(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的目的下，對公共服務(wù)供給機制的一個重大變革，即借助社會資本的參與將競爭機制引入到公共服務(wù)的供給機制之中?！?/p>