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　　作為公共安全體系的重要構成，我國應急管理體系自2003年開始創(chuàng)建以來為保障我國公共安全作出了重要貢獻。但同時需要看到的是，經(jīng)過十幾年的實踐檢驗，我國應急管理體系仍然存在著一些問題：一是概念界定不清?！锻话l(fā)事件應對法》對“突發(fā)事件”的界定是“需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”?！秶彝话l(fā)公共事件總體應急預案》則分別細化了四大類突發(fā)事件所包含的外延，但這種細化仍然是以政府部門所屬職能為依據(jù)。這意味著，所有政府部門都同時承擔著應急管理職能。換句話說，相關法規(guī)實際上并未區(qū)分應急職能與非應急職能。二是主體責任不明。表現(xiàn)為在緊急狀態(tài)時，在橫向上，部門分而治之，僅關注職能范圍內(nèi)的“自掃門前雪”；在縱向上，上下權責不清，分級響應缺乏科學標準。三是資源統(tǒng)籌不足。應急的人力、物力、財力以不同規(guī)模分布于不同部門，重復建設，在應急狀態(tài)時卻又不能及時有效地配置。“十三五”期間是健全我國公共安全體系的重要戰(zhàn)略機遇期，應優(yōu)化整合應急管理體系。

　　在內(nèi)涵上，根據(jù)“急”與“不急”狀態(tài)，科學界定應急管理的職能。按照生命周期理論，突發(fā)事件分為事前、事中和事后三個階段，我國《突發(fā)事件應對法》據(jù)此劃分為了“預防與應急準備”“監(jiān)測與預警”“應急處置與救援”“事后恢復與重建”四個階段。其中，“預防與應急準備”“監(jiān)測與預警”和“事后恢復與重建”屬于對突發(fā)事件的常態(tài)管理；“應急處置與救援”則是狹義上的應急管理，緊急狀態(tài)下的應對。現(xiàn)行應急管理體制并未對常態(tài)下和緊急狀態(tài)下的突發(fā)事件管理職能進行細分，而是要求每個部門都根據(jù)其日常職能對突發(fā)事件進行全過程管理，也就是按照行業(yè)管理的模式管理。這樣就產(chǎn)生了兩個弊端：一方面，應急工作對多數(shù)部門而言并非主要工作，很難聚焦于應急能力建設。另一方面，突發(fā)事件發(fā)生時，各部門往往先看主要領導對該事件如何定性，然后才“誰家孩子誰抱走”，常常導致因為部門之間扯皮而失去了應對事件的最佳時機。

　　基于科學應急目的，我國亟需把“應急處置與救援”這一狹義的、緊急狀態(tài)下的應急管理職能從廣義中進行剝離并統(tǒng)一管理，避免“人人應急”狀態(tài)，以促進應急管理的專業(yè)化。

　　在處置上，整合當前具有救援職能的機構，歸口專業(yè)部門統(tǒng)一管理。由于“應急管理”概念的界定不清，我國應急管理機構并沒有真正建立并發(fā)揮作用。即便是以“應急”冠名的“應急管理辦公室”實際上也不能勝任突發(fā)事件的應急管理工作。在實際應急管理工作中，應急辦往往都是作為辦公廳的內(nèi)設機構，在突發(fā)事件應對中代表辦公廳發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能，并未真正參與到應急處置工作中。實際上，國務院應急辦在籌建之時亦希望按照整合性原則建立成為突發(fā)事件的綜合管理部門，由于種種原因未果，以致我國應急管理體制中的“分類管理”在實踐中變成了按照部門日常職能的管理。

　　在將“應急處置與救援”職能剝離的基礎上，可以整合當前分布在各個部委的具有救援職能的機構，建立真正意義上的應急管理專業(yè)部門，按照“分類管理”原則，歸口和統(tǒng)一管理突發(fā)事件的應急處置與救援工作。按照國際經(jīng)驗，應急管理專業(yè)部門規(guī)格不一定需要很高，但在緊急狀態(tài)下須對中央政府負責，接受最高領導人直接領導。

　　同時，應急管理專業(yè)部門歸口管理并不意味著其他部門在應急狀態(tài)下無所事事，而是根據(jù)突發(fā)事件應對的需要和應急總指揮的要求提供職能范圍的資源保障。此外，在常態(tài)下，非應急管理專業(yè)部門需要在各自職能范圍內(nèi)做好風險評估、預防與治理，并在應急狀態(tài)結束后做好恢復與重建工作。

　　在隊伍上，以提高綜合救援能力為消防隊伍建設的主要方向和目標。同樣因為“應急管理”概念界定不清，我國應急救援隊伍不得不依托部門而建，如消防隊伍依托公安消防部門、防汛抗旱隊伍依托水利部門、地震救援隊伍依托地震局等。從突發(fā)事件的緊迫性角度來說，這種部門林立的隊伍無法滿足第一時間投入救援的需求?；谡侠砟睢H經(jīng)驗和現(xiàn)行法規(guī)，應當把提高消

　　防隊伍的綜合救援能力作為隊伍建設的主要目標。

　　當前我國對綜合救援職能的界定滯后于公共安全發(fā)展形勢，導致一些常見的救援也需要依靠專業(yè)力量支持，如道路交通救援、城市搜索與救援、防汛等。有必要對我國常見突發(fā)事件進行評估，科學地界定綜合救援的職能和隊伍所應具備的能力。在此基礎上，開發(fā)一套標準化的培訓課程體系，讓公眾掌握必要的、基礎性的救援技能。

　　與此同時，消防隊伍還需要依據(jù)當?shù)厮媾R的特殊公共安全風險建立應對專門風險的救援隊伍，如水上救援、鐵路救援、?；沸孤┚仍?、核生化事故救援等。結合未來消防改革，可以把當前依托部門建設的各種專業(yè)力量整合并融入消防隊伍建設中，通過區(qū)分常見災害和特殊風險，建設滿足常見災害的基礎救援隊伍和特殊風險的專業(yè)救援隊伍。如此，既可以削弱并逐漸消除其他職能部門的救援職能和隊伍建設，避免上下一般粗地重復建設，又可在擴充消防隊伍的同時，提高消防隊伍綜合救援的整體能力。

　　在培訓上，加強成建制指揮部演練，提高組織化應對突發(fā)事件能力。由于應急管理職能界定不清所致的當前應急指揮機構成員的高重疊性，加上各級政府公共管理任務十分繁重，成建制指揮部調(diào)訓十分困難。在未來改革中，可以采取“請進來”和“走出去”相結合的方式提高成建制指揮部培訓的可能性。“走出去”指的是將某一層級政府各部門干部或指揮部成員調(diào)往培訓機構進行培訓。不少地方政府會定期或不定期地將中層干部集中送往培訓機構進行某種專題性培訓，可以以這種方式對地方指揮部進行培訓，或在其進行的其他專題培訓中加入指揮部培訓內(nèi)容。“請進來”是指直接將教學團隊請到受訓對象所在地，在當?shù)剡M行指揮部培訓。從操作性上來說，這種方式可能更可行，可最大程度降低對當?shù)厝粘Ｕ芾砉ぷ鞯挠绊憽?/p>

　　應急管理是一項實操性工作，對應急指揮部的培訓也應當以實操化方式為主，其中最重要的是演練式和案例式培訓。演練式強調(diào)以演練腳本為背景、以應急預案為行為規(guī)范、以指揮部及其成員職責為角色，開展的情景模擬培訓。指揮部及其成員完全按照其工作職能應對演練腳本設定的場景。在腳本設計中，為防止學員基于以往經(jīng)驗先入為主，需要對場景進行一定的虛擬，包括時間、地點和事件等。案例式則是以真實發(fā)生的案例為背景，組織學員討論處置過程中存在的好的或不好的做法?！?/p>