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　　2018年9月30日，美國貿(mào)易談判代表萊特希澤和加拿大外交部長弗里蘭發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布美國、加拿大、墨西哥達(dá)成《美墨加協(xié)定》(USMCA)以取代業(yè)已運行25年的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)。USMCA協(xié)定從2017年5月17日到2018年9月30日，九輪談判僅歷時13個月就達(dá)成一致，相比較TPP、WTO談判可謂神速。對于美、墨、加三國，USMCA能在短時間內(nèi)達(dá)成一致顯然意義重大，可藉此避免NAFTA被無替代地拋棄后的混亂。USMCA被國際社會廣泛關(guān)注，更因為它將可能深刻改變?nèi)蛸Q(mào)易規(guī)則。人們普遍認(rèn)為，盡管USMCA尚未得到三國議會批準(zhǔn)，但已經(jīng)幫助美國在未來貿(mào)易談判特別是WTO改革談判中搶占了先手。即使在獲得議會通過之前仍需做進(jìn)一步修正，USMCA事實上已給未來貿(mào)易談判設(shè)定了范本。

　　那么，USMCA確立的國際貿(mào)易規(guī)則與現(xiàn)行的WTO規(guī)則到底有什么不同呢?USMCA和WTO在成員數(shù)目上雖有天壤之別，但均屬于經(jīng)濟(jì)一體化過程，二者差異在于指導(dǎo)思想不同。WTO類似于歐盟，尋求功能主義一體化，相信存在超越具體成員利益的集體利益，相信一體化是集體利益最大化的最優(yōu)選擇。在其倡導(dǎo)者看來，一體化本身就是目的。USMCA則屬于自由政府間一體化，不承認(rèn)存在超越具體締約方利益的集體利益。在其倡導(dǎo)者眼里，一體化只是締約方實現(xiàn)自身利益最大化的工具。由于指導(dǎo)思想不同，USMCA與WTO的目的、原則和治理機(jī)制迥異，很大程度上，USMCA確立的國際貿(mào)易規(guī)則是對現(xiàn)行的WTO規(guī)則的根本性顛覆。

　　一、國家至上VS全球主義

　　WTO法學(xué)權(quán)威約翰•H•杰克遜將WTO目標(biāo)歸納為五個，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福祉、保護(hù)環(huán)境以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、降低世界上最貧窮地區(qū)的貧困程度、維護(hù)和平以及控制可能由于全球化和相互依賴程度提高而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。不少學(xué)者注意到WTO上述五個目標(biāo)不盡相容甚至完全對立，但關(guān)注點大多聚焦于貿(mào)易促進(jìn)與環(huán)境勞工保護(hù)的緊張關(guān)系上，對發(fā)展目標(biāo)與其他目標(biāo)的沖突少有關(guān)注。事實上，2001年多哈回合被列為WTO中心任務(wù)后，發(fā)展議題幾乎成為WTO的唯一議題。WTO部長會議多次明確指出，發(fā)展中國家是WTO的主體，必須把它們的需要和利益置于WTO的中心位置。美國一直對此不滿，然而在WTO框架下無法作出任何有效變革，只能尋求體系外努力。奧巴馬政府參與TPP談判就是美國所作努力的一部分。不過，TPP仍繼承了WTO功能主義一體化理想，保留了促進(jìn)欠發(fā)達(dá)國家發(fā)展的職能。特朗普認(rèn)為奧巴馬政府走的還不夠遠(yuǎn)，于是宣布退出TPP，重啟美墨加談判。

　　特朗普政府大幅修訂了美國對外貿(mào)易政策，一切都以“美國優(yōu)先”為考量。“堅定地聚焦于美國利益，……支持美國安全，加強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)，談判更好的貿(mào)易協(xié)定，積極執(zhí)行美國貿(mào)易法，改革多邊貿(mào)易體制”。通過以加征鋼鐵關(guān)稅、汽車關(guān)稅、退出NAFTA相威脅，美國迫使加拿大和墨西哥重開貿(mào)易談判。談判過程中，萊特西澤忠實地執(zhí)行了“美國優(yōu)先”原則，在日落條款、日用品關(guān)稅、爭端解決等問題上頂著談崩的壓力堅持到最后。美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)聲明指出，USMCA“為美國工人創(chuàng)造了更公平的競爭舞臺……惠及美國農(nóng)民、牧民以及農(nóng)業(yè)……通過保護(hù)美國知識產(chǎn)權(quán)、保障美國服務(wù)業(yè)的貿(mào)易機(jī)會為21世紀(jì)美國經(jīng)濟(jì)提供支撐……”。事實上，加拿大、墨西哥同樣堅持本國利益第一的談判原則。談判期間，特魯多同樣一再聲稱他的任務(wù)是維護(hù)加拿大的利益，如果新協(xié)議不能保障加拿大利益，寧可達(dá)不成協(xié)議。從協(xié)議達(dá)成后評論來看，各方也主要從自身利益得失出發(fā)進(jìn)行盤點，幾乎沒有人把北美作為整體進(jìn)行考慮。

　　“國家優(yōu)先”原則在USMCA文本中得到充分體現(xiàn)。首先，該協(xié)議被命名為“美國-墨西哥-加拿大協(xié)定”而非“新北美自由貿(mào)易協(xié)定”，國際法地位弱化為國家間協(xié)定而非區(qū)域協(xié)定，與NAFTA、TPP切割的意味非常明顯。其次，USMCA刪去了NAFTA和TPP旨在強(qiáng)調(diào)締約方間特殊關(guān)系的“bonds”一詞，加入了表達(dá)“重塑友誼、重建合作”意愿的“Anew”一詞并突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作，意涵著對過去三國關(guān)系發(fā)展方向的否定。再次，經(jīng)濟(jì)一體化沒有被明確列為USMCA的目標(biāo)，甚至都沒有在文本中提及。與此相對，TPP序言第1段明確將推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化作為首要目標(biāo)，作為實現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化、謀求經(jīng)濟(jì)增長和社會福利、削減貧困、促進(jìn)可持續(xù)增長的主要手段;第19段還提出鼓勵其他國家加入，推動建立亞太自由貿(mào)易區(qū)。此外，USMCA紡織服裝、汽車制造以及原產(chǎn)地等條款，雖然總體上有助于北美產(chǎn)業(yè)鏈整合與發(fā)展，但無不體現(xiàn)出因成員利益差異而刻意造成的產(chǎn)業(yè)鏈整合障礙。

　　二、自由與公平的統(tǒng)一市場 VS 特殊和有差異待遇原則

　　全球經(jīng)濟(jì)市場化、一體化是美歐眼中實現(xiàn)全球繁榮的唯一途徑，也是他們推動成立WTO的重要目標(biāo)。但是，WTO對非市場經(jīng)濟(jì)/市場經(jīng)濟(jì)并沒有作出一致、明晰且被廣泛接受的界定。與此同時，WTO尊重成員制度選擇的自主性，允許成員國“以符合不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下各自需要的方式，加強(qiáng)采取各種相應(yīng)的措施”。這意味著，某一成員如堅持主張市場經(jīng)濟(jì)國家地位，其他成員即使不同意也不易贏得WTO上述機(jī)構(gòu)的支持。特別是，為幫助欠發(fā)達(dá)成員發(fā)展貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)，WTO引入特殊和有差異待遇原則，使得情況更加復(fù)雜化。最惠國待遇、國民待遇兩項無歧視原則是由GATT所確立的國際貿(mào)易基石原則，前者要求締約方平等對待所有其他締約方，后者要求締約方同等對待國內(nèi)外產(chǎn)品與服務(wù)。在協(xié)定文本上，WTO全盤接受了最惠國待遇原則和國民待遇原則。但是實踐過程中，無歧視原則的實際約束力日益弱化?；谔厥夂筒町愋源鲈瓌t，WTO允許發(fā)展中國家承擔(dān)較少義務(wù)、享受更大靈活性。這意味著，無歧視原則僅有效適用于40個發(fā)達(dá)成員，難以對124個欠發(fā)達(dá)成員的貿(mào)易保護(hù)主義行為實施有效限制。

　　由于對市場經(jīng)濟(jì)/非市場經(jīng)濟(jì)理解不同，美國一直對部分轉(zhuǎn)型國家市場經(jīng)濟(jì)地位持負(fù)面態(tài)度，認(rèn)為他們未能按入世承諾推進(jìn)市場化改革、開放國內(nèi)市場。但是囿于相關(guān)約定不清晰，美國在WTO框架下難有作為。故在TPP談判中，國有企業(yè)和指定壟斷問題被單獨拿出來磋商，在第17章專門就此問題進(jìn)行約定。最終文本中，TPP明確界定了國有企業(yè)、商業(yè)考量與非商業(yè)考量等概念，要求締約國政府保證國有企業(yè)從事商業(yè)活動需出于商業(yè)考慮、不得歧視第三方，對待國有企業(yè)必須遵循競爭中立原則和商業(yè)考量，禁止直接或者間接向國有企業(yè)提供非商業(yè)援助從而對其他締約方利益造成不利影響，不得在法庭上為國有企業(yè)提供有別于非國有企業(yè)的待遇。然而，TPP雖然沒有明文把援助欠發(fā)達(dá)成員作為目標(biāo)，但TPP也沒有明確否認(rèn)發(fā)展中成員的特殊地位。“認(rèn)識到他們發(fā)展水平的差異性和經(jīng)濟(jì)的多樣性”，“承認(rèn)本協(xié)議的設(shè)計考慮到了締約方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，包括納入和支持國家發(fā)展目標(biāo)的規(guī)定”，仍然給欠發(fā)達(dá)締約方為不遵循MMF和NT原則的行為留下了辯護(hù)空間。

　　USMCA在TPP的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，明確提出建立更自由與更公平市場的目標(biāo)，并要求締約方對非市場經(jīng)濟(jì)國家貿(mào)易與投資進(jìn)行限制。USMCA序言第3款宣稱，“USMCA旨在支持互惠貿(mào)易，建設(shè)更自由、更公平的市場……”。第14章D款約定，如果締約方企業(yè)被來自被其他締約方在簽訂之日認(rèn)定為非市場經(jīng)濟(jì)國家的投資者所控制，那么該企業(yè)將被排除在美墨投資救濟(jì)約定之外。第32.10條約定，任一締約方與非市場經(jīng)濟(jì)國家商簽自由貿(mào)易協(xié)定須征求其他締約方意見，并允許持反對意見的締約方發(fā)出通知6個月后終止本協(xié)定。不僅如此，USMCA第32.10條還將關(guān)于非市場經(jīng)濟(jì)國家認(rèn)定的權(quán)利完全賦予了締約方，“本協(xié)定下，非市場經(jīng)濟(jì)國家是指在本協(xié)定簽署前至少有一個締約方在貿(mào)易救濟(jì)法中確定為非市場經(jīng)濟(jì)的國家，且該國未與任何締約國達(dá)成自貿(mào)協(xié)定”。

　　與此同時，在處理與欠發(fā)達(dá)伙伴貿(mào)易與投資關(guān)系問題上，特朗普政府更多地采用對等原則代替特殊和差異性待遇原則。美國駐WTO大使公開宣稱，“那些與我們有共同承諾并愿意在國內(nèi)市場提供對等機(jī)會的國家可以成為我們的伙伴”。在USMCA框架下，“發(fā)展水平的差異性和經(jīng)濟(jì)的多用性”不再被視為規(guī)避協(xié)定義務(wù)的合法理由，國民待遇和最惠國原則無差異地適用于所有締約方。即使在最常見援引發(fā)展中國家條款的領(lǐng)域，所有締約方都負(fù)有相同的義務(wù)，享有相同的權(quán)利。在環(huán)境保護(hù)方面，禁止所有締約方為鼓勵貿(mào)易與投資而豁免環(huán)境保護(hù)義務(wù)或者為海洋捕撈提供補(bǔ)貼。在勞工保護(hù)方面，禁止所有締約方為促進(jìn)貿(mào)易和投資而削弱勞工法律執(zhí)行力度。在知識產(chǎn)權(quán)要求保護(hù)方面，要求所有締約方給予其他締約方公民以國民待遇。

　　三、契約自治 VS 權(quán)威治理

　　WTO追求超越成員國整體利益，代表所有成員利益進(jìn)行治理。在受成員國讓渡部分主權(quán)后，WTO成為具有行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的超主權(quán)國家機(jī)構(gòu)。一是WTO協(xié)定及部長會議決議法律地位高于成員國法律?！恶R拉喀什協(xié)定》規(guī)定，“每個成員都必須確保自己的法律、規(guī)章和行政程序與所附各協(xié)定規(guī)定的義務(wù)一致”。二是WTO爭端解決機(jī)制對成員國具有最終裁決效力。WTO上訴機(jī)構(gòu)裁決報告審議環(huán)節(jié)遵循“反向共識”原則，除非各方達(dá)成不通過該報告的共識，否則將視為審議通過。這意味著對于每個上訴案件，上訴機(jī)構(gòu)的裁決都將成為最終裁決，作為國際法而生效。三是WTO行政機(jī)構(gòu)被賦予獨立于成員方的行政權(quán)力?！恶R拉喀什協(xié)定》明確約定，WTO是具有獨立法人資格的國際組織，要求所有成員授予WTO履行職能所必須的法人資格、特權(quán)和豁免，授予WTO官員及成員國代表獨立履行與WTO相關(guān)職責(zé)所必須的特權(quán)和豁免，不得尋求影響總干事和秘書處工作人員履行職能。

　　美國一直對WTO超越國家主權(quán)的法律地位耿耿于懷，認(rèn)為侵害了自己的憲法主權(quán)。事實上，美國國會批準(zhǔn)加入WTO是有附加條件的?！稙趵缁睾蠀f(xié)定法案》第102條就WTO協(xié)定與美國國內(nèi)法關(guān)系明確規(guī)定，當(dāng)WTO協(xié)定與美國國內(nèi)法沖突時優(yōu)先適用美國國內(nèi)法，并禁止任何與美國法律不一致的烏拉圭回合協(xié)定條款生效。但在很長一段時間，美國國會、政府和法院對WTO協(xié)定總體上持尊重的態(tài)度，不僅很少援引上述條款，相反還刻意維護(hù)WTO的權(quán)威，讓人錯以為美國承認(rèn)WTO協(xié)定上位法地位。特朗普執(zhí)政后，情況發(fā)生根本變化，美國越來越多地強(qiáng)調(diào)主權(quán)，強(qiáng)調(diào)國內(nèi)法的優(yōu)先地位。在此背景下，USMCA被明確定位主權(quán)國家之間的貿(mào)易協(xié)定，其治理機(jī)制返回GATT契約自治傳統(tǒng)。

　　USMCA不尋求建立超主權(quán)國家機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)，由締約方保有USMCA項下所有權(quán)利。在修訂、解釋以及監(jiān)督協(xié)議實施等方面，USMCA自由貿(mào)易委員會只是被賦予“consider”的權(quán)利，所做的決定未經(jīng)締約方國內(nèi)法律程序不能直接自動生效，雖然職責(zé)范圍更廣但授權(quán)十分有限，根本無法與集行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)于一身的WTO部長會議相提并論。在人員安排和預(yù)算安排上，USMCA自由貿(mào)易會員會委員由締約方委派，所需經(jīng)費由輪值主席國承擔(dān);USMCA秘書處由各締約方建立和維系的國別部組成，國別部辦公室由各締約方負(fù)責(zé)運行、顯然在這樣的制度安排下，USMCA工作人員行為模式迥異于WTO雇員，只對派遣他們的母國負(fù)責(zé)，行動與決策完全從母國利益出發(fā)、遵循母國指令。

　　USMCA與WTO治理機(jī)制差異還在于爭端解決機(jī)制不同。WTO上訴機(jī)構(gòu)(DSB)被賦予最終裁決權(quán)，并因此實質(zhì)性取得因“一致同意”議事規(guī)則而癱瘓的部長會議的主要權(quán)利，包括舊約的解釋權(quán)和新約的立法權(quán)以及成員方義務(wù)豁免權(quán)。DSB的這種“司法能動主義”行為遭到美國強(qiáng)烈批評，“世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了成員國商定的機(jī)制。它攫取了WTO成員國未曾打算賦予它的權(quán)利。”為避免潛在的司法能動主義行為，USMCA重拾通過磋商談判解決爭端的GATT傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)締約方自覺履行契約義務(wù)對保障多邊貿(mào)易體系有效運行的重要性。在此機(jī)制下，申訴方需參考專家組報告作出最終裁決，包括判斷應(yīng)訴方是否存在不履行或不充分履行義務(wù)行為，評估自身因應(yīng)訴方不履行或不充分履行義務(wù)受損程度，決定如應(yīng)訴方不采取措施補(bǔ)償和消除對自己損害將采取何種報復(fù)措施。而且，爭議雙方如不能就專家組報告結(jié)論達(dá)成一致，申訴方可直接對應(yīng)訴方發(fā)動對等報復(fù)而無需得到授權(quán)。

　　結(jié)語

　　按照官方表態(tài)，美國將把USMCA作為未來與貿(mào)易伙伴談判的藍(lán)本。為說服其他貿(mào)易伙伴接受USMCA規(guī)則，特朗普不惜主動挑起與幾乎所有主要伙伴的貿(mào)易戰(zhàn)。在他看來，貿(mào)易戰(zhàn)不會嚴(yán)重?fù)p害美國經(jīng)濟(jì)，巨額逆差能助美在貿(mào)易戰(zhàn)中立于不敗之地。USMCA協(xié)定迅速達(dá)成更堅定了特朗普及其支持者的信心，也贏得越來越多普通美國人和政治經(jīng)濟(jì)精英的支持。與此同時，多哈回合失敗客觀上增加了USMCA規(guī)則的吸引力。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，一體化組織成員數(shù)目達(dá)到一定數(shù)量后，彌合成員異質(zhì)性的成本將急劇增加，甚至?xí)淌梢惑w化所帶來的規(guī)模與范圍經(jīng)濟(jì)收益。此時，如果沒有根本性的制度創(chuàng)新，一體化組織就面臨解體的風(fēng)險。WTO當(dāng)前正面臨這樣的僵局。各種多邊或雙邊自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)如雨后春筍迅速出現(xiàn)，表明國際社會已對此深感焦慮，在努力尋求新的解決方案。在此背景下，美國利用經(jīng)濟(jì)實力對其他國際貿(mào)易成員施加影響，推動國際貿(mào)易規(guī)則朝有利自己的方向改革，已經(jīng)越來越成為大概率事件。

　　如果國際貿(mào)易規(guī)則向USMCA規(guī)則轉(zhuǎn)變，短期內(nèi)或許對中國有負(fù)面影響，但從長期來看未必是壞事。一是目標(biāo)發(fā)生變化后，要求貿(mào)易與援助分離。經(jīng)過40多年的市場洗禮，中國經(jīng)濟(jì)已有長足發(fā)展，基本具備與發(fā)達(dá)國家競爭的能力，取消發(fā)展中國家特殊和有差別待遇原則，雖然國際競爭力會受到一些影響但不大可能會造成大的沖擊。同時，將援助與貿(mào)易分開有助于維護(hù)WTO機(jī)制的完備性，杜絕濫用發(fā)展中國家條款的現(xiàn)象，對中國經(jīng)濟(jì)也是一種保護(hù)。二是原則發(fā)生變化后，要求經(jīng)濟(jì)市場化。中國三十多年改革開放的歷史，實質(zhì)上是一部建立和完善激勵有效的制度安排的歷史，是一部不斷拉進(jìn)與鞏固與美國等發(fā)達(dá)市場緊密聯(lián)系的歷史。USMCA規(guī)則倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)市場化，同樣也是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。只要能夠繼續(xù)參與發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)循環(huán)，即使短期要付出一些成本，從長期來看一定是收益更多。三是治理機(jī)制發(fā)生變化后，要求契約自治。當(dāng)締約方之間出現(xiàn)貿(mào)易爭端時，必須由爭議雙方談判協(xié)商解決，沒有第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)可以依仗，其結(jié)果很大程度上取決于爭議雙方實力對比。以中國經(jīng)濟(jì)實力，或許相對于美國仍存在一定劣勢，但相對于其他貿(mào)易伙伴都有一定優(yōu)勢。在國際貿(mào)易中推行契約自治，單就貿(mào)易談判而言，對中國應(yīng)該是利大于弊?？傊绻绹^續(xù)強(qiáng)力推行USMCA確立的新規(guī)則，中國的理性選擇可以順勢而為、順?biāo)浦??！　?/p>

　　二〇一九年三月