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　　一、引言

　　推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，這一過程不僅蘊(yùn)含和可釋放強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，推?dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還將作為一項(xiàng)重要的民生工程，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已成為全面建成小康社會(huì)及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點(diǎn)。近年來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中面臨動(dòng)力不足、公共治理方面矛盾凸顯等問題，突出表現(xiàn)是“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，城市與農(nóng)村、進(jìn)城農(nóng)民與城市居民公共服務(wù)獲得感的差距較大。截至2018年末，我國城鎮(zhèn)常住人口8.3億人，城鎮(zhèn)化率為59.58%，比2017年提升了1.06個(gè)百分點(diǎn)。

　　一直以來，理論界和決策層都在積極探索解決上述問題的方法。早在20世紀(jì)80年代，就有學(xué)者關(guān)注國外城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，1983年顧瓊翻譯了弗·夏菲爾的《英國的新城運(yùn)動(dòng)》一文，介紹了英國在20世紀(jì)上半葉頒布《新城法》、指導(dǎo)新城鎮(zhèn)建設(shè)的思想與做法，以緩解大城市因人口負(fù)荷重帶來的“城市病”問題;鄭曉東介紹了美國的“新城市主義思潮”，旨在解決二戰(zhàn)后郊區(qū)化發(fā)展帶來的中心城區(qū)人口外遷、失業(yè)率增加、環(huán)境惡化和郊區(qū)無序開發(fā)等問題，并在公共價(jià)值優(yōu)于私人價(jià)值的原則下發(fā)展公共交通引導(dǎo)開發(fā)模式(TOD)。兩國做法的共同點(diǎn)在于通過單個(gè)“新城”的建設(shè)由點(diǎn)及面，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)兼顧經(jīng)濟(jì)利益和公共利益。這種思想反映到中國國內(nèi)實(shí)踐，一個(gè)值得關(guān)注的重要概念是旨在實(shí)現(xiàn)“土地城鎮(zhèn)化”和“人口城鎮(zhèn)化”雙重目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)。

　　產(chǎn)業(yè)新城的核心理念是“產(chǎn)城融合”，將新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市管理同時(shí)推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施布局在規(guī)劃時(shí)便有機(jī)融合，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展增強(qiáng)新城的公共服務(wù)供給能力，通過社會(huì)福利的提高吸引優(yōu)質(zhì)要素集聚新城而進(jìn)一步做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)是支持新城發(fā)展的關(guān)鍵，從空間布局上，新城可布局在某種區(qū)域要素突出的地區(qū)，以交通、人才等為導(dǎo)向;在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，一般遵循先引入第二產(chǎn)業(yè)、后發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的順序，在此過程中完善公共設(shè)施。設(shè)想雖好，但“產(chǎn)城融合”單純依靠政府不可能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樵诋a(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，產(chǎn)業(yè)布局和資源交易需遵循市場規(guī)則;在城市管理層面，政府無法承擔(dān)公共服務(wù)供給的巨大成本，而公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性無法吸引市場獨(dú)自提供。面對(duì)政府和市場雙重失靈的困境，必須通過政府與市場合作的方式，探索出產(chǎn)業(yè)新城的實(shí)踐之道，而在此方面，英國“新城運(yùn)動(dòng)”已打造了樣板?！缎鲁欠ā纷龀隽艘韵乱?guī)定：在權(quán)責(zé)分配方面，明確了中央政府劃撥土地并撥付建設(shè)資金的責(zé)任(資金來源)，政府部門會(huì)委派一個(gè)開發(fā)公司規(guī)劃和建設(shè)新城(開發(fā)主體)，開發(fā)公司可將工程交給民間企業(yè)承包(市場參與)，每年提交項(xiàng)目報(bào)告和賬單至國會(huì)審批(監(jiān)督管理);在支付模式方面，政府采取長期還款模式向開發(fā)公司支付項(xiàng)目的融資本金和利息，每年分兩次償還本息，60年還清，項(xiàng)目盈利歸政府所有。英國首批15個(gè)新城建成后成效顯著，緩解了“城市病”困擾，發(fā)展了新城經(jīng)濟(jì)。

　　2013年后，我國政府大力推行的PPP模式成為產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的重要載體。PPP模式通過政府與社會(huì)資本在公共領(lǐng)域建立的合作關(guān)系，彌補(bǔ)地方政府事權(quán)多、財(cái)力少所形成的投融資缺口，并提高供給效率，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域里的補(bǔ)短板。國內(nèi)一些學(xué)者聚焦于運(yùn)用PPP模式推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理性和優(yōu)勢進(jìn)行分析。如，賈康指出，將產(chǎn)業(yè)集群與公共服務(wù)配套等多個(gè)子項(xiàng)目打包注入以PPP模式為載體的“產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)和運(yùn)營”的綜合開發(fā)概念中，可通過子項(xiàng)目間現(xiàn)金流的“肥瘦搭配”開發(fā)整體潛力，通過將政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢結(jié)合實(shí)現(xiàn)的制度創(chuàng)新獲得綜合效益，通過法治化、陽光化、專業(yè)化實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)作，充分發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”的作用;梁艦等認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目提供的產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)與招商引資有本質(zhì)區(qū)別，是適宜市場供給的公共服務(wù)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目有其必要性與合理性;中國財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所課題組基于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城PPP實(shí)踐，提出“開發(fā)性PPP”模式，即以實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，政府和社會(huì)資本建立長期合作關(guān)系，提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的綜合服務(wù)，社會(huì)資本承擔(dān)主要管理責(zé)任，投資回報(bào)與績效掛鉤。其中，華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城PPP模式為代表性案例之一。但同時(shí)，產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的實(shí)踐受本身的復(fù)雜性和政策不完善、不配套等影響，仍存在很多問題。如，王宇彤等提出，產(chǎn)業(yè)新城PPP模式中，受資本逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，社會(huì)利益兼顧難度較大;社會(huì)資本出于政府支付能力的考慮偏向于選擇大城市周邊尚未開發(fā)的小城市作為合作對(duì)象，與貧困地區(qū)合作意愿小;市場主導(dǎo)形成的政府信息不對(duì)稱增加政府行使重大問題決策權(quán)和監(jiān)管權(quán)的難度。武艷通過問卷調(diào)查、案例分析等方式，分析影響產(chǎn)業(yè)新城PPP模式運(yùn)作包括政治、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的20個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，并以某產(chǎn)業(yè)新城數(shù)據(jù)為參數(shù)，利用資本資產(chǎn)定價(jià)模型(CAPM)測算出其基準(zhǔn)收益水平和風(fēng)險(xiǎn)因素概率分布，為風(fēng)險(xiǎn)控制提供參考。

　　基于以往研究，本文將產(chǎn)業(yè)新城PPP模式置于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，以政策為基準(zhǔn)判斷實(shí)踐中的問題、風(fēng)險(xiǎn)和困境，以期找到實(shí)踐與政策對(duì)標(biāo)后的不足，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)新城PPP模式實(shí)踐與政策的“良性共振”。

　　二、引入PPP模式對(duì)產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的作用

　　所謂產(chǎn)業(yè)新城，是在主城區(qū)外的某一區(qū)域內(nèi)，以“產(chǎn)城融合”為理念，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基石，以城市建設(shè)為依托，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重的一種區(qū)域發(fā)展模式。“產(chǎn)城融合”的內(nèi)在邏輯在于，用城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利帶來的土地升值反哺區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步提升土地價(jià)值和整體競爭力，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市管理的雙重目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)新城注重以全域基礎(chǔ)設(shè)施為載體的產(chǎn)業(yè)開發(fā)與公共利益的融合，市場主體的參與感更強(qiáng)，與PPP模式具有內(nèi)在理念的契合與實(shí)踐過程的互補(bǔ)，PPP模式助力產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展可實(shí)現(xiàn)規(guī)劃效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、成本效應(yīng)和激勵(lì)效應(yīng)。

　　(一)規(guī)劃效應(yīng)

　　規(guī)劃先行，多規(guī)合一，區(qū)域規(guī)劃的長遠(yuǎn)性和統(tǒng)籌性直接決定區(qū)域發(fā)展的穩(wěn)健性、高質(zhì)量和可持續(xù)性。在PPP合作框架下，潛在社會(huì)資本自動(dòng)匹配與自身能力相符合的開發(fā)區(qū)域，政府與市場合作建立“思維拼圖”：一是合理配置產(chǎn)業(yè)新城用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生的資源，防止社會(huì)資本過度逐利帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)畸形問題，在規(guī)劃期奠定政、社合理分工的基礎(chǔ);二是社會(huì)資本通過市場調(diào)研，發(fā)現(xiàn)薄弱之處或新興市場，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)新城打造為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)與鄰近區(qū)域的發(fā)展“共鳴”。

　　(二)規(guī)模效應(yīng)

　　產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目具有規(guī)模大、內(nèi)容多、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，社會(huì)資本通常是綜合實(shí)力強(qiáng)大的運(yùn)營商。政府和市場的合作可帶來顯著的集合效應(yīng)：一是統(tǒng)一布局，層次明確，公共服務(wù)項(xiàng)目“打包”建設(shè)，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入有重點(diǎn)、分階段，城市發(fā)展呈階梯上升態(tài)勢;二是注重提升營商環(huán)境和居住環(huán)境，有助于積累資本和人力資源。

　　(三)成本效應(yīng)

　　一是有助于降低“沉沒成本”。社會(huì)資本可幫助政府確定產(chǎn)業(yè)新城恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展定位，降低“邊探路、邊發(fā)展”模式下因決策失誤造成的資源浪費(fèi)與發(fā)展反復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。二是有助于降低交易成本。運(yùn)營商可成為產(chǎn)業(yè)新城本地與外界資源連接的紐帶，將傳統(tǒng)模式下政府“一事一議”的機(jī)制變?yōu)橐訮PP合作為核心的協(xié)商制度，通過集中處理降低了政府的資源投入和交易成本。

　　(四)激勵(lì)效應(yīng)

　　在政府與社會(huì)資本合作層面，政府以結(jié)果為導(dǎo)向，綜合考察社會(huì)資本的商業(yè)運(yùn)營能力和公共服務(wù)供給能力，向社會(huì)資本提供基于按效付費(fèi)的資金回報(bào)，激勵(lì)其不斷提高管理能力和效率。同時(shí)，運(yùn)營商還可分享產(chǎn)業(yè)新城的土地溢價(jià)收益，增強(qiáng)與政府合作的意愿。在社會(huì)資本與園區(qū)入駐企業(yè)合作層面，社會(huì)資本作為招商主體，與政府招商相比，更具市場敏銳性和判斷力，可充分發(fā)揮市場機(jī)制在產(chǎn)業(yè)布局、入駐企業(yè)選擇等方面的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換作用。

　　三、國內(nèi)PPP助力產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的現(xiàn)狀

　　近年來，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城PPP模式發(fā)展迅速，截至2019年8月，全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目中，以“產(chǎn)業(yè)新城”命名的項(xiàng)目有近50個(gè)，投資額超過5200億元。

　　(一)市場進(jìn)入退出壁壘高

　　相比其他行業(yè)，產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目的合作區(qū)域更大、包容性更強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)更高，不論政府還是運(yùn)營商，均會(huì)慎重決策?？偨Y(jié)已有實(shí)踐，政府和社會(huì)資本的分工較為明確：政府作為決策者，擁有規(guī)劃、開發(fā)、定價(jià)的主導(dǎo)權(quán)，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量和運(yùn)作實(shí)施監(jiān)管;運(yùn)營商提供融資、規(guī)劃咨詢、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市運(yùn)營管理等服務(wù)，為政府決策提供參考。因此，運(yùn)營商需具備很高的統(tǒng)籌、開發(fā)運(yùn)營和協(xié)調(diào)能力，推高了市場的準(zhǔn)入門檻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國內(nèi)符合條件的運(yùn)營商僅10家左右，華夏幸福、太平洋建設(shè)、中建、中信等呈鼎立之勢。同時(shí)，因產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目合作周期長，若項(xiàng)目失敗，將造成巨大的沉沒成本，由此形成運(yùn)營商較大的退出障礙。

　　(二)有限運(yùn)營商在競爭中共生

　　運(yùn)營商均重視產(chǎn)業(yè)新城的選址和規(guī)劃，在布局項(xiàng)目時(shí)會(huì)綜合考慮國家區(qū)域戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城鎮(zhèn)化發(fā)展訴求及潛力，重點(diǎn)聚焦京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”沿線等區(qū)域，由此保證項(xiàng)目前景和合作區(qū)域內(nèi)土地的增值空間，但也帶來以下影響：一是符合條件的選址有限，在運(yùn)營商中形成競爭。通常，某政府在提出發(fā)展產(chǎn)業(yè)新城設(shè)想后，會(huì)與幾家運(yùn)營商初步洽談，運(yùn)營商也會(huì)在全國尋找投資機(jī)會(huì)，雙方在博弈中確定彼此合意的合作方，推動(dòng)形成市場的均衡價(jià)格。二是交易條件逐步趨同，運(yùn)營商之間達(dá)成共生狀態(tài)。鑒于產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目動(dòng)輒上百億的投資規(guī)模，運(yùn)營商傾向于“理性競爭”，在考慮競爭者反應(yīng)的基礎(chǔ)上形成自身的選擇集合，因此，對(duì)權(quán)責(zé)分工、政府付費(fèi)安全性、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等核心條件逐步形成共識(shí)，為爭奪市場降低回報(bào)率的壓力弱化。三是運(yùn)營商“嫌貧愛富”的地區(qū)選擇偏好，可能造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城布局不平衡，擴(kuò)大地區(qū)間發(fā)展差距。

　　(三)實(shí)際運(yùn)作中體現(xiàn)為建設(shè)開發(fā)型和產(chǎn)業(yè)開發(fā)型兩種類型

　　產(chǎn)業(yè)新城PPP模式可分為建設(shè)開發(fā)型和產(chǎn)業(yè)開發(fā)型兩種類型：建設(shè)開發(fā)型以合作區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套工程建設(shè)為重點(diǎn)，建設(shè)成本達(dá)到項(xiàng)目總規(guī)模的80%～90%，輔之以較少的產(chǎn)業(yè)發(fā)展;產(chǎn)業(yè)開發(fā)型以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，并完成區(qū)域內(nèi)所需基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，增強(qiáng)新城的“自我造血”能力，兩種類型合作內(nèi)容的差異影響了其在回報(bào)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上的安排。

　　從回報(bào)機(jī)制看，能否實(shí)現(xiàn)“閉環(huán)造血”是兩種模式的主要區(qū)別。建設(shè)開發(fā)型的回報(bào)源于項(xiàng)目所屬本級(jí)政府的財(cái)政收入存量及新增規(guī)模，通過開發(fā)帶動(dòng)合作區(qū)域和鄰近區(qū)域的土地增值進(jìn)而增強(qiáng)本級(jí)財(cái)力成為財(cái)政支付的主要來源，但若新增收入無法實(shí)現(xiàn)基于合同約定的政府付費(fèi)水平，政府有義務(wù)動(dòng)用本級(jí)其他可用財(cái)力彌補(bǔ)付費(fèi)缺口。產(chǎn)業(yè)開發(fā)型的回報(bào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新，即將合作區(qū)域內(nèi)新增的財(cái)政收入作為政府支付的唯一來源，實(shí)現(xiàn)了與合作區(qū)域外財(cái)政收入和合作區(qū)域內(nèi)存量財(cái)政收入的“隔離”。以國內(nèi)運(yùn)營商華夏幸福為代表，運(yùn)營商承擔(dān)新城開發(fā)所需投資資金，當(dāng)政府財(cái)力達(dá)到約定支付的條件時(shí)，承接項(xiàng)目公司需通過績效考核機(jī)制才能獲取相應(yīng)回報(bào)。在此基礎(chǔ)上近年增加了兩款設(shè)計(jì)：一是“遞延條款”，即若當(dāng)年財(cái)政收入增量不足以支付約定費(fèi)用，可通過延期支付形式平滑年度財(cái)政支出;二是“豁免條款”，即當(dāng)委托期滿后，合作期累計(jì)新增財(cái)政收入無法覆蓋企業(yè)的全部成本和收益時(shí)，運(yùn)營商同意豁免剩余財(cái)政支付責(zé)任，財(cái)政無兜底責(zé)任。此種支付模式的核心收入來源為新增落地投資額的45%，但因比例偏高存在一定爭議。為避免增加不合理的財(cái)政支出責(zé)任，PPP合同約定了調(diào)整商務(wù)條件的中期評(píng)估機(jī)制，以此約束運(yùn)營商產(chǎn)生過高收入。目前，這種支付模式被很多運(yùn)營商借鑒，但同時(shí)會(huì)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展能否收回巨額投資成本，這也是運(yùn)營商不愿布局產(chǎn)業(yè)前景較差地區(qū)的主要原因，在一定程度上印證了以市場機(jī)制為內(nèi)在機(jī)理的產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的局限性。

　　從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)看，建設(shè)開發(fā)型要求運(yùn)營商具備較強(qiáng)的融資和建設(shè)能力，大型綜合建筑類企業(yè)成為此類運(yùn)營商的代表，他們與政府的談判能力強(qiáng)，所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)可控。產(chǎn)業(yè)開發(fā)型除提供公共服務(wù)外，不僅要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還要提供教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)，吸引人才進(jìn)駐，優(yōu)化營商環(huán)境，對(duì)運(yùn)營商的綜合能力提出更高的要求，面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)、政策及市場風(fēng)險(xiǎn)也更高。

　　四、產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的現(xiàn)存問題

　　產(chǎn)業(yè)新城PPP模式在運(yùn)行中存在一些問題，增加了項(xiàng)目落地的難度，不利于市場的健康發(fā)展。

　　(一)經(jīng)營性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目“打包”的邊界界定不清晰

　　產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目兼顧公益性和商業(yè)性，目的在于：一是前瞻性地提供公共服務(wù)配套，降低因前期規(guī)劃無法滿足實(shí)際需求的工作反復(fù)與成本浪費(fèi);二是通過“肥瘦搭配”，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)金流反哺公益性項(xiàng)目，但由于以下原因，往往導(dǎo)致經(jīng)營性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目的搭配不當(dāng)。

　　1.立項(xiàng)階段論證粗略，難以對(duì)項(xiàng)目實(shí)施形成硬約束。在政府主導(dǎo)模式下，政府的前期規(guī)劃可一以貫之地執(zhí)行，項(xiàng)目的公益屬性占主導(dǎo)地位。而通過PPP模式引入社會(huì)資本后，一方面，按先立項(xiàng)論證、后PPP論證的流程要求，社會(huì)資本難以參與立項(xiàng)階段的項(xiàng)目規(guī)劃，在引入后會(huì)對(duì)前期規(guī)劃方案提出不同意見，增加反復(fù)論證、審批的沉沒成本。另一方面，社會(huì)資本必然引入經(jīng)營性項(xiàng)目，當(dāng)經(jīng)營性與公益性發(fā)生沖突時(shí)，項(xiàng)目的實(shí)施方向在較大程度上取決于政府和社會(huì)資本的議價(jià)能力，政府迫于支付壓力可能在一定程度上妥協(xié)，產(chǎn)生公益性讓位于經(jīng)營性的風(fēng)險(xiǎn)，背離項(xiàng)目初衷。

　　2.判斷子項(xiàng)目間是否存在“實(shí)質(zhì)性聯(lián)系”的標(biāo)準(zhǔn)缺位。產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)更突出，而這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力通常較弱，政府有可能將合作區(qū)域內(nèi)與產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)本身無直接關(guān)系的子項(xiàng)目包裝在PPP合作范圍內(nèi)，實(shí)質(zhì)上屬于為社會(huì)資本墊資代建或政府變相融資。2019年3月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(簡稱《意見》)中規(guī)定打包項(xiàng)目不得無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，但子項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性會(huì)受到區(qū)域規(guī)劃、公共服務(wù)需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位等影響，判斷“實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)”的標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜并有一定的主觀性，可能帶來爭議。

　　(二)回報(bào)機(jī)制存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

　　產(chǎn)業(yè)新城的投資特點(diǎn)是“滾動(dòng)開發(fā)”，即將項(xiàng)目分為若干期開發(fā)，以前期開發(fā)獲得的財(cái)政收入彌補(bǔ)后期的投資成本，但巨額投資下政府的付費(fèi)機(jī)制始終存在爭議。以《意見》的頒布為分界，頒布之前與之后的付費(fèi)機(jī)制均存在合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　《意見》頒布前，關(guān)鍵問題在于回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)的簡單化，以及依賴于政府性基金預(yù)算的不確定性。運(yùn)營商墊付的巨額投資必然需要可靠的政府承諾去支撐，這種承諾在回報(bào)機(jī)制上體現(xiàn)為“稅收分成”與土地出讓收益的高比例獲取。其一，合作區(qū)域內(nèi)以新增稅收收入的本級(jí)留存部分的一定比例用于支付運(yùn)營商，在一定程度上固化了部分預(yù)算支出的用途。其二，以全部土地出讓收入扣除按規(guī)定上繳和需計(jì)提部分后承諾優(yōu)先支付運(yùn)營商，可滿足政府性基金預(yù)算支出用途的規(guī)定，但由于基金收入受政策影響明顯，土地出讓過程的出讓指標(biāo)坐實(shí)、定價(jià)、招拍掛等可能與預(yù)期偏離，不易實(shí)現(xiàn)中長期準(zhǔn)確預(yù)測(可準(zhǔn)確預(yù)測期一般在五年以內(nèi))，與產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目的長周期形成期限錯(cuò)配。同時(shí)，在地方政府專項(xiàng)債成為積極財(cái)政政策重要發(fā)力點(diǎn)的背景下，基金預(yù)算應(yīng)留出相應(yīng)比例償還政府法定債務(wù)，可能形成“一女多嫁”困局，產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目依賴于基金預(yù)算面臨能否按期付費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。其三，根據(jù)《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目 加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》(財(cái)金[2016]91號(hào)，以下簡稱“91號(hào)文”)的規(guī)定，PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。但一些項(xiàng)目為履行長周期的財(cái)政支出責(zé)任，會(huì)通過將合作區(qū)域的土地出讓收入形成的類“財(cái)政專戶”定期用于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本及彌補(bǔ)社會(huì)資本的合理收益，這種用二級(jí)土地開發(fā)收益彌補(bǔ)一級(jí)土地整理成本的思路在理論上可行，但收入的“鎖定”與“固化支出”卻違背了“91號(hào)文”的規(guī)定。

　　《意見》頒布后，關(guān)鍵問題在于政府性基金預(yù)算如何合規(guī)用于項(xiàng)目回報(bào)支付。產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目的支付難以離開基金預(yù)算的支持，但《意見》中“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出”的規(guī)定，打破了項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制與本級(jí)基金預(yù)算間的默契，其關(guān)鍵在于對(duì)“運(yùn)營補(bǔ)貼支出”的理解。PPP模式下，為加強(qiáng)績效考核、避免建筑型社會(huì)資本賺取施工利潤后退出的情況，政府通常將建設(shè)成本分?jǐn)傊寥芷冢⒂谶\(yùn)營期開始支付，因而“運(yùn)營補(bǔ)貼支出”是包含建設(shè)分?jǐn)偝杀竞彤?dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼成本的綜合概念，此項(xiàng)規(guī)定的出臺(tái)，直接否定了政府性基金在上述語義下支付于項(xiàng)目建設(shè)成本的合規(guī)性。從實(shí)踐看，《意見》出臺(tái)后產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目進(jìn)入全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫的數(shù)量顯著下降，這是地方政府在嚴(yán)監(jiān)管、控風(fēng)險(xiǎn)背景下對(duì)此項(xiàng)規(guī)定的直接回應(yīng)，一般公共預(yù)算難以獨(dú)立支撐項(xiàng)目回報(bào)，政府性基金預(yù)算的使用也無所適從，是產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目目前面臨的重要困局。

　　(三)不合理、不到位的風(fēng)險(xiǎn)控制會(huì)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目固有的高風(fēng)險(xiǎn)特征

　　對(duì)建設(shè)開發(fā)型項(xiàng)目而言，重建設(shè)、輕運(yùn)營的特征突出，在這種“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+運(yùn)營維護(hù)+少量產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”模式下，PPP模式的融資功能凸顯，運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入風(fēng)險(xiǎn)并未實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移至運(yùn)營商，浪費(fèi)了PPP通過“融資建設(shè)運(yùn)營一體化”倒逼社會(huì)資本提升運(yùn)營能力、創(chuàng)造經(jīng)營收益的積極性，“大政府、小市場”的思維可能使此類PPP項(xiàng)目異化為經(jīng)包裝的“代建代管”模式。這種模式從根本上不利于政府的風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)，也不利于培育運(yùn)營商。

　　對(duì)產(chǎn)業(yè)開發(fā)型項(xiàng)目而言，政府和運(yùn)營商在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面是委托代理關(guān)系，這種關(guān)系的“雙刃劍”效果在信息不對(duì)稱下表現(xiàn)明顯。優(yōu)勢在于，綜合實(shí)力強(qiáng)大的運(yùn)營商有利于打破招商引資的地域限制，在全國甚至全球范圍對(duì)接優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)與地區(qū)匹配成功的可能性。劣勢在于，運(yùn)營商的逐利本能將驅(qū)使一些短視行為在政府處于信息劣勢地位時(shí)成為現(xiàn)實(shí)，或基于“新官不理舊賬”的沖動(dòng)由政府和運(yùn)營商合意達(dá)成，而帶來超出經(jīng)濟(jì)范疇的風(fēng)險(xiǎn)，或違背政府的規(guī)劃及帶來環(huán)境破壞風(fēng)險(xiǎn)，而產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入計(jì)劃一旦落空或?qū)嵺`偏離預(yù)期，甚至可能出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)空城”，政府和運(yùn)營商均將面臨巨大損失。

　　五、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的政策建議

　　(一)明晰項(xiàng)目定位和產(chǎn)出目標(biāo)，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和可執(zhí)行性

　　合理的項(xiàng)目定位和高水平的規(guī)劃方案是產(chǎn)業(yè)新城PPP模式“扎根”的基礎(chǔ)，既需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C流程和科學(xué)的論證依據(jù)，也需要政策的完善及政府與運(yùn)營商間的合理分工，對(duì)此可嘗試做出以下安排。

　　1.明確公益性為項(xiàng)目的主導(dǎo)屬性，合理匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素，使經(jīng)濟(jì)性與公益性互為支撐。PPP模式的根本機(jī)理在于借助市場機(jī)制作用，引入互補(bǔ)的社會(huì)資源，推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量供給，項(xiàng)目總體的公益屬性不可模糊。產(chǎn)業(yè)新城的子項(xiàng)目“打包”模式是一種實(shí)踐創(chuàng)新，但不能以公益之名行單一利潤導(dǎo)向經(jīng)營之實(shí)，因此政府應(yīng)堅(jiān)定立場。一要明確項(xiàng)目在公共服務(wù)供給方面的產(chǎn)出目標(biāo)，商業(yè)利益只可適當(dāng)兼顧。二要嚴(yán)格遵循相關(guān)政策規(guī)定，規(guī)劃的子項(xiàng)目間要有統(tǒng)籌匹配之下的協(xié)調(diào)聯(lián)系，依據(jù)政府和運(yùn)營商的能力有序制定滾動(dòng)或分期開發(fā)計(jì)劃，并根據(jù)實(shí)際情況邊干邊調(diào)整實(shí)施方案，降低整體風(fēng)險(xiǎn)。三要以“一盤棋”式全生命周期算總賬，政府不突破“財(cái)政承受能力”天花板和企業(yè)取得“非暴利但可接受的回報(bào)水平”的邊界，推動(dòng)形成合理匹配公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目的量化標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.摒棄“重建設(shè)、輕運(yùn)營”思維，從提升運(yùn)營效果和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上謀求績效。產(chǎn)業(yè)新城PPP模式的一個(gè)重要目標(biāo)是通過引入新理念、新資源，培育增強(qiáng)區(qū)域競爭力和新型城鎮(zhèn)化生命力。政府應(yīng)立足長遠(yuǎn)，將管理重心轉(zhuǎn)移至通過完善公共服務(wù)以營造良好的營商環(huán)境和引入適合本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)上，而非僅將PPP模式當(dāng)作土地平整與基建供給的方式。

　　3.創(chuàng)新項(xiàng)目操作流程，提高前期論證的水平和效果。在發(fā)改部門主導(dǎo)項(xiàng)目立項(xiàng)、行業(yè)主管部門(或其授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu))和財(cái)政部門主導(dǎo)PPP論證的背景下，項(xiàng)目的立項(xiàng)和PPP論證如無法形成競合，會(huì)導(dǎo)致方案修改和審批程序的反復(fù)。建議加強(qiáng)政策銜接，將立項(xiàng)環(huán)節(jié)的可行性研究論證落實(shí)在PPP前期論證過程中，通過兩種程序的磨合、市場測試與潛在社會(huì)資本調(diào)查等，形成論證更充分、設(shè)計(jì)更科學(xué)的方案，并允許可研審批后置到PPP前期論證方案審批前的某一時(shí)間點(diǎn)，而非必須先于啟動(dòng)PPP前期論證時(shí)完成，以此降低方案重復(fù)修改、審批重復(fù)進(jìn)行的可能。項(xiàng)目采購時(shí)，可采用分階段采購、評(píng)分時(shí)增加規(guī)劃指標(biāo)權(quán)重等方式，推動(dòng)規(guī)劃完善，減少后期變動(dòng)。

　　(二)在現(xiàn)有制度框架下完善政府支付模式

　　支付模式設(shè)計(jì)的重點(diǎn)在于如何在現(xiàn)有預(yù)算管理體制下，合理安排政府預(yù)算，因此提出以下建議。

　　1.合理確定項(xiàng)目合作內(nèi)容和投資規(guī)模，減少不合理打包項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目因投資規(guī)模大帶來的高額政府支付責(zé)任與本級(jí)財(cái)政承擔(dān)10%的“紅線”要求有可能存在矛盾。因此，需要高水平合理規(guī)劃合作范圍和投資規(guī)模，與本項(xiàng)目缺少實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的打包內(nèi)容應(yīng)適可而止，以降低財(cái)政支付壓力。

　　2.用好滾動(dòng)開發(fā)的投資時(shí)差，為下期投入留出“余量”。滾動(dòng)開發(fā)的優(yōu)勢在于，將內(nèi)容龐雜的投資項(xiàng)目分若干期實(shí)施，避免一次性投入巨額資金。但如果前期收益未達(dá)預(yù)期，延誤后期開發(fā)進(jìn)度或無法有力支持后期開發(fā)，會(huì)帶來巨大損失，或增加項(xiàng)目借債額度。因此，應(yīng)科學(xué)、合理安排子項(xiàng)目的前后順序，用前期之力更好支持后期。

　　3.以土地作價(jià)入股，減輕政府的整體支出壓力。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》等政策規(guī)定，完成前期整理的儲(chǔ)備土地應(yīng)由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地，在此規(guī)定下，運(yùn)營商可能面臨土地招標(biāo)失利風(fēng)險(xiǎn)，或以高價(jià)獲取土地使用權(quán)，而根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定，依法取得的土地使用權(quán)可以作價(jià)入股。若政府以土地使用權(quán)作價(jià)入股，可適當(dāng)增加項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)中股權(quán)的比例，減少債權(quán)融資額度，同時(shí)減輕政府的支付壓力和運(yùn)營商的還貸壓力。

　　4.探索將政府性基金預(yù)算合規(guī)使用于PPP項(xiàng)目的途徑?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定，土地出讓收入可用于征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、城市建設(shè)支出等，符合項(xiàng)目中的土地平整成本補(bǔ)償和建設(shè)支出。因此，建議明確政策概念的界定，將每年的運(yùn)營補(bǔ)貼支出核定分為“建設(shè)支出”和“運(yùn)營支出”，在完成績效考核后，允許“建設(shè)支出”在一般公共預(yù)算不足情況下用基金預(yù)算在符合政策規(guī)定條件下補(bǔ)足剩余支付義務(wù)，運(yùn)營支出通過一般公共預(yù)算彌補(bǔ)，合規(guī)統(tǒng)籌政府財(cái)政資源。

　　(三)強(qiáng)化運(yùn)營管理，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力

　　重視運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式引入社會(huì)資本、實(shí)現(xiàn)物有所值的根本條件。

　　1.鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)開發(fā)類項(xiàng)目的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目已進(jìn)入強(qiáng)運(yùn)營的時(shí)代，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)項(xiàng)目而言可增強(qiáng)政府支付能力、降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)區(qū)域而言有助于培養(yǎng)核心競爭力。因此，政府應(yīng)打破“唯GDP”的束縛，重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與發(fā)展，適當(dāng)?shù)貙㈩A(yù)期收益“后置”;社會(huì)資本不應(yīng)只注重建設(shè)利潤以獲取“短平快”的收益，而應(yīng)有意識(shí)地培養(yǎng)綜合運(yùn)營能力，更好地適應(yīng)未來的市場競爭。

　　2.重視項(xiàng)目規(guī)劃的設(shè)計(jì)和執(zhí)行。第一，建議將市場測試作為正式招采前的必要程序，一方面檢驗(yàn)政府對(duì)新城的發(fā)展規(guī)劃是否符合市場參與主體的意愿，另一方面通過與市場主體的互動(dòng)，獲得更多反饋意見，完善相關(guān)方案。第二，在招采階段提高項(xiàng)目整體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)的評(píng)分權(quán)重，讓真正有規(guī)劃、導(dǎo)入和運(yùn)營產(chǎn)業(yè)能力的社會(huì)資本獲得機(jī)會(huì)，并給予其合理的項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整權(quán)限。第三，政府和運(yùn)營商合理分工，政府既不能“大包大攬”，也不能當(dāng)“甩手掌柜”，分清哪些應(yīng)由市場決定，哪些應(yīng)由政府主導(dǎo)，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的平衡。

　　3.強(qiáng)化績效考核，降低委托代理下社會(huì)資本的“越位”“缺位”風(fēng)險(xiǎn)。政府和運(yùn)營商應(yīng)設(shè)置合理的項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)，充分保障政府的監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)表決權(quán)等合法權(quán)益，通過績效考核指標(biāo)真正落實(shí)政府和社會(huì)資本的權(quán)益分工與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以定期、不定期的績效考核機(jī)制讓相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)一以貫之，并通過加強(qiáng)信息公開、接受社會(huì)各界監(jiān)督等方式，提高項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性。