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　　財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在國(guó)家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性、保障性作用。財(cái)政制度體現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、國(guó)家與個(gè)人、中央與地方的基本關(guān)系，涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。財(cái)政治理體系和治理能力強(qiáng)弱影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅改革和財(cái)政制度建設(shè)縱深推進(jìn)、多點(diǎn)突破，現(xiàn)代財(cái)政制度主體框架基本建立，財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用愈加彰顯。但隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，特別是黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出戰(zhàn)略安排，財(cái)政治理必須與時(shí)俱進(jìn)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，加快建立與“中國(guó)之治”相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。

　　現(xiàn)代財(cái)政治理面臨六大挑戰(zhàn)

　　從財(cái)稅體制改革和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的進(jìn)程來(lái)看，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政治理面臨著政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)峻、養(yǎng)老金缺口風(fēng)險(xiǎn)上升、過(guò)度福利化風(fēng)險(xiǎn)滋生，存在著法治預(yù)算約束力弱、財(cái)政大數(shù)據(jù)治理滯后、財(cái)政治理能力相對(duì)不足的短板，化解“三大風(fēng)險(xiǎn)”、補(bǔ)齊“三大短板”是現(xiàn)代財(cái)政治理需要跨越的關(guān)口。

　　政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，地方政府隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)、規(guī)模膨脹、底數(shù)不清、融資無(wú)序、監(jiān)管乏力，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的隱患。債務(wù)問(wèn)題突出的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：一是規(guī)?？焖倥蛎浽斐删植康貐^(qū)償債壓力過(guò)大，財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)大的風(fēng)險(xiǎn)。二是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加快集聚，個(gè)別市縣在以往舉債過(guò)程中，對(duì)“借、用、還”沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，債務(wù)期限錯(cuò)配現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致大量債務(wù)集中在短期內(nèi)還本付息，債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)突出。三是融資方式多、底數(shù)難摸清。當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)是地方政府隱性債務(wù)的最大部分，其他形式的隱性債務(wù)方式多樣。四是政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相互疊加。

　　養(yǎng)老金缺口風(fēng)險(xiǎn)加大。從全國(guó)來(lái)看，2018年全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余48034億元，撫養(yǎng)比2.19，支撐能力18.3個(gè)月，能夠保證按時(shí)足額發(fā)放。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，養(yǎng)老金存在支付風(fēng)險(xiǎn)，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支差額持續(xù)上升，補(bǔ)貼依賴給財(cái)政帶來(lái)壓力。從區(qū)域來(lái)看，由于發(fā)展不平衡、老齡化程度加深影響不同等原因，省際之間撫養(yǎng)比差距不斷擴(kuò)大，有的省份養(yǎng)老金出現(xiàn)收不抵支，支付風(fēng)險(xiǎn)正在暴露。

　　“高福利陷阱”風(fēng)險(xiǎn)滋生。一些地方民生政策推行脫離實(shí)際，出現(xiàn)“高承諾”“高福利”“高債務(wù)”的傾向。比如，擅自出臺(tái)民生政策，財(cái)力不支，政府拖欠工程款嚴(yán)重。隨意擴(kuò)大保障范圍，有的地方擅自把特定對(duì)象擴(kuò)大化。抬高民生保障標(biāo)準(zhǔn)，脫離實(shí)際的“高承諾”、無(wú)法持續(xù)的“高福利”、充滿風(fēng)險(xiǎn)的“高負(fù)債”，勢(shì)必導(dǎo)致“高福利陷阱”，這不僅造成財(cái)政收支失衡、難以為繼，也會(huì)影響社會(huì)公平甚至社會(huì)穩(wěn)定。

　　法治預(yù)算約束力弱。法治預(yù)算是財(cái)政治理的重要原則和制度保障。當(dāng)前存在突出問(wèn)題：一是預(yù)算編制不規(guī)范。一些地方收入預(yù)算編制不合理、準(zhǔn)確性差，收入質(zhì)量不高，有的搞“虛收空轉(zhuǎn)”、征收過(guò)頭稅費(fèi)、違規(guī)攬稅。支出預(yù)算編制較粗、不夠細(xì)化，預(yù)算年初到位率不高。

　　二是預(yù)算軟約束問(wèn)題突出。有的地方和部門(mén)預(yù)算約束意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行中追加調(diào)整頻繁，隨意性大，削弱預(yù)算的法定性和權(quán)威性。三是財(cái)政資金績(jī)效較低。重投入輕管理、重支出輕績(jī)效，一些部門(mén)、單位的資金使用效益低下。四是預(yù)算透明度不高。有的地方特別是市縣預(yù)算資金分配方法和機(jī)制不透明，預(yù)決算公開(kāi)不夠及時(shí)，距離“陽(yáng)光財(cái)政”建設(shè)差距較大。

　　財(cái)政大數(shù)據(jù)治理滯后。財(cái)政大數(shù)據(jù)系統(tǒng)不能反映出財(cái)政大數(shù)據(jù)變動(dòng)下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)和財(cái)政未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，在治理應(yīng)用上的短板突出：一是大數(shù)據(jù)思維不強(qiáng)。以數(shù)據(jù)獲取、整理、分析、應(yīng)用為核心的大數(shù)據(jù)理念缺失、思維不強(qiáng)，傳統(tǒng)財(cái)政收支數(shù)字思維定勢(shì)沒(méi)有改變，不愿用、不會(huì)用。二是財(cái)政數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較為薄弱。不少地方財(cái)政數(shù)據(jù)底數(shù)不清、質(zhì)量不高，財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等各類系統(tǒng)相互割裂，不能互聯(lián)互通，信息孤島、數(shù)據(jù)煙囪現(xiàn)象嚴(yán)重。三是大數(shù)據(jù)治理機(jī)制缺失。數(shù)據(jù)大集中尚未實(shí)現(xiàn)，不少財(cái)政收支數(shù)據(jù)還需要手工匯總報(bào)表，與人行、稅務(wù)、工商等部門(mén)數(shù)據(jù)共享度低，沒(méi)有形成機(jī)制。

　　財(cái)政治理能力相對(duì)不足。主要表現(xiàn)：一是政治能力不夠強(qiáng)。當(dāng)前，財(cái)政系統(tǒng)年輕干部知識(shí)文化水平高、思維活躍、勇于創(chuàng)新，但缺乏嚴(yán)格的思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉，斗爭(zhēng)精神和斗爭(zhēng)本領(lǐng)有待加強(qiáng)。二是駕馭風(fēng)險(xiǎn)能力不夠強(qiáng)。底線思維能力和憂患意識(shí)不足，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)預(yù)判和處置能力有待提高。三是專業(yè)素質(zhì)專業(yè)能力不夠強(qiáng)。不少財(cái)政干部的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力、專業(yè)精神，不能適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、現(xiàn)代財(cái)政制度加快建設(shè)的要求，有待加強(qiáng)。四是干部結(jié)構(gòu)不合理。不少地方財(cái)政干部梯隊(duì)建設(shè)和隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡如人意，不少市縣財(cái)政局長(zhǎng)年齡老化，開(kāi)拓創(chuàng)新的意識(shí)不足。

　　現(xiàn)代財(cái)政治理需要推進(jìn)“五化”建設(shè)

　　我們要在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、積極探索，深化財(cái)稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，健全中國(guó)特色現(xiàn)代財(cái)政管理體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理的法治化、規(guī)范化、數(shù)字化、專業(yè)化、國(guó)際化。

　　推進(jìn)法治化，建立現(xiàn)代財(cái)政法律法規(guī)體系。法治化是現(xiàn)代財(cái)政治理的基本屬性，牢固樹(shù)立預(yù)算法治思維，強(qiáng)化依法理財(cái)，確保財(cái)政治理的權(quán)威性和穩(wěn)定性。嚴(yán)格實(shí)施以《預(yù)算法》為核心的預(yù)算法律制度，加快出臺(tái)并實(shí)施《預(yù)算法實(shí)施條例》;嚴(yán)格實(shí)施以《政府采購(gòu)法》為主的政府采購(gòu)法律制度，完善《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》;嚴(yán)格實(shí)施以《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》為主的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法律制度，嚴(yán)格實(shí)施《總會(huì)計(jì)師條例》《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等財(cái)政財(cái)務(wù)制度;研究探索制定《財(cái)政法》、規(guī)范各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系及財(cái)政收支活動(dòng)，健全并實(shí)施向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理制度;建立以《稅收征管法》為基礎(chǔ)的稅收法律制度，落實(shí)稅收法定原則，加快增值稅、消費(fèi)稅、土地增值稅等稅收立法進(jìn)程，積極推動(dòng)將現(xiàn)行稅收條例上升為相應(yīng)法律，完善稅收法律體系。

　　推進(jìn)規(guī)范化，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政管理體系。規(guī)范化是現(xiàn)代財(cái)政治理的本質(zhì)特征，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束，規(guī)范政府收支行為。一是建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的現(xiàn)代預(yù)算制度。其一是完善政府預(yù)算體系，政府收支全部納入預(yù)算，明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算這四本預(yù)算的收支范圍和功能定位。其二是建立透明預(yù)算制度，全面實(shí)施預(yù)算公開(kāi)。其三是改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理。其四是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，加快建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，做到“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。二是建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)范公平、有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代稅收制度。完善消費(fèi)稅制度，調(diào)整征收范圍，改革征收環(huán)節(jié)和收入分享辦法，加快房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程，健全并實(shí)施綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，健全地方稅體系。三是建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系。優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的財(cái)政體制，充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。四是建立舉債規(guī)范、限額管理、財(cái)力匹配的政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。規(guī)范地方政府舉債行為，穩(wěn)妥處置隱性債務(wù)存量，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。各級(jí)政府對(duì)本級(jí)債務(wù)負(fù)責(zé)，實(shí)施債務(wù)終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任的制度。五是建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的民生政策保障整機(jī)制。樹(shù)立正確的政績(jī)觀、民生發(fā)展觀，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，既要持續(xù)不斷提高保障和改善民生的水平，又要防范超越發(fā)展階段擅自擴(kuò)大政策范圍、抬高保障標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)度福利化傾向。

　　推進(jìn)數(shù)字化，建設(shè)財(cái)政治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)。數(shù)字化是現(xiàn)代財(cái)政治理的技術(shù)支撐。要以數(shù)據(jù)互聯(lián)互動(dòng)和信息共享為基礎(chǔ)，著力提升數(shù)據(jù)信息應(yīng)用能力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政數(shù)據(jù)資源利用最大化。樹(shù)立財(cái)政大數(shù)據(jù)理念，深入推進(jìn)財(cái)政大數(shù)據(jù)建設(shè)，加快財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)一體化融合發(fā)展，建立財(cái)政數(shù)據(jù)信息綜合應(yīng)用機(jī)制，著力打造“數(shù)字財(cái)政”和“智慧財(cái)政”，為財(cái)政決策和有效運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)技術(shù)保障。

　　推進(jìn)專業(yè)化，建立財(cái)政治理能力提升機(jī)制。專業(yè)化是現(xiàn)代財(cái)政治理的內(nèi)在要求。圍繞高素質(zhì)、專業(yè)化目標(biāo)，完善干部教育培訓(xùn)體系，加強(qiáng)高層次人才引進(jìn)和培養(yǎng)，持續(xù)提升基層財(cái)政干部能力，著力打造理念先進(jìn)、結(jié)構(gòu)合理、梯隊(duì)接續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政干部隊(duì)伍，為現(xiàn)代財(cái)政治理提供有力的組織保障和人才支撐。

　　推進(jìn)國(guó)際化，提升國(guó)際財(cái)政治理話語(yǔ)權(quán)。國(guó)際化是現(xiàn)代財(cái)政治理的發(fā)展趨勢(shì)。與推進(jìn)人類命運(yùn)共同體、全球治理體系變革和重塑相適應(yīng)，與大國(guó)財(cái)政相匹配，主動(dòng)參與全球公共產(chǎn)品和服務(wù)供給體系構(gòu)建，應(yīng)對(duì)全球公共風(fēng)險(xiǎn)。積極利用雙邊、多邊等對(duì)話機(jī)制，主動(dòng)參與國(guó)際財(cái)經(jīng)治理，增強(qiáng)我國(guó)財(cái)經(jīng)話語(yǔ)權(quán)。加強(qiáng)財(cái)政政策協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌運(yùn)用稅收、關(guān)稅、投資、匯率和國(guó)債等工具，有效應(yīng)對(duì)貿(mào)易爭(zhēng)端，維護(hù)我國(guó)合法權(quán)益和核心利益。

　　〔作者系中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)中青一班學(xué)員〕