鄉(xiāng)村治理困境與突破
發(fā)稿時間：2015-09-24 00:00:00
鄉(xiāng)村治理在整個國家治理體系構建中起著至關重要的基礎作用。打通“最后一公里”，關鍵是將基層治理體系建設與當前進行的行政體制改革、服務型黨組織建設結合起來，在改革和轉型中不斷激發(fā)出基層社會的活力。
黨的十八屆三中全會提出了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標。這個總目標的實現(xiàn)離不開基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。歷史地看，我們黨歷來十分重視基層的治理，自新中國成立以來就對基層的權力結構進行過多次的解構與重構。但客觀地看，在21世紀的今天我們仍在不斷探索與當前轉型相適應的基層治理體系，既面臨著一些困境，也探索了一些方法和路徑。
鄉(xiāng)村治理困境
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級職能轉變與村級自治存在脫節(jié)。改革開放以來，經過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和七站八所的改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級對村和社區(qū)的管理和服務主要是通過項目的形式，對下級自治組織輸出資金、技術和信息支持。同時，承擔一些上級交辦的行政管理的任務，如人口計生、矛盾化解等方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革應該說取得了一定的效果，在控制編制、縮減經費、提高效率等方面有了一定的進步。但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級下沉的項目、資金、技術、信息等在村一級落地上存在困難。將小村撤銷合并成大村后，村級服務半徑過大。另外，村委會與下面組之間的關系在《村民委員會組織法》中并未做出規(guī)定，有的地區(qū)弱化組的作用，導致村干部力不從心。
縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）在服務提供上仍未系統(tǒng)聯(lián)動，服務型政府、服務型黨組織的建設任重道遠?？h鄉(xiāng)關系調整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的審批職能被嚴重削弱了，大多已上收到縣直部門。這導致了一個意外的結果，群眾辦一些小事卻需要縣鄉(xiāng)多頭跑，增加了辦事成本。仍有很多地區(qū)固守傳統(tǒng)的部門審批方式和辦事流程，遲遲不肯下放與群眾生活最緊密的行政審批和便民事項。以管理的思維設置層層阻隔，阻礙縣、鎮(zhèn)、村、組四級的互聯(lián)互通，政務服務鏈條出現(xiàn)卡殼甚至斷裂。同時，一些基層政府未能真正理解服務的內涵，導致在行為方式上出現(xiàn)偏差。
縣鄉(xiāng)權責不對等，執(zhí)政骨干難出來。一些縣直部門掌握著重要資源和權力，把規(guī)劃、項目、資金、監(jiān)管等權力牢牢握在手中，自己當指揮員，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去當戰(zhàn)斗員，不問過程如何，只問鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結果，更不關心實際工作中的具體困難和問題。碰到有利的工作就自己做，而像征地拆遷等硬骨頭工作則由鄉(xiāng)村負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了“有限政府、無限責任”。政策、項目、資金、技術、人才、監(jiān)管的層層阻隔產生了消極的不干事、不創(chuàng)業(yè)氛圍，有的甚至出現(xiàn)逆淘汰，而那些真正想干事、有擔當精神，敢作敢為、善作善成的干部卻因授權不完整、權責不對等而懷才不遇。
突破困境的方法與路徑
當前基層治理經歷了一系列結構性調整后，面臨著更加復雜多樣的身份、地位、利益、親屬關系，既有傳統(tǒng)熟人社會的影子，又處于一個日益現(xiàn)代化的外部環(huán)境。在困境的突破與路徑選擇上迫切需要確立系統(tǒng)思維，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）的整體連動，盤活執(zhí)政資源和制度績效。從筆者調研的一些地區(qū)來看，突破基層治理的困境需要抓好“建”“連”“活”三個方面的工作。
“建”就是要建好平臺?；鶎狱h組織始終是基層治理的領導核心，這個核心作用的發(fā)揮離不開黨群議事平臺的搭建。遵義市鳳岡縣在建制村（社區(qū)）成立黨總支委員會的基礎上，按照便于管理服務的原則，在自然村寨或村（居）民小組、相對集中聯(lián)片區(qū)域建組級黨支部，搭建黨內議事平臺。同時，在原有村（居）民代表會議和村（社區(qū)）監(jiān)事會等自治組織基礎上，以村（居）民小組為單位，選舉由5—7名成員組成的組級議事會，搭建群眾議事平臺。通過把黨的執(zhí)政“窗口”下移到組，形成全面覆蓋的組織網絡，消除了黨建“盲區(qū)”和組織“空白點”。兩個議事平臺的搭建，為村民建立了平等、包容、公正、自由的溝通平臺，實現(xiàn)“群眾有話有地說，小組有事有人管”“村民的事村民自己說了算”；改變了群眾對農村事務不了解、不關心、不愿參與的尷尬局面，激發(fā)了基層黨員群眾議決本組事務的民主熱情。同時，組內事務自議自決，為村級組織減少了大量事務性工作，使村（社區(qū)）兩委能騰出更多的時間精力謀發(fā)展，抓大事，解難題，群眾認可度廣泛提升。
“連”就是要做到上下連動，打通層級和部門壁壘。深水區(qū)的改革既需要頂層設計，也需要基層創(chuàng)新；既需要打通“最先一公里”，也需要連上“最后一公里”。改革開放以來，我們黨在基層治理體系建設上取得了很多好的經驗和做法，比較典型的如浙江溫嶺的民主懇談與河南鄧州的四議兩公開。這些地方政府的創(chuàng)新解決了一部分的群眾自我領導和利益的自我表達問題。但隨著經濟社會的發(fā)展，群眾的價值觀發(fā)生變化，對物質文化生活需求越來越高，對基層服務能力的要求也越來越高。如果我們不能將被服務者的訴求和需要在第一時間有效傳導到上層管理和決策機關，群眾參與的熱情就會慢慢“失聲”“啞火”。久而久之，黨的主張和群眾的意愿慢慢割離，導致政府想做的，群眾不樂意，群眾想辦的，政府不愿干，農村工作看似有條不紊，實則暗波涌動。當前，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項目管理、資金、人才、技術支撐上是居于主導地位的，這有利于加強統(tǒng)籌性并減小執(zhí)行中的偏差。我們黨也適時出臺了很多支農惠農的好政策，但在“連”上還做得不夠。在基層治理體系構建中要進一步打通縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的壁壘，真正做到縣鄉(xiāng)直達惠民生。以服務為第一要務，將老百姓不斷變化的服務內容、形式的訴求與體制的決策、管理和執(zhí)行有效地銜接在一起，并推動政府部門的服務資源整合和行政職能改革，寓管理于服務之中。
“活”就是要挖掘基層治理的內生動力，激活執(zhí)政骨干。勇于打破基層治理體系構建中面臨著體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題。找準關鍵，不斷挖掘群眾、黨員的內生動力，厘清政黨、政府與社會之間的關系。黨的十八屆三中全會《決定》中提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)中國特色社會主義的總目標。這個總目標的實現(xiàn)除了發(fā)揮執(zhí)政黨和政府的作用外，是否還內含著廣大群眾在自我管理、自我服務中能力的現(xiàn)代化？因為體制性吸納和行政性支持必定是有一定限度的，而整個社會力量的成熟和理性化離不開群眾自我管理、自我服務能力的現(xiàn)代化。鳳岡的經驗和做法正是從“提”“評”“審”“決”中讓群眾對自我利益的表達與維護有了一個不斷訓練的場域，在此過程中建構出了一個非自然村狀態(tài)下連接起來的新的共同體，將價值層面的民主追求與實踐中可操作的民主有效結合起來，極大地激發(fā)了現(xiàn)有制度的活力。有意思的是，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的管理和服務鏈條打通以后，培育執(zhí)政骨干這一重點也出現(xiàn)了新的活力。一方面，上級黨組織可以通過第一書記等形式實現(xiàn)組織資源的再嵌入，共融于搭建的議事平臺中。有利于在一線培養(yǎng)一批真正懂群眾工作、會做群眾工作的執(zhí)政骨干。另一方面，在“黨群直議、干群直通、縣鄉(xiāng)直達、民生直辦”中黨委、政府、群團的服務績效更好測評，有助于在一線實踐中涌現(xiàn)出一大批敢擔當、有作為的好干部，為干部選拔任用制度的進一步改革儲備力量。■
