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　　2019年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要“堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”;要“深化財(cái)稅體制改革”;要“鞏固和拓展減稅降費(fèi)成效”。按照推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，2020年減稅降費(fèi)和優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境，都應(yīng)謹(jǐn)防稅收優(yōu)惠“濫用”;按照稅收法定主義原則的要求，不斷規(guī)范稅收優(yōu)惠，穩(wěn)定微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)稅收政策的預(yù)期，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

　　一、在我國(guó)營(yíng)商環(huán)境不斷改善和更大規(guī)模實(shí)質(zhì)性減稅降費(fèi)深入推進(jìn)的背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大

　　近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府高度重視營(yíng)商環(huán)境的改善。根據(jù)世界銀行最新發(fā)布的年度《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境全球排名在2018年大幅提升32位的基礎(chǔ)上，2019年再次提升15位至全球第31位，連續(xù)兩年成為全球營(yíng)商環(huán)境改善幅度最大的10個(gè)經(jīng)濟(jì)體之一。為了不斷完善營(yíng)商環(huán)境、使企業(yè)輕裝上陣，2019年我國(guó)進(jìn)一步實(shí)施了“更大規(guī)模的減稅降費(fèi)”，全年減稅降費(fèi)規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)2.3萬(wàn)億元以上，各類企業(yè)受益匪淺。

　　但是，受國(guó)內(nèi)外多方面復(fù)雜因素的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，2019年分季度看，一季度增長(zhǎng)6.4%，二季度增長(zhǎng)6.2%，三季度增長(zhǎng)6.0%。如果“更大規(guī)模減稅降費(fèi)”還不足以扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行壓力，原因可能包括：第一，經(jīng)濟(jì)下行壓力過(guò)大，減稅降費(fèi)不足以對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行的壓力;第二，減稅降費(fèi)的規(guī)模和力度可能還不夠;第三，減稅降費(fèi)真正發(fā)揮作用需要經(jīng)過(guò)一定的“時(shí)滯”;第四，減稅降費(fèi)的政策選擇可能需要調(diào)整。并不能因?yàn)槲覈?guó)間接稅比重高，就要降低間接稅、提高直接稅，這是長(zhǎng)期改革方向，但卻未必是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的短期“對(duì)癥之藥”。

　　二、真正對(duì)企業(yè)投資決策起決定性作用的還是市場(chǎng)投資前景

　　企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體投資經(jīng)營(yíng)的決心主要取決于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期，但2019年國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)2019年1月在瑞士達(dá)沃斯宣布將2019年世界經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期下調(diào)至3.5%，這是近三年來(lái)的最低增速。融資環(huán)境收緊、貿(mào)易不確定性、英國(guó)“硬脫歐”等風(fēng)險(xiǎn)等都被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)下行的觸發(fā)因素。國(guó)際貨幣基金組織強(qiáng)調(diào)，全球擴(kuò)張減弱。預(yù)計(jì)2019年、2020年全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將分別放緩至3.5%和3.6%，比2018年10月的預(yù)測(cè)分別降低0.2和0.1個(gè)百分點(diǎn)。這在一定程度上影響了企業(yè)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)的積極性與樂(lè)觀性。

　　此外，稅收則是影響企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的重要因素。企業(yè)投資前景好、能盈利，即使征稅、企業(yè)也要投資，畢竟稅收是企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的必要成本;但反之，如果投資市場(chǎng)前景不確定性過(guò)大，即使減稅，企業(yè)也不愿意做虧本的買賣。我國(guó)減稅降費(fèi)的“主菜”是增值稅。增值稅是間接稅，稅負(fù)最終大多轉(zhuǎn)移給了終端消費(fèi)者。因此，降低增值稅，最終會(huì)降低終端消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，有助于增加他們的可支配收入，進(jìn)而緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，但政策傳導(dǎo)的路徑和“時(shí)滯”較長(zhǎng)。企業(yè)作為“過(guò)路財(cái)神”，“稅感”不強(qiáng)，進(jìn)而對(duì)企業(yè)投資決策等影響不夠直接?，F(xiàn)實(shí)的困境在于，我國(guó)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的規(guī)模相對(duì)較小，政策空間也相對(duì)較小。

　　黨的十九屆四中全會(huì)全面分析了我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)問(wèn)題，要堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。其中特別強(qiáng)調(diào)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，我們要思考如何在我國(guó)建成實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的稅制。

　　當(dāng)前，中國(guó)特色的社會(huì)主義稅制結(jié)構(gòu)不完全是直接稅與間接稅的逆轉(zhuǎn)、個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅之間的“逆轉(zhuǎn)”。中國(guó)當(dāng)前間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，是中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、稅收征管水平、納稅人承受程度、稅負(fù)在統(tǒng)籌納稅人負(fù)擔(dān)與政府財(cái)政宏觀調(diào)控的需要等諸多因素制約、限制的前提下長(zhǎng)期形成的，具有一定的合理性，因而不是可以一朝一夕可以一蹴而就改變的。換句話說(shuō)，直接稅比重的提高也將是一個(gè)長(zhǎng)期而緩慢的過(guò)程。我們還是要立足于我國(guó)間接稅主體地位的這一長(zhǎng)期狀況來(lái)分析如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和質(zhì)量現(xiàn)代化。也就是說(shuō)，中國(guó)的稅制如何與我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)、收入有保障、調(diào)控有力，值得深思。

　　就實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，美國(guó)減所得稅應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的“黑天鵝”行之有效，美國(guó)稅延型的養(yǎng)老保險(xiǎn)、稅優(yōu)型的健康險(xiǎn)應(yīng)對(duì)老齡化的“灰犀牛”與之配套。面對(duì)與美國(guó)類似的問(wèn)題，類似的“藥方”是否還能同樣奏效呢?受制于我國(guó)與美國(guó)不同的稅制結(jié)構(gòu)，我國(guó)“逆周期調(diào)節(jié)”的減稅降費(fèi)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力似乎難以收到“立竿見(jiàn)影”的成效。那么，我國(guó)減稅降費(fèi)政策和稅收營(yíng)商環(huán)境還存在哪些問(wèn)題?美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)不能直接“拷貝”，我國(guó)未來(lái)減稅降費(fèi)政策完善的方向和重點(diǎn)是什么呢?

　　三、真正能使企業(yè)主體受益的是制度優(yōu)勢(shì)的“康莊大道”，而非“跑冒滴漏”稅收優(yōu)惠的“旁門左道”

　　(一)我國(guó)稅收優(yōu)惠過(guò)多推高了企業(yè)的納稅遵從成本

　　我國(guó)不少減稅政策多而雜，專而快，缺乏穩(wěn)定預(yù)期。截止2018年底，國(guó)家已出臺(tái)的由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)執(zhí)行并處于有效狀態(tài)的優(yōu)惠政策多達(dá)1626余項(xiàng)，自2019年開(kāi)始執(zhí)行的有78項(xiàng)。很多稅收政策處于不斷完善階段，穩(wěn)定性不夠、臨時(shí)性政策過(guò)多，國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的政策解讀、解答、“通知”“提示”更是難以統(tǒng)計(jì)。

　　同時(shí)，稅收優(yōu)惠限制條件多，享受稅收優(yōu)惠成本高。這也不難理解，一方面財(cái)稅部門迫于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)壓力、要出臺(tái)稅收優(yōu)惠，另一方面又要保證財(cái)政收入，于是，只得對(duì)享受稅收優(yōu)惠的資格設(shè)置條件、甚至相對(duì)嚴(yán)苛的條件。例如，增值稅增量留抵退稅制度，其前置條件包括2019年4月稅款所屬期起，連續(xù)六個(gè)月增量留抵稅額均大于零，且第六個(gè)月增量留抵稅額不低于50萬(wàn)元等五項(xiàng)條件，符合條件者甚少，特別是小微企業(yè)。

　　減稅降費(fèi)政策中，大多帶有執(zhí)行時(shí)間期限，臨時(shí)性、應(yīng)急性特征明顯。例如，2019年的小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策、增值稅加計(jì)遞減政策等都是2021年12月31日，不利于企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

　　可見(jiàn)，如果稅收優(yōu)惠“過(guò)濫”、缺乏可預(yù)期性，無(wú)疑會(huì)加大企業(yè)的稅收遵從成本，稅收營(yíng)商環(huán)境也會(huì)因此受到負(fù)面影響。早在2003年，十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出分步實(shí)施稅收制度改革。按照簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，穩(wěn)步推進(jìn)稅收改革。簡(jiǎn)稅制、嚴(yán)征管、便于納稅人遵從，也是“最優(yōu)稅制”的內(nèi)在要求。如果稅收征管秩序得不到規(guī)范，跑冒滴漏并存，就會(huì)極大地削弱減稅降費(fèi)政策的“精準(zhǔn)性”。

　　例如，從2015年到2017年，我國(guó)成品油表觀消費(fèi)量從27616萬(wàn)噸分別增長(zhǎng)至28948萬(wàn)噸和30661萬(wàn)噸，但是同時(shí)在稅額標(biāo)準(zhǔn)等基本課稅要素沒(méi)有明顯調(diào)整的前提下，同期成品油消費(fèi)稅收入“不增反降”，從2015年的4003億元分別下滑至3634億元和3624億元。

　　可見(jiàn)，稅制、稅種不能因?yàn)槎愂諆?yōu)惠“濫用”變成“稅收漏斗”。“嚴(yán)征管”可以增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力，為真正有效的減稅降費(fèi)提供更大的空間和可能。就財(cái)政支出方式來(lái)看，稅收優(yōu)惠其實(shí)是隱性的財(cái)政支出。不經(jīng)過(guò)政府預(yù)算審批，在收入和支出之間形成了“直通車”，對(duì)于提高我國(guó)財(cái)政的透明度也是不利的。

　　然而，清理繁雜的稅收優(yōu)惠并非易事。迫于多方面的壓力，《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào))很快就被《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知(國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào))》“叫停”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)也明確指出，要“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。”目前看來(lái)，這些稅收優(yōu)惠政策的清理并非“一帆風(fēng)順”，相反還呈現(xiàn)出卷土重來(lái)、越來(lái)越多、越來(lái)越雜的趨勢(shì)，這對(duì)于改善我國(guó)稅收環(huán)境并非益事。

　　(二)我國(guó)增值稅“一字長(zhǎng)蛇陣”的中性作用尚未充分發(fā)揮

　　增值稅是我國(guó)的第一大稅種，營(yíng)改增之后占到我國(guó)稅收收入近一半。韓國(guó)一般納稅人占增值稅納稅人的比重在65%左右，而我國(guó)為了回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，不斷提高小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)和起征點(diǎn)，小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)目前每年500萬(wàn)元、起征點(diǎn)達(dá)到每季度30萬(wàn)元(根據(jù)增值稅法征求意見(jiàn)稿)。盡管韓國(guó)國(guó)土面積狹小、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度更高，我國(guó)不能和韓國(guó)簡(jiǎn)單直接比較。但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，我國(guó)增值稅一般納稅人比重的確過(guò)低，欠發(fā)達(dá)地區(qū)10%左右，發(fā)達(dá)地區(qū)也不過(guò)20%，導(dǎo)致增值稅這個(gè)“一字長(zhǎng)蛇陣”抵扣鏈條斷裂，增值稅籌集財(cái)政收入、“中性”作用難以真正發(fā)揮。除此之外，增值稅多檔稅率并存、簡(jiǎn)易征收等多重因素進(jìn)一步加劇了這種效應(yīng)。可見(jiàn)，只有清理稅收優(yōu)惠、打通增值稅各環(huán)節(jié)的抵扣鏈條，才能像十九屆四中全會(huì)指出的，真正將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。