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　　膾炙人口的《木蘭辭》中，木蘭之所以要從軍，是因為“昨夜見軍帖，可汗大點兵。軍書十二卷，卷卷有爺名”。南北朝時期詳細的人口登記制度，為征兵、賦稅等提供了基礎(chǔ)條件。追根溯源，從商代的“登人”到唐代的“三年一造戶籍”，“戶口”這一具有中國特色的制度，在經(jīng)濟社會發(fā)展中一直發(fā)揮著重要的輔助作用。

　　在“偉大歷程 輝煌成就——慶祝中華人民共和國成立70周年大型成就展”上，一處展示柜中陳列著湖北省武漢市從上世紀50年代到現(xiàn)在的各版本戶口簿，引起了很多人的共鳴：曾經(jīng)，嫁進城里擁有“城鎮(zhèn)戶口”是多少女孩的好出路;農(nóng)村學(xué)子進階的唯一方式就是考上大學(xué)“吃商品糧”。時代大潮滾滾向前，如今，戶口的地域性差異日趨弱化，人口管理的功能逐漸歸位，那一本本大小不一、顏色各異的戶口簿，記載著家庭生活的變遷，也見證著我國戶籍制度的不斷完善和發(fā)展。

　　1億非戶籍人口的“市民夢”即將實現(xiàn)

　　新中國成立之初，大量政策措施尚待制定，亟須做好人口統(tǒng)計工作，以提供基本的依據(jù)和遵循。由于我國幅員遼闊，人們居住的地域相對分散，1951年7月，公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，開始實行戶籍制度。有據(jù)可查的數(shù)據(jù)顯示，那時候的人口流動相對自由，非農(nóng)業(yè)戶籍人口年均增長率達4%。

　　到了上世紀50年代中期，在全力發(fā)展工業(yè)的大背景下，為了以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”扶持工業(yè)發(fā)展，我國開始實行城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度。1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》第一次明確了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種屬性。

　　計劃經(jīng)濟體制下的戶籍管理方式，在城市和農(nóng)村之間逐漸“筑起了一堵高墻”。不過不可否認的是，戶籍制度的實施，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、勞動力合理配置、社會治安管理等方面均發(fā)揮過積極的作用。

　　改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和糧食產(chǎn)量的增加，大量的農(nóng)村富余勞動力參與到城市建設(shè)中，他們的切身利益也日益受到重視。1984年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，嚴格的戶籍管理制度開始出現(xiàn)松動。上世紀90年代取消糧票、放開價格后，“商品糧”退出了歷史舞臺，隨著流動人口的增多，我國開始以居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立起以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的人口登記制度。

　　2011年2月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2014年，《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，將在2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。2016年，我國正式實施《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，此后國家發(fā)展改革委發(fā)布了關(guān)于督察《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》落實情況的通知，強力推動任務(wù)落實。

　　為了在2020年交上一份合格的“答卷”，我國多個省、自治區(qū)、直轄市紛紛定下了“硬指標”，比如農(nóng)業(yè)大省河南就明確，到2020年，努力實現(xiàn)1100萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。公開數(shù)據(jù)顯示，2013年我國的城鎮(zhèn)戶籍人口為4.9億人，2018年增加到6億人，扣除自然增長的城鎮(zhèn)戶籍人口，5年里累計“進城”的人口已達9000萬以上。

　　城鎮(zhèn)化大潮推動人口合理有序流動

　　今年4月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，要求突出抓好在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶工作，推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，推進大城市精細化管理，支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展，加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均提高1個百分點以上。

　　戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展，正如一個硬幣的兩面，在相輔相成中不斷完善和發(fā)展。

　　我國城鎮(zhèn)化水平的大幅提升，離不開人口這個關(guān)鍵的紅利。數(shù)據(jù)顯示，2018年年末全國大陸總?cè)丝?3.95億人，其中流動人口2.41億人。人口的合理有序流動和聚集，帶來極強的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，有力促進了城市的建設(shè)和發(fā)展。

　　與此同時，作為現(xiàn)代經(jīng)濟增長的重要推動力，城市承接了農(nóng)村富余勞動力，在拉動就業(yè)、消費升級等方面意義重大，而且，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得以更好進行，糧食等農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)規(guī)?；N植和經(jīng)營，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資源的優(yōu)化配置。

　　《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達到60%左右、45%左右，差距縮小到15個百分點。隨著1億非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶工作的不斷推進，2018年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達43.37%。恒大研究院院長助理熊柴在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示，人口遷移的基本邏輯是人往高處走、人隨產(chǎn)業(yè)走，因集聚效應(yīng)，大城市的經(jīng)濟效率高、就業(yè)機會多、公共資源富集，放開放寬落戶政策，自然對人口的吸引力更大，這也利于推進新型城鎮(zhèn)化和促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

　　加大財政投入促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　戶籍制度改革的重點，是保障所有人的權(quán)利。2015年底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》，要求加強戶口登記管理，全面解決無戶口人員登記戶口問題，切實保障每個公民依法登記一個常住戶口，努力實現(xiàn)全國戶口和公民身份號碼準確性、唯一性、權(quán)威性的目標。

　　根據(jù)2011年第六次全國人口普查結(jié)果，全國沒有戶口的人有1300多萬，占當(dāng)時全國總?cè)丝诘?%左右。此項落戶政策的頒布實施，體現(xiàn)了以人為核心的戶籍管理理念。與此同時，隨著身份證、居住證的含金量和附加值越來越高，較好釋放了戶籍管理制度承載的壓力。

　　今年，石家莊等城市相繼實施了“零門檻”落戶政策，如何為轉(zhuǎn)移人口提供均等的基本公共服務(wù)，實現(xiàn)勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，從國家到地方均出臺了一系列的制度措施。國家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》指出，聚焦就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等民生重點，將深化“人地錢掛鉤”等配套政策。在安排中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付時，更多考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，2019年繼續(xù)安排中央財政獎勵資金支持落戶較多地區(qū)。在安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時，進一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量的權(quán)重，探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標由輸入地使用。完善財政性建設(shè)資金對吸納貧困人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補助機制。

　　12月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，加快以人為核心的綜合配套改革，破除制約人全面發(fā)展的體制機制障礙，提升人的城鎮(zhèn)化水平。深化戶籍制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民身份地位平等的戶籍登記制度。推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，提高城市包容性，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

　　值得一提的是，隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展更加活躍以及鄉(xiāng)村振興的推進，農(nóng)村在教育、醫(yī)療等方面的配套措施日益完善，與城市之間的差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)之間人口的流動呈現(xiàn)出雙向選擇的新局面。(中國經(jīng)濟導(dǎo)報 中國發(fā)展網(wǎng) 記者 陳鷹)