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　　1、中國(guó)土地制度的特征與問(wèn)題

　　與世界各國(guó)和地區(qū)相比，中國(guó)的土地制度獨(dú)具特色。

　　(1)實(shí)行社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地權(quán)利制度。中國(guó)土地權(quán)利制度由以下四方面構(gòu)成：第一，實(shí)行社會(huì)主義土地公有制。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。第二，土地國(guó)有制和土地集體所有制并存。城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國(guó)家所有。除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規(guī)定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，屬于集體所有。第三，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離。農(nóng)村土地采取家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。國(guó)有土地在國(guó)家所有前提下，土地使用權(quán)人有依法占有、使用及取得收益和轉(zhuǎn)讓、出租、抵押其土地使用權(quán)的權(quán)利。第四，尊重和保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家依據(jù)憲法、物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行規(guī)范與保護(hù)。在土地所有權(quán)不變的前提下，以完善和強(qiáng)化土地用益物權(quán)為重點(diǎn)，保護(hù)土地使用者的土地權(quán)利。

　　(2)采取以耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理模式。根據(jù)人多地少的基本國(guó)情，中國(guó)把糧食安全和耕地保護(hù)擺在首要地位。1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》將國(guó)外行之有效的用途管制制度引入并寫進(jìn)法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策”。通過(guò)一系列制度安排，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃、劃定土地用途區(qū)、確定土地使用限制條件，嚴(yán)格限制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

　　(3)建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制為主的土地資源配置方式。中國(guó)土地資源配置制度包括以下內(nèi)容：第一，國(guó)有土地實(shí)行劃撥供應(yīng)和有償使用的雙軌制。除國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地實(shí)行劃撥供地外，其他各類建設(shè)用地一律實(shí)行出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等有償使用方式。第二，經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行政府獨(dú)家壟斷下的市場(chǎng)配置。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。第三，國(guó)有土地使用權(quán)人可以依法租賃、作價(jià)出資(入股)、轉(zhuǎn)讓、抵押土地。

　　(4)確立以集中統(tǒng)一管理為主的土地行政管理體制。1986年以前，中國(guó)土地由多部門分散管理。1986年，針對(duì)“以塊為主”土地管理體制出現(xiàn)的問(wèn)題，中國(guó)建立了全國(guó)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制。1998年以土地用途管制取代分級(jí)限額審批管理，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批權(quán)限上收到國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府。2004年進(jìn)一步理順省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制。2006年建立國(guó)家土地督察制度。至此，對(duì)土地相對(duì)集中管理、自上而下監(jiān)督的土地統(tǒng)一管理模式基本形成，即國(guó)務(wù)院國(guó)土資源行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作，實(shí)行國(guó)家、省、市、縣四級(jí)管理，在領(lǐng)導(dǎo)班子管理體制上，實(shí)行中央與省雙層管理、省級(jí)以下垂直管理的體制。

　　伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這套土地制度出現(xiàn)以下主要弊端：

　　(1)在產(chǎn)權(quán)安排上存在權(quán)利二元和權(quán)能殘缺。在社會(huì)主義公有制下，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有和城市土地國(guó)有的所有制架構(gòu)，村社集體成員只擁有對(duì)承包土地農(nóng)用下的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋貢r(shí)，由市縣政府實(shí)行征收與轉(zhuǎn)讓，用地單位(地方政府、企業(yè)等)在獲得土地使用權(quán)后，擁有規(guī)劃控制下的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。兩種土地所有制具有完全不同的土地權(quán)利，分屬不同的法律體系管理，尤其是政府成為市地的所有者和產(chǎn)權(quán)控制者。

　　(2)在市場(chǎng)形式上存在不同主體的進(jìn)入不平等。土地市場(chǎng)處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，農(nóng)村集體土地以村社為邊界、集體成員可準(zhǔn)入;土地流轉(zhuǎn)主要處于無(wú)價(jià)格的非正規(guī)交易狀態(tài);不同類型農(nóng)村土地(承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、非耕地)按不同準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)入市場(chǎng)。城市土地由地方政府獨(dú)家壟斷土地供應(yīng)、轉(zhuǎn)讓與回收;土地交易處于賣方壟斷下的買方競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。不同類型用地(公共目的用地、工業(yè)用地、經(jīng)營(yíng)性用地)按不同方式出讓，由此造成土地價(jià)格扭曲和資源配置低效。

　　(3)在土地增值收益分配上存在相關(guān)利益主體得失不公平。土地增值收益分配原則是，農(nóng)民得到農(nóng)業(yè)用途的倍數(shù)補(bǔ)償;土地用途轉(zhuǎn)換時(shí)的增值收益歸地方政府獲得、使用與支配;土地未來(lái)增值收益主要?dú)w土地占有者，部分歸地方政府。原集體所有者合法獲得的補(bǔ)償過(guò)低，城市化農(nóng)民補(bǔ)償不規(guī)范、不透明、沒(méi)原則，政府獲得土地一次性增值收益過(guò)高、未來(lái)增值收益流失，房地產(chǎn)商和購(gòu)房者支付的一次性土地出讓費(fèi)用過(guò)高、獲得未來(lái)土地增值收益過(guò)高，是造成當(dāng)前收入分配不公的幾個(gè)制度性因素。

　　(4)在管理體制上存在目標(biāo)沖突和職能錯(cuò)位。土地管理體制盡管采用用途管制和規(guī)劃管制，具體實(shí)施辦法采取用地總規(guī)模控制和年度計(jì)劃指標(biāo)和審批管理。但是，規(guī)劃體制的缺陷以及政府行政主導(dǎo)性太強(qiáng)造成保耕地與保發(fā)展的目標(biāo)沖突和中央與地方博弈，用途管制讓位于規(guī)劃管制，規(guī)劃管制加征地轉(zhuǎn)用制度導(dǎo)致所有制管制，審批和年度計(jì)劃管理彰顯了無(wú)效性、同發(fā)展需求脫節(jié)以及尋租與土地腐敗。

　　專欄1：西方土地用途分區(qū)管制的主要特點(diǎn)

　　土地用途分區(qū)管制的基本理念是把土地分成不同的用途區(qū)，在不同用途區(qū)內(nèi)規(guī)定不同的土地管制規(guī)則;在同一用途區(qū)內(nèi)實(shí)施完全相同的管制規(guī)則。土地用途分區(qū)管制制度始創(chuàng)于1692年，自20世紀(jì)四五十年代開(kāi)始日益成為大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)規(guī)劃管理土地的手段。實(shí)施土地用途分區(qū)管制的目的主要有以下幾個(gè)方面：(1)排除不當(dāng)?shù)耐恋乩?，避免土地利?ldquo;外部不經(jīng)濟(jì)”。通過(guò)土地用途分區(qū)管制排除因?yàn)樗饺苏加惺袌?chǎng)造成的土地資源錯(cuò)誤分配或土地利用“外部不經(jīng)濟(jì)”，并可以通過(guò)分離不適當(dāng)?shù)耐恋乩脕?lái)保護(hù)和改善人們的生活環(huán)境，保護(hù)已有建筑和自然遺產(chǎn)，保護(hù)農(nóng)村景觀，從而提高人們居住和生活的環(huán)境水準(zhǔn)，確保健康、安全等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(2)有效、有序控制土地利用及開(kāi)發(fā)速度，確保公共設(shè)施服務(wù)水平。土地用途分區(qū)管制不僅規(guī)范了土地利用和開(kāi)發(fā)活動(dòng)的區(qū)位與類型，還可限制土地使用的規(guī)模、強(qiáng)度及控制人口密度，從而使整個(gè)土地利用以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到有效控制，也能使公共設(shè)施服務(wù)水準(zhǔn)得到有效保障。(3)節(jié)省政府財(cái)政支出。土地用途分區(qū)管制可通過(guò)指定發(fā)展地區(qū)的方式控制土地開(kāi)發(fā)，將住房、工廠以及相關(guān)的服務(wù)設(shè)施如學(xué)校道路的建設(shè)等必要的建設(shè)活動(dòng)引導(dǎo)到適當(dāng)?shù)牡胤饺?，充分發(fā)揮土地效益，并降低公共服務(wù)成本，達(dá)到節(jié)省政府財(cái)政支出的目的。用途管制的常見(jiàn)類型是實(shí)行計(jì)劃單元開(kāi)發(fā)制，它是一種同平均密度緊密相關(guān)的分區(qū)制，也是一種綜合開(kāi)發(fā)分區(qū)制或群集分區(qū)制。開(kāi)發(fā)者可以把不同建筑用途類型和不同建筑密度混合在一起，遵照一定的整體密度和使用規(guī)定進(jìn)行土地利用。

　　2、中國(guó)現(xiàn)行土地制度與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

　　在上一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展黃金機(jī)遇期，中國(guó)利用獨(dú)特的土地制度保障了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)和工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)。但是，由此也形成了以土地支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問(wèn)題。

　　(1)土地成為維系傳統(tǒng)發(fā)展方式的工具。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依賴于土地的寬供應(yīng)，2003—2012年，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量從28.64萬(wàn)公頃增加到69.04萬(wàn)公頃，年均增長(zhǎng)10.27%，GDP增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)。高速工業(yè)化靠工業(yè)用地的低成本維系?？焖俪鞘谢揽客恋?cái)U(kuò)張和土地資本化推動(dòng)。2000—2012年，城市建成區(qū)面積擴(kuò)增了1倍多，土地出讓收入增加了45倍多。2012年，84個(gè)重點(diǎn)城市的土地抵押貸款金額達(dá)到5.95萬(wàn)億元，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源。

　　(2)以地謀發(fā)展蘊(yùn)含潛在的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一是地方政府債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴較大。二是銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行是地方政府性債務(wù)最大的資金供給者。2010年年底，銀行貸款占地方政府性債務(wù)的79.01%，其中在負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款占到74.84%。融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。三是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛并不少見(jiàn)。

　　(3)征地拆遷等補(bǔ)償性支出大幅提高，城市化成本抬升。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程加快，土地價(jià)值大幅上升，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，加上一些地區(qū)的城鎮(zhèn)用地逐步從新增用地轉(zhuǎn)向存量用地，征地拆遷成本快速提高，被征地農(nóng)民和拆遷居民補(bǔ)償水平占出讓收入的比例顯著上升。目前和今后階段，政府沿用現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，采取原用途補(bǔ)償已很難實(shí)施征地，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在告別低價(jià)補(bǔ)償征地的低成本時(shí)代。

　　(4)稀缺土地資源不集約、不節(jié)約利用。一是城市外延擴(kuò)張和蔓延。2000—2011年，全國(guó)城市建成區(qū)總面積從22439平方公里增加到43603平方公里，年均增長(zhǎng)率為6.225%。2000—2010年，城市市區(qū)人口平均增速為35.31%，建成區(qū)土地面積增速為99.29%，建成區(qū)土地面積增速為人口增速的2.81倍。二是土地利用粗放。全國(guó)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占建設(shè)用地供應(yīng)的比重多年連續(xù)超過(guò)40%，擠占居住和生活用地，工業(yè)項(xiàng)目用地容積率僅為0.3~0.6。三是城市用地非市場(chǎng)配置形成各種形象工程。四是不同類型城市的城鄉(xiāng)接合部占用大量土地，但由于處于法外，被低端利用。五是農(nóng)村建設(shè)用地占用過(guò)大，村莊居民點(diǎn)用地達(dá)17萬(wàn)平方公里。

　　(5)占用大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地，危及國(guó)家糧食安全。上一輪沿海地區(qū)工業(yè)化、城市化加速導(dǎo)致耕地大量流失，1996—2008年，建設(shè)占用耕地面積共計(jì)270.37×104公頃，耕地面積凈減少831.71萬(wàn)公頃。傳統(tǒng)的“南糧北運(yùn)”已經(jīng)變?yōu)?ldquo;北糧南運(yùn)”。從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，中國(guó)糧食供給基本上依靠北方，全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)已有一半調(diào)不出糧食，7個(gè)主銷區(qū)有5個(gè)在南方。隨著中西部工業(yè)化加速，優(yōu)質(zhì)耕地被占用的趨勢(shì)還在蔓延，如果不改變工業(yè)化、城市化用地模式，我國(guó)的糧食供求格局還會(huì)發(fā)生進(jìn)一步逆轉(zhuǎn)，對(duì)國(guó)家糧食安全的威脅不可小視。

　　由此可見(jiàn)，中國(guó)傳統(tǒng)發(fā)展模式高度依賴土地的推動(dòng)。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現(xiàn)為土地的寬供應(yīng)和高耗費(fèi);地方政府的競(jìng)爭(zhēng)主要依托于以土地招商引資;高速的工業(yè)化依賴于扭曲價(jià)格的低成本土地供應(yīng);快速的城市化依托于政府獨(dú)家壟斷下的土地資本化。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式。

　　3、改革的總體思路與主要內(nèi)容

　　(一)改革方向

　　土地制度改革決定土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成敗，也是能否利用好下一輪發(fā)展機(jī)遇期、促進(jìn)國(guó)力再上一個(gè)臺(tái)階的關(guān)鍵。土地制度改革的根本目標(biāo)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和可持續(xù)的城市化提供制度保障?；痉较蚴牵喊凑諔椃ǘ喾N所有制共同發(fā)展和平等保護(hù)物權(quán)的精神，建立城市國(guó)有土地與農(nóng)村集體土地兩種所有制權(quán)利平等的土地產(chǎn)權(quán)制度;建立城鄉(xiāng)土地平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng);建立公平、共享的土地增值收益分配制度;建立與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)稅制度;建立公開(kāi)、透明、規(guī)范的國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度和土地融資制度;建立以權(quán)屬管理和規(guī)劃與用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。

　　(二)總體思路

　　以土地制度改革為突破口，推進(jìn)消除城鄉(xiāng)土地二元體制改革，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置與流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和可持續(xù)的城市化;構(gòu)建兩種所有制土地權(quán)利平等的產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)不同主體平等參與和分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì);實(shí)施確權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)登記，為保障土地權(quán)益和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、人口城市化提供基礎(chǔ)制度保障;推進(jìn)征地制度改革和用地模式改革，促進(jìn)土地收益更公平分配，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)對(duì)土地增值收益的共享;以集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)和加大城市化地區(qū)土地市場(chǎng)化配置，實(shí)現(xiàn)不同主體平等進(jìn)入市場(chǎng)和稀缺土地資源的集約利用;完善土地經(jīng)營(yíng)、融資和稅收制度，為可持續(xù)的城市化提供資金保障。

　　(三)改革的主要內(nèi)容

　　現(xiàn)行土地制度的主要弊端是權(quán)利二元化、市場(chǎng)進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公。土地制度改革的根本目標(biāo)是，以權(quán)利平等、放開(kāi)準(zhǔn)入、公平分享為重點(diǎn)，深化土地制度改革。建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

　　(1)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變制度，明確集體土地承包時(shí)點(diǎn)，法律上明確農(nóng)戶長(zhǎng)久承包土地制度。完善政策和相關(guān)法律，建立土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可分離的制度，依法平等保護(hù)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸原土地承包權(quán)農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)必須與原承包者簽訂合同。完善土地權(quán)能，設(shè)置土地承包權(quán)處置權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押權(quán)。

　　專欄2：瓦窯村的“長(zhǎng)久不變”

　　黨的十七屆三中全會(huì)以后，四川省成都市雙流區(qū)瓦窯村率先實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”，開(kāi)創(chuàng)“全國(guó)先河”。瓦窯村的具體做法是，以村社議事會(huì)組織實(shí)施，形成相關(guān)制度規(guī)定：

　　(1)固化集體經(jīng)濟(jì)組織成員。一是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以社為單位、以2008年確權(quán)時(shí)確認(rèn)的戶為準(zhǔn)，以戶為單位享有本社農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是以社為單位，2008年確權(quán)以后至2009年確定長(zhǎng)久不變固化時(shí)間之間新增的人口，確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織特殊成員，只享有集體資產(chǎn)收益的分配。三是以社為單位，分別確定固化時(shí)間。固化之后的新增人口不再確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

　　(2)落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變。一是以各社確定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的起始時(shí)間為準(zhǔn)，不再進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整。農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)等方面的權(quán)利。二是針對(duì)因自然災(zāi)害(水毀或滑坡等)造成承包地?fù)p毀的，社集體不再調(diào)整劃撥土地給受災(zāi)承包戶。三是農(nóng)戶在確權(quán)前占用承包地建房的，原宅基地復(fù)耕后，與建房面積相當(dāng)?shù)拿娣e作為承包地發(fā)包給建房戶，多出的面積進(jìn)入集體建設(shè)用地，不足的部分扣減建房戶的承包地面積。

　　(3)明確土地收益分配方式。一是田坎、河灘、荒坡等未分配到戶的土地收益歸集體所有，以社為單位股權(quán)量化到人。股份可繼承、轉(zhuǎn)讓和贈(zèng)予等。二是集體公益事業(yè)需占用社員承包土地時(shí)，采取“誰(shuí)受益、誰(shuí)出錢”的辦法，由受益戶按同期國(guó)家征用補(bǔ)(賠)償標(biāo)準(zhǔn)出資進(jìn)行補(bǔ)(賠)償。三是對(duì)“五保戶”去世后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的處理，在得到村委會(huì)和本社議事會(huì)同意并報(bào)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)相關(guān)部門備案后，采取“誰(shuí)供養(yǎng)，誰(shuí)受益”的辦法。四是以社為單位，計(jì)算人均承包地面積、戶實(shí)測(cè)面積與第二輪承包臺(tái)賬面積的差異，其多出平均部分的由原承包戶耕種，不足平均承包地面積的戶，以協(xié)議的方式補(bǔ)足其差額面積。耕種截止日期以國(guó)家征占用或項(xiàng)目流轉(zhuǎn)該土地時(shí)間為準(zhǔn)，耕種收益歸現(xiàn)耕種農(nóng)戶;國(guó)家征占用或該土地流轉(zhuǎn)時(shí)產(chǎn)生的收益歸確權(quán)時(shí)確定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，耕保基金及國(guó)家對(duì)農(nóng)民按土地面積計(jì)算發(fā)放的各種補(bǔ)貼由確權(quán)時(shí)確定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有。

　　(2)提供保障土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)設(shè)施。中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)保障存在重大缺陷，土地集體所有主體不明，權(quán)力界定不清，保障強(qiáng)度不夠。土地、房屋及自然資源的登記和權(quán)屬管理仍然按部門分置。登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，權(quán)證不符，既不利于土地權(quán)利的保護(hù)，也不利于土地的管理。中央政府必須下決心完成對(duì)農(nóng)村所有土地資源的確權(quán)、登記和頒證，將所有土地資源確權(quán)到每個(gè)農(nóng)民手中，為下一階段的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口城市化提供基礎(chǔ)制度服務(wù)。按照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的要求，盡快出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律法規(guī)，推進(jìn)實(shí)施以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一法律依據(jù)、登記機(jī)關(guān)和權(quán)屬證書等。

　　專欄3：世界各國(guó)的土地登記制度

　　世界各國(guó)和地區(qū)的土地登記制度可分為契據(jù)登記制、權(quán)利登記制和托倫斯登記制三種模式。

　　(1)契據(jù)登記制。土地權(quán)利變動(dòng)當(dāng)事人雙方只要意思表示一致，訂立了契約，就發(fā)生土地權(quán)利變動(dòng)的法律后果，以契約為生效要件。土地登記只是對(duì)抗第三人的要件，即未經(jīng)登記的土地權(quán)利不得對(duì)抗第三人。土地登記機(jī)關(guān)對(duì)土地登記申請(qǐng)不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，而只進(jìn)行形式審查，完全按照土地登記申請(qǐng)人提交的文件資料予以審查，不過(guò)問(wèn)土地權(quán)利是否真實(shí)等事項(xiàng)。土地權(quán)利變動(dòng)事項(xiàng)是否登記，依當(dāng)事人雙方意愿，政府無(wú)強(qiáng)制要求。土地登記機(jī)關(guān)只在土地登記簿上登記，不向土地權(quán)利人頒發(fā)權(quán)利憑證。

　　(2)權(quán)利登記制。土地登記是土地權(quán)利變動(dòng)的生效要件，土地權(quán)利的取得或變動(dòng)不經(jīng)登記不發(fā)生效力。土地登記機(jī)關(guān)不僅審查土地登記申請(qǐng)人提交的文件資料等登記所必備的形式要件，而且對(duì)土地權(quán)利變更的原因和事實(shí)以及是否符合有關(guān)法律規(guī)定等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。土地權(quán)利一經(jīng)登記即具有法律效力。一切土地權(quán)利的發(fā)生和變更均必須登記。登記機(jī)關(guān)只在登記簿上登記，不向土地權(quán)利人頒發(fā)土地權(quán)利憑證。

　　(3)托倫斯登記制。不強(qiáng)制要求一切土地都必須登記，但任何一塊土地只要經(jīng)第一次登記，其后的每一次土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移或變動(dòng)，都必須經(jīng)過(guò)登記，非經(jīng)登記不發(fā)生效力。土地權(quán)利一經(jīng)登記，便有不可推翻的效力。土地登記后產(chǎn)生的不可推翻的效力是由國(guó)家保證的，國(guó)家專門從收取的土地登記費(fèi)中提取一定比例資金作為保證金，以賠償由于錯(cuò)登而使土地權(quán)利人遭受的損失。土地登記簿填寫兩份，登記機(jī)關(guān)保留正本，權(quán)利人取得副本，正副本內(nèi)容完全一致，副本作為土地權(quán)利人持有的土地權(quán)利憑證。

　　(3)構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)。一是建立兩種所有制土地權(quán)利平等的制度，改變同一塊土地因所有制不同而權(quán)利設(shè)置不同的格局，賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。明確規(guī)劃的主要作用是落實(shí)空間和功能布局，改變地方政府通過(guò)規(guī)劃修編將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?guó)有、政府經(jīng)營(yíng)的格局。打破因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割，對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外可以用于非公益性的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。二是明確限定城市土地國(guó)有為建成區(qū)存量土地屬于國(guó)有，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對(duì)于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。三是重構(gòu)平等交易的土地市場(chǎng)，建立公開(kāi)、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場(chǎng)交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場(chǎng)。打破地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺(tái)、不同主體平等供地的局面。只要符合相關(guān)法律，遵守交易規(guī)則，無(wú)論政府、農(nóng)民集體、國(guó)有土地用地單位等，都可以在統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)從事土地交易。進(jìn)一步加大國(guó)有土地市場(chǎng)配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴(kuò)大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)“雙軌制”。對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性、取得經(jīng)營(yíng)收入、改革條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地，先行實(shí)行有償使用。建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對(duì)已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問(wèn)題。

　　(4)加快推進(jìn)征地制度改革。改正土地補(bǔ)償由按原用途倍數(shù)補(bǔ)償為公平補(bǔ)償;完善征地安置制度，對(duì)城區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民房屋按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，城區(qū)外農(nóng)民房屋按本區(qū)段市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償;將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系;探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì);完善征地補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，暢通救濟(jì)渠道，維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。

　　(5)建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配問(wèn)題，關(guān)乎社會(huì)公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須放在土地制度改革重中之重的地位。一是必須根據(jù)土地增值收益的產(chǎn)生原理，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定土地增值收益的合理分配原則，根本改革土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會(huì)的機(jī)制，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償和土地級(jí)差地租，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會(huì)，讓公民分享。二是區(qū)分“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價(jià)歸公”的土地增值回饋社會(huì)。三是借鑒一些地方的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“區(qū)段征收”，以用地模式改革促進(jìn)土地增值收益合理分配。四是建立土地基金制度，將一定比例的土地收益歸集起來(lái)，用于調(diào)劑豐歉余缺，平抑市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政的影響，實(shí)現(xiàn)土地收益的“年際”合理分配。

　　專欄4：西方土地價(jià)值復(fù)原理論

　　近現(xiàn)代以來(lái)，西方學(xué)者對(duì)土地價(jià)值增值進(jìn)行了大量研究。一個(gè)基本的共識(shí)是，土地價(jià)值增值與區(qū)位高度相關(guān)。也就是說(shuō)，一塊處于城市化區(qū)位的土地的價(jià)值與一塊傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地的價(jià)值不具有可比性。因此，當(dāng)一塊傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地被征收時(shí)，只能是按該塊土地農(nóng)用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行賠償。同樣，當(dāng)一塊處于城市化區(qū)位的土地被征收時(shí)，也得按其市地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行賠償。土地增值收益的來(lái)源與分配是西方學(xué)者研究的重點(diǎn)。土地增值收益的來(lái)源可歸結(jié)為：(1)土地所有權(quán)收益;(2)城鎮(zhèn)拓展引起的土地區(qū)位的變化;(3)人口增加引起的土地價(jià)值的增加;(4)土地使用條件的變化，如容積率的提高等;(5)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。從理論上講，土地增值收益應(yīng)該按照其來(lái)源予以分配，即土地所有者從土地增值收益中獲取土地所有權(quán)收益;政府和社會(huì)獲得由城市擴(kuò)展和公共設(shè)施投資等引起的土地增值收益。但事實(shí)上，分離由不同原因引起的土地增值收益，以及如何在相關(guān)利益方之間公平分配土地增值收益，成為西方土地增值收益分配理論的難題。

　　在西方社會(huì)，由于土地實(shí)行私有制，土地所有者獲得的土地增值收益部分是有法律保障的，困難在于土地增值收益歸社會(huì)的部分如何實(shí)現(xiàn)。為了避免來(lái)源于社會(huì)貢獻(xiàn)的土地增值收益被地主無(wú)償占有，將歸社會(huì)的土地增值收益歸于社會(huì)，西方學(xué)者以亨利·喬治的理論為基礎(chǔ)，提出了土地價(jià)值捕獲理論。該理論認(rèn)為，雖然某些私人土地業(yè)主的直接行為也可以提高土地的價(jià)值，但是一般而言，土地價(jià)值的增值大部分來(lái)源于公共部門(相對(duì)于私營(yíng)部門而言)的行為，比如授予對(duì)特定用途及容積率的土地的開(kāi)發(fā)許可，或是來(lái)源于基礎(chǔ)設(shè)施投資，或是來(lái)源于城市人口增加等。在上述每個(gè)情況下，不動(dòng)產(chǎn)所有人顯然沒(méi)有對(duì)土地增值作出貢獻(xiàn)，因而將土地增值全部或部分回收歸于公共部門是一種社會(huì)需要，也能為城市更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境改善提供資金來(lái)源。這些學(xué)者還發(fā)展出一整套利用土地增值收益捕獲進(jìn)行城市建設(shè)和公共產(chǎn)品提供的政策工具，即在法定規(guī)劃下，將私人土地所有者的土地拿出一部分用于相關(guān)公共產(chǎn)品的提供，一部分在土地市場(chǎng)上變現(xiàn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使人們從城市更新和土地價(jià)值提升中受益。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨將之歸納為“亨利·喬治定理”。隨著規(guī)劃主義的興起，城市規(guī)劃對(duì)土地價(jià)值和土地增值收益的影響增強(qiáng)。城市規(guī)劃不僅意味著通過(guò)約束個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由行使來(lái)建立土地開(kāi)發(fā)的公共秩序，也意味著通過(guò)對(duì)土地開(kāi)發(fā)收益的調(diào)整和重新分配，實(shí)現(xiàn)公共利益的基本追求?；羧A德為了實(shí)現(xiàn)其“田園城市”理念，提出由政府對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制、將開(kāi)發(fā)收益中的一部分作為社會(huì)發(fā)展基金予以保留。英國(guó)著名的“厄思沃特報(bào)告”提出，城市規(guī)劃在使某些土地獲得增值利益的同時(shí)，其他土地會(huì)因規(guī)劃控制而遭受利益損失，必須在這兩者之間建立補(bǔ)償機(jī)制和利益平衡機(jī)制，解決方案是由政府向現(xiàn)有的土地業(yè)主支付補(bǔ)償金額后統(tǒng)一征用土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，補(bǔ)償金額由政府制定，以達(dá)到控制土地投機(jī)、減少政府與公眾之間利益沖突的目的。進(jìn)入20世紀(jì)以后，城市化快速發(fā)展和對(duì)公共服務(wù)的需求增長(zhǎng)，城市規(guī)劃對(duì)于開(kāi)發(fā)利益的形成和分配的影響更為顯著，開(kāi)發(fā)利益分配中的社會(huì)公平問(wèn)題更為突出。西方學(xué)者提出開(kāi)發(fā)利益公共還原理論。所謂開(kāi)發(fā)利益是指由于公共投資建設(shè)而引發(fā)的土地增值收益。如何對(duì)這部分增值收益進(jìn)行合理的分配，對(duì)利益受損者進(jìn)行合理的補(bǔ)償，是開(kāi)發(fā)利益公共還原理論的核心內(nèi)容，其政策工具是公共項(xiàng)目的“受益者負(fù)擔(dān)”，即將公共投資項(xiàng)目的成本合理分擔(dān)和收益公平分配相聯(lián)系，根據(jù)產(chǎn)權(quán)人的受益程度確定其應(yīng)承擔(dān)的成本，以實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)利益的社會(huì)還原。

　　(6)建立與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)稅制度。以土地為核心的財(cái)產(chǎn)稅是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍開(kāi)征的稅種，它是地方政府重要且穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源。在我國(guó)對(duì)土地開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅，既符合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，也具備征收條件，同時(shí)也為改革土地財(cái)政提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。現(xiàn)行土地稅制存在明顯不足：一是在取得和保有環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅采取從量課征，房產(chǎn)稅的從價(jià)部分采取歷史成本，保有環(huán)節(jié)的稅收彈性不足，再加上課稅范圍狹窄，減免優(yōu)惠范圍過(guò)寬，使其在不動(dòng)產(chǎn)課稅中的主體地位日益下降;二是在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置了契稅、營(yíng)業(yè)稅、印花稅以及城建稅和教育費(fèi)附加等多項(xiàng)稅費(fèi)，整體稅率過(guò)高，抑制了不動(dòng)產(chǎn)的正常交易和流轉(zhuǎn);三是對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益課征的土地增值稅和所得稅，近年來(lái)雖然呈上升趨勢(shì)，但占不動(dòng)產(chǎn)稅的比重一直很低，未能有效發(fā)揮打擊土地投機(jī)，改進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)效率的作用。我們建議，借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立適應(yīng)資源國(guó)情的新型土地不動(dòng)產(chǎn)稅制。對(duì)土地保有、流轉(zhuǎn)及其收益環(huán)節(jié)的稅收制度進(jìn)行整體構(gòu)建、系統(tǒng)改革。一是在保有環(huán)節(jié)，將主要實(shí)行從量課征改為全部實(shí)施從價(jià)計(jì)征，提高課稅彈性，發(fā)揮土地不動(dòng)產(chǎn)稅籌集地方政府財(cái)政收入的功能;二是在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，調(diào)低整體稅率，降低流轉(zhuǎn)課稅，發(fā)揮配置資源和提高效率的功能;三是對(duì)流轉(zhuǎn)取得的收益加強(qiáng)稅收征管，充分發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)財(cái)富分配公平的功能。

　　(7)建立國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度和土地融資制度。改政府賣地為國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府以國(guó)有土地所有者獲得土地權(quán)益，成立國(guó)有土地資產(chǎn)公司從事國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)。改造政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，建立國(guó)有土地資產(chǎn)交易市場(chǎng)。完善國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益使用管理制度，明確國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益不得用于當(dāng)期使用，其用途和績(jī)效由人民代表大會(huì)監(jiān)督、審議。完善國(guó)有土地融資制度，用于抵押融資土地必須權(quán)證和主體明確，有第三方資產(chǎn)評(píng)估，對(duì)違規(guī)行為嚴(yán)格依法追究。

　　(8)建立以權(quán)屬管理和用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。制定國(guó)土空間規(guī)劃體系。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃實(shí)施剛性，依法落實(shí)用途管制。加強(qiáng)土地權(quán)屬管理，建立統(tǒng)一地籍管理體系。逐步取消土地指標(biāo)審批和年度計(jì)劃管理，建立中央和地方權(quán)責(zé)對(duì)等的土地管理責(zé)任制度。

　　3、土地制度改革的突破口與優(yōu)先順序

　　(一)改革的突破口

　　在下一輪發(fā)展中，不能繼續(xù)走外延擴(kuò)張和土地粗放利用的老路，必須實(shí)現(xiàn)從過(guò)去以土地總量供應(yīng)保增長(zhǎng)，向以結(jié)構(gòu)調(diào)整促發(fā)展的轉(zhuǎn)型。通過(guò)土地制度創(chuàng)新，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量用地，提高土地利用效率，保障下一個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇期發(fā)展的合理、高效用地。通過(guò)擴(kuò)大試點(diǎn)，為土地制度全面深化改革提供經(jīng)驗(yàn)。

　　具體措施包括：一是制定工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地權(quán)屬處理和增值收益分配辦法。減少工業(yè)用地比重，增加城市宜居用地比重，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市可持續(xù)發(fā)展。二是制定公益性用地轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)用地土地收益分配和權(quán)屬管理辦法。減少公共用地比重，尤其是政府用地比重，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宜居空間用地比重。三是制定城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體用地參與城市建設(shè)的制度規(guī)則與辦法。將城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體土地納入城市規(guī)劃，釋放城市發(fā)展空間。四是制定農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村宅基地處置辦法。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，將已在城市落地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的集體建設(shè)用地置換出來(lái)，逐步改變城鄉(xiāng)兩頭占地格局。

　　專欄5：廣東省的“三舊”改造與土地制度試驗(yàn)

　　經(jīng)過(guò)快速的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，廣東省蓄積了大量存量及低效利用建設(shè)用地。據(jù)初步調(diào)查，全省共有“三舊”改造用地410萬(wàn)畝。近年來(lái)，廣東省實(shí)施“三舊”改造，圍繞存量建設(shè)用地在占用、開(kāi)發(fā)、處置、收益等方面與新增建設(shè)用地的差異性，進(jìn)行了一系列土地制度創(chuàng)新試驗(yàn)。為了推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造，廣東省政府制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》(粵府〔2009〕78號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“省政府78號(hào)文件”)，主要從五個(gè)方面進(jìn)行了政策創(chuàng)新與突破：一是針對(duì)無(wú)合法手續(xù)的存量建設(shè)用地完善手續(xù)成本較高，現(xiàn)土地使用者缺乏改造積極性的問(wèn)題，允許按照用地發(fā)生時(shí)的土地管理法律政策落實(shí)處理(處罰)后按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)。二是針對(duì)“三舊”改造投入大、開(kāi)發(fā)周期較長(zhǎng)、現(xiàn)行改造方式單一、難以調(diào)動(dòng)原土地使用權(quán)人積極性等問(wèn)題，允許對(duì)完善手續(xù)后的“三舊”用地采取協(xié)議出讓方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)(政府收購(gòu)儲(chǔ)備后再次供地除外)。三是為了保障原土地使用者的開(kāi)發(fā)收益，調(diào)動(dòng)他們支持和參與改造的積極性，在舊廠房改造和舊村莊改造中，政府依法收回企業(yè)用地或征收農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓的，對(duì)原土地使用企業(yè)或村集體給予不高于土地出讓純收益60%的資金補(bǔ)貼，依照有關(guān)規(guī)定專項(xiàng)用于支持企業(yè)或村集體發(fā)展。四是針對(duì)改造地塊范圍周邊可能存在邊角地、插花地、夾心地，影響地塊的整體改造開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，允許將邊角地、插花地、夾心地一并納入“三舊”改造范圍，不再按照現(xiàn)行法律政策辦理有關(guān)報(bào)批手續(xù)。五是針對(duì)在城中村改造過(guò)程中，農(nóng)村集體愿意將農(nóng)村集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，但現(xiàn)行征收的做法程序復(fù)雜、審批時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織自愿將其所有的集體建設(shè)用地申請(qǐng)報(bào)省人民政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。上述政策有力地保障了原土地使用者的權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)了他們改造的積極性，推動(dòng)了“三舊”改造的順利開(kāi)展。在此基礎(chǔ)上，廣東省還出臺(tái)了一系列政策文件，圍繞土地使用權(quán)收購(gòu)的具體程序和價(jià)格、補(bǔ)繳地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、土地出讓收益的分配使用管理、改造項(xiàng)目審批程序等方面制定了本地的配套政策，形成了“三舊”改造的政策體系。“三舊”改造取得了顯著成效。2008—2012年，全省完成改造項(xiàng)目有2851個(gè)，完成改造面積15萬(wàn)畝;正在改造項(xiàng)目有2920個(gè)，涉及改造面積超過(guò)20萬(wàn)畝。通過(guò)開(kāi)展“三舊”改造，有效開(kāi)發(fā)存量建設(shè)用地，推進(jìn)土地循環(huán)利用，優(yōu)化了用地布局，提升了土地利用效率。廣東省已完成的15萬(wàn)畝改造項(xiàng)目，平均容積率由0.66提高到1.5，建筑面積由改造前的6601.20萬(wàn)平方米增加到15365.27萬(wàn)平方米，增加了1.3倍;騰挪增加可利用土地面積占已完成改造面積的44.65%，節(jié)約用地約6.73萬(wàn)畝。按此比例估算，全省414萬(wàn)畝“三舊”用地改造后可節(jié)約土地超過(guò)100萬(wàn)畝，能有效保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需求。“三舊”改造也帶動(dòng)了社會(huì)資本投資，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)就業(yè)，刺激了消費(fèi)需求。2008—2012年，全省已累計(jì)投入改造資金4242.9億元，約占同期全省固定資產(chǎn)投資的5.39%，其中社會(huì)投資占總投資的74%，越來(lái)越多的社會(huì)資本、民間資本踴躍參與到改造工作中來(lái)，逐漸成為“三舊”改造的主力軍。“三舊”改造也成為擴(kuò)大就業(yè)的一種手段，三年來(lái)累計(jì)增加就業(yè)崗位199萬(wàn)個(gè)。開(kāi)展“三舊”改造，在優(yōu)化用地布局的同時(shí)促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，既淘汰了落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)了騰籠換鳥，又推動(dòng)了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與現(xiàn)有支柱產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在已改造項(xiàng)目中，屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目的共1898個(gè)，占改造項(xiàng)目總數(shù)的66.6%，其中，屬于淘汰、轉(zhuǎn)移“兩高一資”項(xiàng)目的有416個(gè)，引進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的有386個(gè)，投資超億元的項(xiàng)目有298個(gè)。這批項(xiàng)目改造后當(dāng)年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值(營(yíng)業(yè)收入)比改造前增長(zhǎng)了1.22倍。舊村莊改造也推動(dòng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變了舊村莊臟亂差、基礎(chǔ)設(shè)施落后、建筑安全隱患多等問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在已完成的改造項(xiàng)目中，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的項(xiàng)目有866個(gè)，涉及用地4.2萬(wàn)畝，新增公共綠地6600多畝。在舊村莊改造中，利用騰挪出來(lái)的土地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加了集體經(jīng)濟(jì)收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，舊村莊實(shí)施改造后，村集體收入增長(zhǎng)了1.5倍。

　　(二)改革的優(yōu)先順序

　　鑒于土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，建議先選取若干典型地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，再予以總結(jié)，上升到國(guó)家政策。與此同時(shí)，就改革議程和優(yōu)先順序進(jìn)行全面部署。第一階段(2013—2014年)，在總結(jié)現(xiàn)有土地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大土地制度綜合試點(diǎn)范圍;完成承包地、宅基地、林地等確權(quán)登記頒證;推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和存量建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)改革;實(shí)施以公平補(bǔ)償為核心的征地制度改革;規(guī)范地方融資平臺(tái)、擴(kuò)大地方自主發(fā)債范圍。第二階段(2015—2017年)，重點(diǎn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng);探索國(guó)有土地資本化經(jīng)營(yíng)模式;建立土地財(cái)產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機(jī)制;形成多渠道的地方政府融資體系。第三階段(2018—2020年)，基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度和以規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。

　　(本文節(jié)選自劉守英著《土地制度與中國(guó)發(fā)展》(中國(guó)人民大學(xué)出版社 2018年10月版)第十八章《中國(guó)土地制度改革的思路與推進(jìn)路徑》。)