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　　在江蘇省南部，長江之畔，有一座港口小城叫江陰。城中街道旁綠樹成蔭，江畔公園里市民們悠閑漫步，夜幕降臨后，璀璨的燈光將整個城市照得流光溢彩。就是這座花園般的小城，連續(xù)16年蟬聯(lián)全國縣域經(jīng)濟發(fā)展“百強縣市”榜首。

　　優(yōu)越的資源稟賦是江陰發(fā)展的基礎，隨著新時代新要求的提出，江陰也在尋找改革之策。日前，全國首部縣域改革藍皮書《江陰縣級集成改革發(fā)展報告(2019)》正式出版。該書全方位解讀了江陰縣級集成改革歷程，論證了集成改革方法的科學性和實效性，填補了縣域改革實踐與理論研究空白。

　　2017年7月，江陰被正式確定為江蘇省首個縣級集成改革試點縣市。兩年多來，集成改革試點，讓江陰成為全省乃至全國的改革發(fā)展先鋒，為縣域治理現(xiàn)代化建設探索出一條新路。

　　改革，從老百姓關心的事改起

　　“我住在周莊鎮(zhèn)倪家巷村，每次去市里上班，要坐城鎮(zhèn)公交222路。車的路線很長，所以每班之間相隔近40分鐘。過去，等車主要靠經(jīng)驗，站著等二三十分鐘是常有的事?，F(xiàn)在，在手機上隨時能看到車的位置，提前三四站出門就行了。”江陰市民周益凱最近常用一個名為“最江陰”的APP。在這上面，能交水電費、借閱圖書、看實時路況、社保查詢……江陰市民生活所需的各種服務，動動手指就行了。

　　家門口的樹倒了、建筑垃圾擋道了、街上有人亂貼小廣告……城市生活中的惱人小事，再也不愁無人管理。江陰市綜合管理服務指揮中心的大屏幕上，代表網(wǎng)格員巡查軌跡的紅點不斷移動，街道上出了什么問題，他們都能第一時間響應處理。

　　農(nóng)村居民生了大病，醫(yī)保不能覆蓋的部分，有“福村寶”村民醫(yī)療互助來幫助兜底減負。“村民自愿、多方出資、平臺管理、專業(yè)服務”，村民醫(yī)療互助這一創(chuàng)新之舉已覆蓋江陰212個村、95萬人，受益村民達10萬人次。

　　兩年多來，江陰百姓生活中發(fā)生的這些變化，都得益于集成改革。

　　“郡縣治，天下無不治”。中國縣域人口占全國總?cè)丝诘?0%以上，經(jīng)濟約占全國國民經(jīng)濟總量的50%?？h域治理作為承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要作用。

　　江陰能率先開展縣域集成改革，為全省、全國全面深化改革提供樣本，其自身發(fā)展條件是基礎。在無錫市委常委、江陰市委書記陳金虎看來，江陰發(fā)展起步早、進展快，同時矛盾問題也相對出現(xiàn)得更早、更集中。比如，江陰有迫切的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求。盡管經(jīng)濟實力強，但此前江陰的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，科技創(chuàng)新能力相對不足。再比如，城市環(huán)境壓力增大。作為“中國制造業(yè)第一縣”，江陰在發(fā)展中消耗了大量礦產(chǎn)資源、土地資源，空氣、河流、土壤等環(huán)境污染問題亟需解決。此外，百姓對關系切身利益的民生訴求有更高要求，如何在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域更好滿足群眾期待，是改革的題中之義。

　　針對縣域治理中矛盾最突出、改革呼聲最高、人民需求最迫切的問題，江陰建成了以黨建為統(tǒng)領，以便捷高效的政務服務體系、沉底到邊的基層治理體系、精準有力的社會救助體系、溫馨周到的生活服務體系、全域覆蓋的公共安全體系為重要支撐的縣域治理“1+5”總架構(gòu)。

　　“這一總架構(gòu)解決的是百姓生活中的實際問題。”江陰市委辦、改革辦副主任刁衍告訴記者：“像政務服務改革，針對的是過去辦事效能低下的問題，我們著力打破利益藩籬，突出資源整合，加快體制重構(gòu)，全力營造簡約便民、陽光高效的政務環(huán)境，讓企業(yè)、百姓能‘進一個門，辦所有事’?；鶎又卫碇饕峭苿又卫矸绞綇拇址畔蚓?、被動向主動、單邊向多元轉(zhuǎn)變，全力打造‘管理在網(wǎng)格、執(zhí)法在中隊、指揮在中心’的運行體系，讓執(zhí)法更深入、更靠前。社會救助主要解決了過去多個部門管理下數(shù)據(jù)不通、重復救助等問題，形成以城鄉(xiāng)低保為基礎、專項救助為輔助、深度救助為兜底、慈善救助為補充、村級互助為拓展的多層救助體系，讓救助工作陽光公開、科學高效。生活服務主要解決原先城鄉(xiāng)生活服務主體多元化、平臺分散化、標準隨意化等問題，以市場化方式打造‘一體化、一端口、一站式’的24小時在線智慧生活服務平臺，為市民提供行政、公共、便民、公益、資訊‘五位一體’綜合性服務，實現(xiàn)‘一機在手、生活無憂’。今年提出的公共安全，是基于江陰有眾多化工企業(yè)，每天進出很多運輸危險品的車輛，缺乏全面、有效的監(jiān)管，亟需構(gòu)建全方位、多領域、常態(tài)化的公共安全管理體系。”

　　中國經(jīng)濟體制改革雜志社社長潘治宏認為，這些改革方向體現(xiàn)了以人民為中心的改革特點：“從老百姓關心的痛點來出發(fā)，這樣的改革才能獲得老百姓的擁護，讓百姓有獲得感、安全感、幸福感。”

　　集成，得益于多方改革共識

　　黨的十八屆三中全會明確提出要以全局觀念和系統(tǒng)思維抓改革，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)：“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。”

　　系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性體現(xiàn)在江陰集成改革中，核心在“集成”二字，集成改革不是孤立的單項的改革，本質(zhì)上是改革方法的創(chuàng)新。

　　具體看，首先是支持政策的集成，江蘇省委、省政府明確表示江陰的集成改革可享用所有的省級改革試點政策，且可根據(jù)實際需要提出新的政策需求。二是改革思路集成，提出了系統(tǒng)性、全面性、整體性的改革方案。三是推進機制集成，按照路線圖、任務書、時間表、責任鏈保障改革順利推進和落地生根。四是改革效應集成，形成“1+1>2”的疊加效應。

　　短短兩年多的時間，江陰集成改革深入7大領域推進了356項改革任務。能取得覆蓋面如此之廣的改革成果，離不開凝聚改革共識、多方協(xié)同努力。

　　南京大學城市科學研究院副院長胡小武認為，凝聚共識的基礎在于堅持以黨建為統(tǒng)領。“因為有黨建的引領，江陰集成改革被納入到地方政治生活的核心議題中，取得了政治上的共識。其次是讓每個基層黨員干部取得思想上的共識，他們是具體工作的推動者、實施者，這就有了實踐層面的共識。第三個層面是改革涉及江陰各方面工作，這是兩年多來江陰百姓公共生活領域中的大事，所以在市民中也形成了話語共識。”

　　在潘治宏看來：“改革越往縱深處走，強有力的統(tǒng)一領導、打破各個部門信息壁壘和利益壁壘就顯得越發(fā)重要。”

　　為了更好突破阻礙、公開透明地改革，江陰電視臺專門制作了電視問政節(jié)目《集成改革進行時》，讓地方主政官員和各領域?qū)＜覍W者們坐在一起深入探討改革中的問題。如何進行市場化改革、綠色轉(zhuǎn)型，如何提供優(yōu)質(zhì)基本公共服務，如何促進教育發(fā)展、城鄉(xiāng)融合，每期節(jié)目從不同側(cè)面切入，大家群策群力想辦法。潘治宏認為，這樣的節(jié)目也有利于凝聚各方的改革共識。

　　江陰集成改革所取得的眾多成績中，效果最突出、百姓感受最直接的，要數(shù)行政管理體制改革。

　　“過去，一個月要應付15次左右的檢查，往往這個部門檢查完，那個部門又來檢查，有時整改意見互相沖突，都不知道該聽誰的。”江陰市登封電工材料有限公司總經(jīng)理張林法說，“現(xiàn)在各項執(zhí)法檢查綜合在一起，一次完成，更加專業(yè)、規(guī)范，讓企業(yè)更省心、放心。”

　　原來企業(yè)辦證要跑10多個部門，少說也得3個月。如今，江陰制定了“2440”目標，要求企業(yè)注冊兩個工作日內(nèi)辦理完成，不動產(chǎn)登記和工業(yè)建設項目施工許可分別在4個和40個工作日內(nèi)完成。企業(yè)注冊實現(xiàn)全程網(wǎng)上電子化辦理，95%以上事項實現(xiàn)最多“見一次面”辦結(jié)。江陰還建成了政務信息大數(shù)據(jù)，在全省率先建成市(縣)級大數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)了“部門業(yè)務數(shù)據(jù)”向“政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)”轉(zhuǎn)型。

　　“沒有信息化就沒有治理現(xiàn)代化。江陰的集成改革是成體系化的改革，社會經(jīng)濟生活的方方面都被納入其中，統(tǒng)籌考量。與此同時充分運用了信息化手段，這樣的嘗試比較成功。”潘治宏說。

　　樣本，各地還需結(jié)合自身實際

　　江陰作為縣域集成改革的一個試點，為推進縣域治理現(xiàn)代化提供了生動的地方樣本。江陰也在不斷將實踐經(jīng)驗分享、推廣。2018年，中國改革年會在江陰舉辦。今年初，江陰集成改革實踐與理論研討會在中央黨校(國家行政學院)舉行。截至目前，全國已有800多批次1萬余人到江陰考察學習集成改革經(jīng)驗，初步顯現(xiàn)了“集成改革第一縣”的品牌效應。

　　“各種研討會、座談會，也讓我們不斷總結(jié)江陰的改革經(jīng)驗。全國各地的改革都各有亮點，福建的生態(tài)建設改革、浙江的‘最多跑一次’改革、上海的政務‘一網(wǎng)通辦’等，我們都在借鑒、學習。”刁衍表示，各地的改革最主要是要依照不同地區(qū)的實際情況決定。“改革不能脫離發(fā)展實際。江陰集成改革的理念、思路和方向，可供其他地區(qū)借鑒，但改革經(jīng)驗不需要照搬。”

　　經(jīng)過長期的調(diào)研觀察，潘治宏認為，各地的改革工作主要有問題導向、目標導向和價值導向三種。“以解決問題為目標的改革是問題導向式的。比如經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，主要改革目標是解決經(jīng)濟問題。江陰作為東部地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達的縣市，縣域集成改革是以目標導向和價值導向為主的，指向的是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標以及社會主義核心價值觀的實現(xiàn)。”潘治宏強調(diào)，江陰的集成改革模式，在全面深化改革步入深水區(qū)的階段頗具前瞻性。

　　采訪中，胡小武向記者表示，江陰的縣域集成改革能夠為其他地區(qū)改革提供的借鑒，主要體現(xiàn)在兩個層面。“一個是價值觀上的借鑒。江陰作為一個先發(fā)縣，從改革開放之初就不斷尋求突破，特別是在經(jīng)濟上多年來取得的成績令人矚目。像這樣一個較為發(fā)達的縣市，從過去到現(xiàn)在沒有停止改革的步伐，仍然不斷反思自身問題，尋找改革的突破點，這為其他地區(qū)的改革樹立了一個顯著的標桿，也會讓其他后發(fā)地區(qū)更有改革的緊迫感。第二個是方法論上的借鑒。目前江陰改革中的各個模塊、改革的推進路徑，比如溫馨周到的生活服務體系，這種具體的實施舉措也值得參考。這些是江陰作為試點的示范意義所在。”