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　　政府改革是指政府有意識地采取新的舉措，改變政府系統(tǒng)的結構功能、運行程序以及管理方式的行為或過程，目的在于實現(xiàn)與社會環(huán)境之間的動態(tài)平衡，提高行政效能，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。中華人民共和國成立以來，中國政府啟動了多輪政府改革，取得了積極的成效，促進了國家治理能力的提升。回顧政府改革的歷程，總結其成效，探究其運行邏輯和作用機理，既有助于加深認識，又有助于深化改革。

　　一、政府改革的歷程

　　依據(jù)改革的側重點和規(guī)范提法，中華人民共和國成立以來的政府改革大致可以分為精簡調(diào)整、機構改革和行政管理體制改革三個階段。

　　(一)精簡調(diào)整階段(1949年-1978年)

　　以政府間權力收放為導向，這一階段中國政府先后進行了五次較大規(guī)模的精簡調(diào)整，旨在建構適應傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制要求的行政管理體制。

　　1949年，中央政府設立政務院作為國家政務的最高執(zhí)行機關。為了管理國家行政事務，政務院設置35個工作部門。由于政權建立之初經(jīng)驗不足，在政府機構設立過程中出現(xiàn)了機構龐大、層次過多、分工不清的問題，于是1951年中央政府啟動了第一次較大規(guī)模的精簡調(diào)整。這次精簡調(diào)整的重點是精簡上層政府機構和編制，合理充實基層。一方面，“減少中央和大區(qū)兩級黨政群機關編制員額1/5，減少省一級黨政群機關編制員額1/10”，[1]合并了業(yè)務相近的機構，撤銷了一批重復設置的機構，減少了部門內(nèi)設層級;另一方面，將精簡后的編制員額充實到縣、基層以及新建單位。

　　1954年，第一屆全國人民代表大會召開，通過了《中華人民共和國憲法》，成立了國務院，至此現(xiàn)行的中國行政管理體制基本確立。隨著經(jīng)濟形勢的好轉和第一個“五年計劃”的實施，國家開始有計劃地推進大規(guī)模的經(jīng)濟建設，政府機構變得臃腫龐大。1954年底，國務院開啟了第二次較大規(guī)模的精簡調(diào)整，重點是理順關系，精簡機構。主要措施有三：明確各部門工作職責，劃清業(yè)務范圍，理順工作關系;減少機構內(nèi)設層級，明確中央機關原則上實行三級制，省級機關原則上實行兩級制;精簡機構，撤銷可有可無的機構，撤銷或壓縮派駐地方的機構，整頓國家機關的附屬機構，將其由行政編制改為事業(yè)或企業(yè)編制。改革后，國務院共設64個部門。[2]

　　1956年，隨著社會主義改造的基本完成，政府對各項公共事務的管理走向了集中，政府機構設置越來越多。針對這一狀況，根據(jù)毛澤東同志提出的黨政機構“砍掉它三分之二”[3]的建議，國務院進行了第三次較大規(guī)模的精簡調(diào)整。這次精簡調(diào)整以中央政府放權為主要內(nèi)容，國務院先后出臺了改進工業(yè)管理體制、商業(yè)管理體制、財政管理體制以及計劃管理體制的決議和規(guī)定，向地方和企業(yè)下放了部分工業(yè)、商業(yè)、財務、計劃等方面的管理權限，以調(diào)動地方和企業(yè)的積極性。與此相配套，國務院對所屬機構進行了精簡調(diào)整，至1959年底，國務院工作部門由1956年底的81個減為60個。[4]

　　1959年，由于經(jīng)濟工作失誤和遭受重大自然災害，國民經(jīng)濟發(fā)生了嚴重困難。1960年，中央提出了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”[5]八字方針，對國民經(jīng)濟進行整頓。在這一背景下，第四次精簡調(diào)整以中央政府收權為主要特征，同時伴隨著人員的下放。從1960年9月開始，在不到兩年的時間內(nèi)，國務院各部門撤銷、合并了89個司局級機構，合并了111個事業(yè)單位，精簡了行政部門和事業(yè)單位8萬余人。在精簡的同時，中央還對地方各級人員編制進行了核定，分級設定了編制標準，全國地方各級國家機關人員編制總數(shù)核定為180萬。1961年9月，中共中央發(fā)布了《關于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》，決定將經(jīng)濟管理權集中到中央、中央局和省三級，要求把此前放得不適當?shù)娜藱?、財權、商權、工權等一律收回。同時，華北、東北、華東、中南、西南、西北六個中央局成立，代表中央加強對所轄區(qū)域經(jīng)濟工作的領導。至1965年底，國務院共設79個工作部門。[6]

　　1966年，全國各級黨政機關遭到“文革”的嚴重沖擊和破壞，各項工作基本陷于癱瘓。1967年，全國各地成立了革命委員會，實行黨政合一體制，替代黨政機關行使權力。1970年，在極“左”思潮的巨大壓力下，國務院對所屬機構和人員進行了大裁并，“工作部門由79個裁并為32個”，減幅達57%;人員編制由“5萬人裁減到1萬人左右”，減幅達80%。這是一次非正常的精簡調(diào)整，完全打破了相關法律規(guī)定的政府機構設置的基本格局。1971年，周恩來同志主持工作，不僅把部分之前劃出去的工作部門重新收歸國務院領導，還恢復增設了一些機構。“到1973年底，國務院有42個工作部門”。1975年，鄧小平同志主持中央和國務院日常工作，再次對國務院工作部門進行了調(diào)整，以加強中央對國民經(jīng)濟的集中統(tǒng)一領導。“到1975年底，國務院設立52個工作部門。”[7]

　　(二)機構改革階段(1978年-2002年)

　　這一階段共推進了四次改革，均以精簡機構和人員編制為首要任務，目的在于建立“符合現(xiàn)代化管理要求”的結構合理、運轉協(xié)調(diào)、精干高效的政府管理體制。[8]

　　黨的十一屆三中全會作出了把黨和國家工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來、全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設新局面的重大戰(zhàn)略決策。加快經(jīng)濟建設，首先遇到的障礙就是因高度集中的行政管理體制而導致的機構臃腫、部門林立、人浮于事、效率低下等問題。于是，中央決定從1982年起開展自上而下的各級政府機構改革。這次機構改革的主要舉措，一是明確規(guī)定各級各部門領導班子職數(shù)和結構，減少副職。二是廢除領導干部職務終身制，建立干部離退休制度。三是精簡政府機構，國務院工作部門由100個減為61個，地方各級政府機構精簡25%左右。四是緊縮人員編制，總體按25%的比例精簡，如國務院各工作部門人員由51000多人核減為38300人;[9]同時按照大、中、小三類核定了的地方各級政府機構的人員編制。五是推進地市合并，實行了市領導縣體制。六是改革“政社合一”體制，恢復了鄉(xiāng)政府建制。

　　1984年，黨的十二屆三中全會首次明確提出了中國經(jīng)濟體制改革的方向是發(fā)展有計劃的商品經(jīng)濟，并要求實行政企職責分開，正確履行政府管理經(jīng)濟的職能。1986年，第一次全國中等城市機構改革試點工作座談會首次提出了“轉變政府職能”[10]的概念，之后轉變職能成為歷次政府改革的重要任務。1988年機構改革的目標是變革在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制條件下逐步形成的政府職能配置結構和機構設置框架，將政府管理方式由直接管理為主轉變?yōu)殚g接管理為主。與此相適應，這次機構改革的重點是轉變政府經(jīng)濟管理職能，精簡政府經(jīng)濟管理部門。改革的措施主要有：重組國家計委，將國家經(jīng)委并入國家計委，同時撤銷一批專業(yè)經(jīng)濟管理部門;將原先政府機構履行的部分職能轉交給各種協(xié)會承擔，厘清政府與企業(yè)、事業(yè)單位以及社團組織的關系;調(diào)整部門職責權限，將相同或相近的業(yè)務劃歸一個部門承擔，減少部門間的相互扯皮現(xiàn)象。改革后，國務院工作部門由81個減為68個，人員編制裁減了近8千人。[11]

　　1992年，黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制為中國經(jīng)濟體制改革的目標，提出政府的職能“主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導，組織協(xié)調(diào)，提供服務和檢查監(jiān)督”。[12]1993年機構改革圍繞著建立社會主義市場經(jīng)濟體制這一目標主要采取了以下措施：一是切實轉變政府職能，明確綜合經(jīng)濟管理部門和專業(yè)經(jīng)濟管理管理部門各自的工作重點，將多數(shù)專業(yè)經(jīng)濟部門轉為經(jīng)濟實體。二是著力理順政府間關系，調(diào)整政府部門間關系，重點解決職責交叉、重疊問題;調(diào)整各級政府間關系，中央向地方下放部分權力。三是精簡機構和人員。改革后，國務院工作部門由86個減為59個，“定員總數(shù)減少20%左右”;“省、自治區(qū)黨政機構平均減少13個左右”，“人員編制總數(shù)精簡20%”;“直轄市黨政機構平均減少24個左右”，“人員編制總數(shù)精簡15%”。[13]

　　1998年機構改革是在社會主義市場經(jīng)濟體制框架初步建立，市場機制在資源配置中的基礎性作用明顯增強的背景下進行的。這次機構改革在轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開方面有了較大的突破。改革主要從六個方面進行：進一步明確宏觀調(diào)控部門和專業(yè)經(jīng)濟管理部門的職責分工;明晰政府職能的邊界和權限劃分，撤銷了按條條設立的專業(yè)經(jīng)濟管理部門，國務院各部門轉交給企業(yè)、社會組織和地方的職能達到200多項;向國有企業(yè)派出稽察特派員，負責監(jiān)督國有企業(yè)的生產(chǎn)運營和盈虧狀況;調(diào)整政府部門的職責分工，部門間調(diào)整、劃轉的職權達100多項;加強法制建設，推進政府機構、職能、編制、工作程序的法制化;精簡機構和人員編制。改革后，國務院共設工作部門43個，部委減少了11個;部門內(nèi)司局級機構減少了200多個;人員編制由3.2萬人左右減為了1.6萬人左右。[14]地方各級政府機關的機構和人員編制也做了較大幅度的精簡。

　　(三)行政管理體制改革階段(2002年-至今)

　　2002年，黨的十六大報告明確提出了行政管理體制改革這一概念，提出要深化行政管理體制改革，并將機構改革視為其重要組成部分。“行政管理體制和機構改革”的提出并不是概念的簡單疊加，而是內(nèi)容的極大豐富，是對機構改革的升華。這一階段到目前為止也進行了四次改革，相較之前的改革，這一階段的改革更全面、更深入，內(nèi)容大大超出了機構改革所能涵蓋的范圍。

　　2001年中國加入了世貿(mào)組織，這是挑戰(zhàn)更是動力，要求政府對職能結構、組織結構、運行規(guī)則等進行全面的變革。為此，2003年行政管理體制改革更加關注政府職能轉變，重點解決行政管理體制存在的突出矛盾。這次改革主要包括六項內(nèi)容：改革國有資產(chǎn)管理體制，在中央、省、市(地)三級政府設立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管職責;完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，劃入國務院體改辦的職能和國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能，增強了其綜合研究、總體指導、宏觀調(diào)控的職責;健全金融監(jiān)管體制，成立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會及其派出機構，對各類金融機構實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;深化流通管理體制改革，組建商務部，統(tǒng)一管理內(nèi)外貿(mào)業(yè)務;加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體系建設，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理局;開啟行政審批制度改革，大幅度取消和下放行政審批事項。改革后，國務院共設工作部門52個。[15]

　　2008年2月，黨的十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》。依據(jù)該意見提出的指導思想、總目標和主要任務，2008年行政管理體制改革側重強化政府的社會管理和公共服務職能，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。這次改革的主要內(nèi)容有：加強和改善宏觀調(diào)控，明確以發(fā)改委、財政部、人民銀行等組成國家宏觀調(diào)控部門，發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、政策導向作用，同時建立健全了協(xié)調(diào)機制，形成了更加完善的宏觀調(diào)控體系;增強社會管理和公共服務職能，組建了環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部等部門;實施大部門體制，在整合的基礎上綜合設置職能相近部門，如組建人力資源和社會保障部、工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部等。改革后，國務院共設工作部門49個。[16]

　　2013年行政管理體制改革的重點是向市場、社會放權，同時改善宏觀管理，加強事中事后監(jiān)管。這次改革的主要內(nèi)容，一是實行鐵路政企分開，將鐵道部一拆為二，組建了國家鐵路局和中國鐵路總公司，分別履行行業(yè)行政管理和企業(yè)經(jīng)營職責。二是穩(wěn)步推進大部門體制改革，繼續(xù)調(diào)整合并政府部門，如合并組建了國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家新聞出版廣電總局等。三是加大行政審批制度改革的力度，縮小了審批、核準、備案的范圍，取消和下放了部分審批事項，簡化了審批程序。四是加強基礎性制度建設，建立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、統(tǒng)一社會信用代碼制度、決策后評估和糾錯機制等。五是加強黨中央對重大工作的統(tǒng)籌領導，成立了若干中央決策議事協(xié)調(diào)機構，同時整合了工作內(nèi)容相關的黨政機構，實行一個機構兩塊牌子。改革后，國務院共設工作部門47個。[17]

　　2018年，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，為行政管理體制改革指明了方向。2018年行政管理體制改革的最大特點是統(tǒng)籌黨政群機構改革，改革的主要內(nèi)容，一是統(tǒng)籌設置黨政機構，將中央議事協(xié)調(diào)領導小組改為委員會，并將一些中央決策議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構設在政府職能部門;同時強化黨的歸口統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，對職能相近、聯(lián)系緊密的黨政機構實行合并設立或合署辦公。二是繼續(xù)推進大部門體制改革，優(yōu)化政府機構設置和職能配置。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，新組建了應急管理部、退伍軍人事務部等部門;擴大了一些政府部門的職能，如將農(nóng)業(yè)部改建為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等;合并了一些政府部門，增強職能的綜合性，如將文化部和國家旅游局合并組建了文化和旅游部等。三是繼續(xù)推進以“放管服”為主要內(nèi)容的行政審批制度改革，在減少微觀管理和具體審批事務的同時，嚴格事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，優(yōu)化服務。四是進行稅收征管體制改革，將省級和省級以下國稅和地稅機構合并，承擔所轄區(qū)域內(nèi)的稅收、非稅收入征管等職責。改革后，國務院共設工作部門40個。[18]

　　二、政府改革的舉措及成效

　　黨中央、國務院一貫高度重政府改革，有計劃、有步驟、分階段地適時加以推進。歷次政府改革既服從于總體目標，又各有側重，每一次改革的具體內(nèi)容看似相同，但實際并不完全相同。形象地說，中國政府改革的總體目標就是“瘦身健體”，具體化為優(yōu)化政府職能和組織結構，精簡政府機構和規(guī)模，提升政府管理能力，提高行政效率和效能。

　　(一)轉變政府職能

　　政府職能是行政管理體制的核心，是政府活動內(nèi)容及方向的綜合反映。政府改革實踐已反復證明，改革只有緊緊抓住政府職能轉變這一關鍵才能順利推進，否則就走不出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的不良循環(huán)。1988年，全國人大通過的《國務院機構改革方案》首次將轉變政府職能確定為機構改革的關鍵，使得政府改革的內(nèi)容發(fā)生了重大改變，之后“改革不是搞簡單的撤減、合并，而是轉變職能”。[19]

　　轉變政府職能的本質(zhì)是要厘清政府與市場、企業(yè)、社會的關系，政府要減少不該管、管不了、管不好的事務，實現(xiàn)角色和權力的歸位，促進政府職能向“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義”[20]方面轉變。政府改革在轉變職能方面主要采取了以下舉措：一是厘清政府與市場的邊界，強化宏觀調(diào)控職能，明確政府宏觀調(diào)控的職責主要在于制定發(fā)展戰(zhàn)略和政策，進行總量平衡，指導總體經(jīng)濟體制改革，培育和發(fā)展市場，加強市場監(jiān)管，規(guī)范市場運行，逐步發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用，促進經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展。二是厘清政府與企業(yè)的邊界，弱化政府的微觀管理職能，撤銷了按條條設立的專業(yè)經(jīng)濟管理部門，政府部門不再直接管理企業(yè)、不再辦經(jīng)濟實體;同時創(chuàng)造公平、自由競爭的市場環(huán)境，推動企業(yè)進入市場。三是厘清政府與社會的邊界，強化政府社會管理和公共服務職能，大力推進環(huán)保、社保、文教、衛(wèi)生等社會事業(yè)的發(fā)展;并通過政府購買服務的方式，引導民營部門和社會組織進入公共服務領域，調(diào)動社會各方的參與積極性，激發(fā)社會活力。

　　轉變政府職能的重點在于推進行政審批制度改革。因為，中國傳統(tǒng)的行政管理體制是在計劃經(jīng)濟體制條件下逐步形成的，而計劃經(jīng)濟體制實際就是以審批管理為主的經(jīng)濟體制。上個世紀后半葉，中國政府進行過數(shù)次行政審批權限的調(diào)整，但那時審批權主要是在政府內(nèi)部的上下級之間轉移，更多的是權力的下放，而非取消。2001年9月，為了進一步轉變政府職能，也為了與世貿(mào)組織規(guī)則接軌，國務院正式成立了國務院行政審批制度改革工作領導小組，全面啟動了行政審批制度改革。行政審批制度改革以“放管服”為核心內(nèi)容，具體措施包括取消和調(diào)整行政審批事項，規(guī)范和簡化行政審批程序，強化事中事后監(jiān)管，健全行政審批服務體系，完善行政審批監(jiān)督機制等。據(jù)不完全統(tǒng)計，2002-2017年，國務院共取消行政審批事項2813項，調(diào)整559項。①各級地方政府也取消和下放了一大批行政審批項目;同時還設置了綜合行政服務機構，積極改進政府服務，創(chuàng)新服務方式，實行“一站式辦公、一條龍服務”，建立首問負責、服務承諾、并聯(lián)審批、限時辦結等制度，優(yōu)化了服務流程，縮短了辦理時限，規(guī)范了行政審批權力的行使。行政審批制度改革取得了積極的成效，明晰了政府與市場、企業(yè)、社會的關系，促進了政府職能的轉變，大大提高了行政效率和社會效益。(① 資料來源：根據(jù)2002-2017 年國務院關于取消和下放行政審批事項的決定整理。)

　　(二)優(yōu)化政府機構

　　政府機構是政府職能的載體和外在表現(xiàn)形式，兩者互為表里。因此，政府職能轉變必然要求政府機構設置做相應的調(diào)整，提供組織保證。所謂優(yōu)化，就是說機構調(diào)整不再是簡單的撤減、合并，而是根據(jù)社會現(xiàn)實發(fā)展的需要和政府職能的變化，減增并舉，相得益彰，做到設置科學、機構精干、結構合理。

　　在優(yōu)化政府機構方面，政府改革主要從三個方面采取了措施：首先，精簡機構和編制。精簡機構和編制是政府改革的長期任務，歷次改革特別是2003年之前的改革，都將其列為重頭戲。雖然每次改革精簡的幅度都不算小，但由于政府職能沒有發(fā)生重大轉變，故改革后機構和人員編制都會出現(xiàn)不同程度的反彈，精簡便又成為下一次改革的重要任務。經(jīng)過中國政府長期不懈的努力，隨著政府職能的轉變，精簡工作取得巨大成就，自2008年改革后，國務院機構數(shù)量均在50個以下，并保持了穩(wěn)中有降。目前，國務院工作部門相較改革開放之初的100個減少了六成，行政人員編制減少約一半。其次，穩(wěn)步推進大部門體制。從2008年改革開始，中國政府在整合職能的基礎上，將相同或相近的職能劃歸一個部門履行，盡可能避免和減少部門間的職責交叉，增強了機構職能的綜合性，降低了協(xié)調(diào)成本，提高了行政效率。人力資源和社會保障部、工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部、文化和旅游部等都是大部門體制改革的產(chǎn)物。最后，根據(jù)政府職能的變化，適時、合理地增設或調(diào)整政府機構，如2018年改革新增了應急管理部、退伍軍人事務部，將環(huán)境保護部改建為生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)部改建為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等，適應了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

　　(三)理順政府間關系

　　如果說轉變政府職能調(diào)整的是政府與外部的關系，那么理順政府間關系處理的主要是政府的內(nèi)部關系，既包括不同層級政府間的縱向關系，也包括不同政府部門間的橫向關系。理順政府間關系的核心是職責權限的劃分，其要求是職責分明、權責一致、分工合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　在理順政府間關系方面，政府改革采取的舉措主要包括：第一，調(diào)整政府各部門的職責分工。明確了宏觀調(diào)控部門和專業(yè)經(jīng)濟管理部門各自的工作重點，宏觀調(diào)控部門主要發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、政策導向、平衡總量的作用，專業(yè)經(jīng)濟管理部門主要履行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務和監(jiān)督的職能;將相同或相近的業(yè)務交由一個部門負責，對一時難以分清的也明確了各自的職責，解決了長期存在的職權交叉、相互扯皮問題。第二，推行歸口管理。設立了國資委，承擔國有資產(chǎn)監(jiān)管的職責，改變了國企多頭管理的局面;設立了部委管理的國家局，負責國家某一方面的行政管理工作，歸主管部委管理，但具有相對的獨立性，解決了機構臃腫、管理分散等問題。第三，向地方下放管理權限。向地方放權一直是調(diào)整中央與地方關系的主要內(nèi)容，在歷次政府改革中中央政府都向地方政府下放了部分經(jīng)濟、社會、文化事務管理權。例如，在2004至2013年的10年間，國務院共向省級政府下放了383項審批事項。①第四，調(diào)整地方政府間關系。縮減了計劃單列市，設立了副省級市;在質(zhì)檢、工商、環(huán)保等領域實行了省以下垂直管理，增強了省級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能;實行地市合并、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，除極個別地區(qū)外，地區(qū)行政公署和區(qū)公所已基本撤銷，減少了地方管理層級。第五，改革財稅管理體制。實行了分稅制，規(guī)范了中央與地方的收入分配;建立了事權與財政支出相適應制度，對中央、地方以及共同財政事權做了初步劃分，明確支出責任與財政事權相一致;改革了稅收征管體制，實行以國家稅務總局為主的國家稅務總局與省級人民政府雙重領導管理體制。(① 資料來源：根據(jù)2002-2017 年國務院關于取消和下放行政審批事項的決定整理。)

　　(四)推進依法行政

　　依法行政是現(xiàn)代行政體制的基礎，也是市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設對政府管理的必然要求。中央高度重視全面推進依法行政，發(fā)布了多個規(guī)范性文件，要求做到權責法定、合法行政、執(zhí)法嚴明、程序正當、高效廉潔、守法誠實。

　　在推進依法行政方面，政府改革主要采取了以下舉措：一是制定和實施了一系列有關行政管理的法律法規(guī)，如國務院組織法、地方政府組織法、行政處罰法、行政復議法、行政許可法、行政強制法和各項部門法以及行政法規(guī)、行政規(guī)章等，初步建構了行政法律體系，為行政管理提供了制度保障。二是建立健全了行政運行機制，逐步建立了諸如政策評估、行政問責、政務公開等制度和機制，其中有些已上升為法律法規(guī)，如《中華人民共和國政府信息公開條例》等，保證了行政權力規(guī)范有效的行使。三是推進行政綜合執(zhí)法，整合了行政執(zhí)法主體，相對集中了行政執(zhí)法權，完善了行政執(zhí)法程序，優(yōu)化了行政執(zhí)法資源配置，下沉了行政執(zhí)法力量，初步形成了行政執(zhí)法合力，提高了行政執(zhí)法效能。四是嚴格機構編制管理，國務院頒布的機構編制管理條例明確了機構設置的類別、機構編制管理權限及程序等，規(guī)范了對政府部門的“三定”管理和總量控制，將政府部門的機構設置、職能配置、編制管理及其管理程序納入了法治化軌道，用法律手段控制了機構與人員編制的膨脹，基本實現(xiàn)了政府職能、機構、編制的法定化。

　　三、政府改革的邏輯

　　綜上所述，歷次政府改革都不同程度地取得了積極成效，基本完成了在當時歷史條件下需要而且能夠完成的任務，促進了社會進步和生產(chǎn)力的發(fā)展?？v觀政府改革的整個歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)改革是在經(jīng)濟社會發(fā)展需要和行政管理現(xiàn)代化要求兩個因素共同作用下逐步深化的，形成了自身特有的邏輯，體現(xiàn)了外在需要與內(nèi)在要求的有機統(tǒng)一。

　　(一)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要

　　“中國的行政體制改革始終服務并服從于經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷向前推進。”[21]政府職能由經(jīng)濟微觀管制向宏觀調(diào)控轉變，由經(jīng)濟領域向社會領域拓展，既和傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的破除，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立相一致，也和社會結構的轉型，社會職能的分化相伴隨。

　　經(jīng)濟體制改革是動力，是基礎，它決定政府改革的方向和進程。每一次政府改革都是在經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展到一個關鍵節(jié)點展開的，主要目的是適應經(jīng)濟體制改革的需要，加速經(jīng)濟建設進程。從政府改革的整個歷程來看，改革開放前的歷次精簡調(diào)整，除“文革”期間第五次精簡調(diào)整的非正常情況外，大都與經(jīng)濟形勢發(fā)展和實施“五年計劃”密切相關，通常經(jīng)濟形勢發(fā)展良好，改革以放權為主;經(jīng)濟形勢嚴峻、國民經(jīng)濟發(fā)展困難，改革則以收權為主;且改革的對象主要是經(jīng)濟管理部門，特別是專業(yè)經(jīng)濟管理部門。改革開放后的歷次政府改革也是隨著經(jīng)濟管理體制由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向有計劃的商品經(jīng)濟體制、再向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉軌而不斷深化的。為適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，從1993年開始，轉變政府職能就成了政府改革的關鍵和重點，政府加大了計劃、投資、財政、金融等領域管理體制改革的力度，明確要把政府的職能轉變到宏觀調(diào)控上，完善了宏觀調(diào)控體系，撤銷了按條條設立的專業(yè)經(jīng)濟管理部門，取消和調(diào)整了許多行政審批事項，向企業(yè)和社會組織還權，實行政企、政社分開。國務院機構設置數(shù)量的變化主要是由專業(yè)經(jīng)濟管理部門的增減導致的，兩者“精簡-膨脹”循環(huán)走勢的高度一致，在一定程度上也佐證了這一點。[22]

　　社會主義市場經(jīng)濟體制的基本建立、經(jīng)濟持續(xù)快速的增長導致人民的生活水平提高，社會利益多元，公民需求增長。公民需求的增長與公共產(chǎn)品供給能力不足形成鮮明的對照，社會管理問題也就必然提上了議事日程。由此，2003年之后，政府改革的重點轉向了社會管理和公共服務領域，保障和改善民生成為政府工作的重心。具體而言，政府一方面組建和調(diào)整了一些與民生密切相關的部門，如人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設部、應急管理部、生態(tài)環(huán)境部等;另一方面，加大了社會管理體制改革力度，多措并舉推動文教、衛(wèi)生、環(huán)保、救災、扶貧、就業(yè)等社會事業(yè)的發(fā)展，如實現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務教育全免費，實施了“五險一金”制度，開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革等，推動了基本公共服務均衡化發(fā)展。與此相吻合的是，國家在社會文教方面的財政支出逐年增加，并于2006年首次超過了經(jīng)濟建設方面的財政支出。據(jù)統(tǒng)計，2006年，國家財政按功能性質(zhì)分類的支出，經(jīng)濟建設費用為10734.63億元，社會文教費為10846.20億元，分別占當年財政總支出40422.73億元的26.56%和26.83%。[23]在2007-2017年這十一年間，公共服務支出①由20465.79億元上升至100459.4億元，增加了近8萬億元，翻了近三番;占國家財政支出的比重由41.15%提高到49.47%，增長了近八個百分點。[24]

　　(① 2007 年財政支出的統(tǒng)計口徑發(fā)生了變化，采用了新的分類標準。)

　　這一方面是由生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎決定上層建筑這一馬克思主義基本原理決定的。行政體制屬于上層建筑，由社會經(jīng)濟基礎決定，為其服務，并隨其變化而變革。因此，政府改革必須與經(jīng)濟社會的發(fā)展相配套、相契合，其力度取決于經(jīng)濟、社會變革的廣度與深度。若改革無法滿足經(jīng)濟、社會變革的需要，不僅會增加改革成本和阻力，而且還會造成資源浪費、管理真空社會失序，最終影響改革和經(jīng)濟、社會各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，由于政府改革主要針對的是在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的權力高度集中的行政管理體制，這一特殊的改革背景和戰(zhàn)略選擇決定了經(jīng)濟體制改革和行政體制改革具有明顯的相關性。歷次政府改革不論在指導思想、目標還是在主要內(nèi)容上都明顯地具有經(jīng)濟體制改革的成份，政府改革正是從簡政放權、轉變經(jīng)濟管理職能入手，并隨著經(jīng)濟體制改革的推進而深化的。

　　(二)行政管理現(xiàn)代化的要求

　　行政管理現(xiàn)代化是指政府行政管理的法治化、民主化、科學化、高效化。具體而言，就是堅持依法行政，科學民主決策，合理配置職能，優(yōu)化組織結構，完善運行機制，規(guī)范行政行為等。實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化的目的在于有效發(fā)揮政府整體效能，提高行政效率，提升政府能力，實現(xiàn)公共利益最大化。提升行政管理現(xiàn)代化水平是政府改革的內(nèi)生動力和題中之義，其實質(zhì)是“政府的自我革命”。因為，政府改革就是要遵循行政管理的發(fā)展規(guī)律，按照“技術合理性”[25]要求，對既有的政府職能結構、組織結構、管理方式、運行機制等進行綜合變革，革故鼎新，去除和改造其存在的種種弊端，使之臻至完善，不斷提高行政管理現(xiàn)代化水平。改革實踐已反復證明，政府改革是提高政府權威和效能，實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化的必由之路。

　　中國的歷次政府改革都致力于提高行政管理現(xiàn)代化水平，改革目標的確立就是明證。例如，1982年的改革要求要“努力把國務院建設成為機構精干、工作效能高、密切聯(lián)系群眾、很少官僚主義習氣的政權組織”。[26]1988年的改革明確提出改革的長遠目標“是要建立一個符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系”。[27]2003年改革的目標是“形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。[28]2018年改革更是明確提出要“以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向”，“構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。[29]由此可見，雖然政府改革的目標是發(fā)展變化的，每一次改革目標的側重點都有所不同，但都是朝著行政管理現(xiàn)代化方向演進的。目標為改革實踐指明了方向。正是依據(jù)改革目標，歷次政府改革在科學配置政府職能，明晰政府權力邊界;精兵簡政，優(yōu)化政府機構和規(guī)模;理順政府間關系，合理劃分職責權限;推進依法行政，完善運行機制等方面都不同程度地采取了積極舉措，推動政府改革逐步深化，促使行政管理現(xiàn)代化水平不斷提升。

　　(三)雙因素的綜合作用

　　系統(tǒng)理論認為，和自然界一樣，人類社會也存在著多個相互影響的系統(tǒng)。每個系統(tǒng)既是由若干相互依存、相互作用并具有整體效應的要素組成的相對獨立的復合體，又是由若干與其相互聯(lián)系、相互制約的其他系統(tǒng)共同構成的更大社會系統(tǒng)的子系統(tǒng)。系統(tǒng)正是通過內(nèi)部、外部的相互協(xié)調(diào)、相互作用實現(xiàn)演進和優(yōu)化的。作為人類社會中的一個系統(tǒng)，一方面，行政體系必定受其內(nèi)部組成部分的制約，其運行狀況取決于內(nèi)部構成要素之間的關系;另一方面，它也必定與其所處社會大系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)發(fā)生關系，受其所處環(huán)境的影響，其形成與發(fā)展是特定政治、經(jīng)濟、社會現(xiàn)實綜合作用的結果。因此，只有把行政體系既作為一個相對獨立的整體，又作為社會大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，實現(xiàn)內(nèi)部各組成部分之間以及與外部環(huán)境之間的雙重良性互動，才能達到“整體大于部分之和”的效應?？v觀中國政府改革的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府改革正是在經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實需要和行政管理現(xiàn)代化內(nèi)在要求這兩個因素及其構成要素內(nèi)外結合的綜合作用下發(fā)展、深化的。

　　其一，兩個因素相互作用。一方面，經(jīng)濟、社會發(fā)展作用于行政管理現(xiàn)代化，要求行政管理更加科學、民主、法治、高效。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、社會職能的分化、經(jīng)濟社會的發(fā)展必然要求改變在實施傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的全能型高度集中的行政管理體制，厘清政府與市場、企業(yè)、社會的邊界，把政府不該管、管不了、實際上也管不好的事情交還給市場、企業(yè)和社會;同時，也必然要求政府加強制度建設，推進依法行政，規(guī)范行政行為，防止行政權力的濫用。政府只有堅決放棄不該管的事務，才能切實管好該管的事情;只有依法規(guī)范履行職權，才能對社會實行真正有效的管理?；诖耍母镩_放后的政府改革，從精簡、撤銷專業(yè)經(jīng)濟管理部門入手，轉變政府職能，弱化微觀管理，強化宏觀調(diào)控，由管制轉向服務，由結構變革轉向機制建構，不斷優(yōu)化政府的職能結構和組織結構，規(guī)范行政權力的行使。另一方面，行政管理現(xiàn)代化水平的提升又反過來促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展，從體制上、組織上為經(jīng)濟體制改革順利推進和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展拓展空間，創(chuàng)造環(huán)境，提供保障。中華人民共和國成立以來，經(jīng)過多輪政府改革，特別是改革開放后的歷次改革，政府職能基本實現(xiàn)了從微觀管理向宏觀調(diào)控，由主導經(jīng)濟發(fā)展向注重社會管理的轉變，使得市場在資源配置中的決定性作用明顯增強，社會的自組織能力明顯提高，激發(fā)了市場和社會的活力。

　　其二，兩個因素的各構成要素之間也相互作用。從經(jīng)濟社會發(fā)展的角度看，改革開放之初，中國百廢待興，經(jīng)濟癱瘓和百姓溫飽成為亟待解決的首要問題，中國政府不得不確立以“經(jīng)濟建設為中心”的戰(zhàn)略方針，大力發(fā)展經(jīng)濟。因此，改革開放后的前四次政府改革都以適應經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟建設為主要目的，改革的重點在于轉變經(jīng)濟管理職能和方式，完善經(jīng)濟管理體制。然而，經(jīng)濟發(fā)展導致社會分化和利益多元，社會矛盾日益突顯，社會公平問題也就必然引起了政府的高度關注。因此，改革開放后的后四次政府改革更多地關注保障和改善民生，強化社會管理和公共服務職能。政府改革之所以選擇這樣的推進路徑，是因為經(jīng)濟發(fā)展可以為解決社會問題、推進社會管理體制改革奠定良好的物質(zhì)基礎，提供必要的財力支撐;反過來，社會問題的有效解決又有助于維護社會穩(wěn)定和和諧，而良好的社會環(huán)境有利于促進經(jīng)濟的進一步發(fā)展。從行政管理層面分析，職能和機構是行政管理體制的兩個核心要素，如果將職能比作內(nèi)核的話，那么機構就是外殼，兩者只有相互配套、有機統(tǒng)一，才能保證行政機器高效運轉。改革開放之初，面對因人設事、部門林立、效率低下的問題，政府改革必須也只能由表及里，從精簡機構入手推進。政府機構的調(diào)整必然會提出轉變政府職能的要求，也即“撤廟”就要“減事”，否則機構就會撤而復設，改革便難以走出“精簡-膨脹”的不良循環(huán);而政府職能的轉變又要求政府機構的設置進一步優(yōu)化，如撤銷專業(yè)經(jīng)濟管理部門，歸并業(yè)務相同或相近的部門，增強機構設置的綜合性等;否則，轉變政府職能的成果難以鞏固。同樣，職能與機制、機構與機制的關系亦是如此。

　　通過上述分析，我們可以看到，經(jīng)濟社會發(fā)展需要和行政管理現(xiàn)代化要求之間及其各自構成要素之間并不是相互割裂的關系，而是既相對獨立又相互聯(lián)系的關系。它們相輔相成，相互影響，相互促進，相互作用，共同推動政府改革一步步向縱深發(fā)展。

　　四、簡要結語

　　綜上，筆者提出以下幾點認識，是為結語。

　　第一，政府改革是一項長期任務。從改革實踐看，每一次政府改革既是一個相對獨立的過程，又是整個改革歷程中的一個相互連續(xù)的發(fā)展階段。雖然每一次改革都帶有一定的相似性和明顯的過渡性，但事實上每一次改革都既有重復亦有創(chuàng)新，重復是對前一次改革成果的鞏固，創(chuàng)新是對改革范疇的拓展，兩者有機結合使政府改革總體呈現(xiàn)一個由表及里、由淺入深、由易到難，相互銜接、相互配套、有序推進、逐步深化、螺旋上升的漸進過程。之所以如此，首先在于政府改革無法孤立進行，必須與其所處的社會環(huán)境相適應，必須具備一定的主客觀條件，而環(huán)境不可能不發(fā)生改變，條件也不可能一步成熟，這就決定了它不可能畢其功于一役。其次，政府改革的實質(zhì)是對行政權力行使的限制和規(guī)范，必然導致權力和利益格局的調(diào)整和重構，阻力在所難免。這就要求改革要避免揠苗助長，操之過急，以防最終因所付成本過高而失敗。最后，政府改革本身是一種探索、一種創(chuàng)新，具有很多不確定性和未知因素，認識和實踐都很難一步到位，因而只能從客觀實際出發(fā)，有計劃有步驟地適時推進。正因為政府改革是一個持續(xù)漸進的過程，就更需要長期堅持，不懈推進，唯此才能保證改革目標的最終實現(xiàn)。

　　第二，政府職能是政府改革外部與內(nèi)部關系的連接點，是經(jīng)濟社會發(fā)展需要和行政管理現(xiàn)代化相互作用的紐帶。從外部看，政府職能涉及政府與市場、國家與社會關系問題，轉變政府職能的實質(zhì)就是要隨著國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展適時地調(diào)整政府應當履行的職能的范圍，正確處理政府與市場、企業(yè)、社會的關系，解決好管什么和如何管的問題。從內(nèi)部看，政府職能是行政管理體制的核心，在很大程度上決定著政府規(guī)模、機構設置、管理方式和運行機制。行政管理體制各構成要素只有圍繞政府職能相互協(xié)調(diào)、相互配套，才能實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化。轉變政府職能不能簡單地理解為縮減政府的履職范圍，而是要合理界定和科學配置政府職能，真正做到政府不缺位，不越位，不錯位。在政府職能擴張已成為世界各國普遍趨勢的情況下，對此更應有清醒的認識。政府改革只有牢牢牽住科學、合理配置政府職能這個“牛鼻子”，才能不斷深化。

　　第三，經(jīng)濟社會發(fā)展需要與行政管理現(xiàn)代化要求是政府改革的兩個驅動輪。如同行進中的車子，兩個輪子只有相互協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，才能到達既定的目的地。同理，政府改革只有既適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，又滿足行政管理現(xiàn)代化的要求，并使這外在和內(nèi)在兩股動力相互銜接、相互配合，有機統(tǒng)一，才能在相互作用的過程中相互促進，互利互惠、同生共長，實現(xiàn)政府改革效用的最大化，達致政府改革的最終目標，促進社會全面進步與發(fā)展。依據(jù)中國政府改革的邏輯和作用機理，今后政府改革應在系統(tǒng)配套、整體協(xié)調(diào)上下功夫，做到既與經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境變化相適應、相契合，又保障各項改革舉措相配套、相協(xié)調(diào)。

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