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　　國家治理現代化已成為治國理政的核心概念之一，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，是全面深化改革的重要支撐，在推進國家治理現代化的進程中發(fā)揮著關鍵作用。為此，中國經濟時報約請學者就財政與國家治理現代化的關系、進一步提升國家治理現代化水平等問題展開討論。

　　國家治理現代化是治國大政

　　中國經濟時報：繼黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和智治理能力現代化之后，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，請問其重要意義何在?

　　張斌：中央特別強調國家治理體系和治理能力現代化，是治國大政、理論方針的核心概念，即國家治理現代化是最重要的大政方針的濃縮表達。

　　賈康：這需要特別關注治理和管理的區(qū)別：“管理”顯然是一種自上而下的掌控架構，即有管理權的主體自上而下實施的局面掌控。而治理和管理的區(qū)別，除了自上而下的，還有自下而上的以及橫向平面展開的各種多樣化互動。治理所對應的概念，其實是在人類文明發(fā)展過程中已經被各方接受的包容性發(fā)展、包容性增長的概念。

　　包容性表現在政府、非政府的各種主體充分互動中調動和發(fā)揮一切潛力、活力之上。大略地分析來看，政府是有公權力的主體，而企業(yè)、社會組織等，如生產經營單位、非營利性單位、各種各樣偏好的自然人，則是有私權利的主體。在這些多元主體的互動中，需要形成爭取最大包容性的共贏。在爭取共贏的取向下，要力求各種主體能夠充分發(fā)揮對于社會發(fā)展和進步作貢獻所可能發(fā)揮的潛力。追求共贏的狀態(tài)，是“治理”境界的真諦，即實現包容性發(fā)展中各種潛力和活力最大限度的釋放。

　　治理和管理的區(qū)別概括起來，最主要的就是必須把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控融合在一起，使方方面面的潛力、活力得到無阻礙的發(fā)揮。實際生活中需要處理的，就是把與一系列制度安排、機制創(chuàng)新相關的問題——政府和市場、中央與地方、公權體系和公民、管理部門和納稅人等關系集合在一起。如何做到治理方面的善治，這種在價值取向評價上值得肯定、值得追求的境界，成為討論國家治理時應抓住的實質性問題。

　　在國家治理框架內定位財政

　　中國經濟時報：中央提煉出一個重要認識：財政是國家治理的基礎和重要支柱，請問如何具體理解財政在國家治理框架內的定位?

　　王靜文：國家治理如果要尋求包容性發(fā)展的制度安排體系，以成為善治，那么財政處理好資源配置中有重要影響力、輻射力的公共資源，則是一個國家治理基礎和重要支柱層面不可或缺的解決途徑和影響經濟社會全域的能動組成部分。

　　賈康：國家治理現代化講求包容性發(fā)展，要讓社會在文明提升過程中更多體現所有社會成員共贏、多元互動中的公共福利最大化，因此需要對應資源配置體系，即中央提出的建立現代市場體系?，F代市場體系是現代國家治理的決定性資源配置基本面，而為發(fā)展培育現代市場體系，又必須打造現代財政制度。這是理解財政與國家治理現代化內在關聯(lián)的重要維度。

　　從現代國家治理說到現代市場體系，自然就涉及政府更好發(fā)揮作用——要想有現代國家治理，發(fā)展培育現代市場體系，就必須打造現代財政制度。

　　現代財政制度和國家治理現代化訴求結合，無非是要通過資源配置的優(yōu)化，來解決以公共資源影響、輻射、拉動全社會資源優(yōu)化狀態(tài)的制度安排和機制建設問題。因此在對全局的服務上，財政是國家治理的基礎和重要支柱這一表述，在學理上是很嚴謹的。

　　張斌：如今的財政體系應該是一種服務于全域國家治理的體系，所謂“跳出財政論財政”“財政為全局服務”，實際上是需要意識到財政的分配作用滲透、傳導到了社會經濟生活的方方面面。貨幣政策更多涉及經濟，財政直接涉及經濟、社會、政治方方面面，無時無刻不在產生著滲透、影響、輻射作用，是國家治理的重要基礎與支柱。

　　分稅制改革奠定國家治理現代化的基礎

　　中國經濟時報：有觀點認為，分稅制改革奠定了國家治理現代化的基礎，請問如何理解?

　　賈康：1994年的分稅制改革，其實并不止解決了中央和地方的關系問題，當年還解決了政府和市場主體，即各級政府和企業(yè)關系如何正確處理的制度建設問題，而且這對于全局來說是第一位的問題：改革以來一直探尋如何讓企業(yè)活起來，必須在制度安排上有一條可持續(xù)的發(fā)展之路，分稅制改革構建起了與市場經濟對接的框架。因此，這不是延續(xù)過去行政性分權的思維和做法，而是經濟性分權，真正改變了以往按條塊分割的行政隸屬關系控制企業(yè)和組織財政收入的舊體制癥結。中央和地方的關系、各級政府間的關系，也有了規(guī)范化處理。

　　到目前為止，對于分稅制改革的評價，中國理論界的認識往往不到位，一般的說法是分稅制改革解決了中央過日子的問題。但這只是表面現象，1994年經濟性分權的歷史功績，是使政府和市場、企業(yè)的關系走上正道，再加上中央和地方關系的規(guī)范化，奠定了如今國家治理體系和治理能力現代化制度安排的基礎。

　　除此之外，第三種重要的關系便是社會生活中凸顯的公權主體和公民的關系，政府和納稅人的關系。社會成員、自然人要在財政分配體系里受到各種各樣的調節(jié)，個人所得稅對應的納稅人就是自然人。這三大關系的匯合點在財政，而現代財政制度如何適應這種客觀需要從而服務于全局，也要從現代國家治理、現代市場體系、現代財政制度三個關鍵詞的連接上進行。

　　中國經濟時報：但有些人認為地方隱性負債、土地財政短期行為等弊病是分稅制造成的?

　　賈康：根據中國幾十年的體制演變，以及放眼全球國際經驗，再結合中國反反復復探索的本土經驗，可以認為搞市場經濟，中國財政除了分稅制之外別無他路。

　　實際上，分稅制改革后的基層財政困難、土地財政、地方隱性負債等問題，恰恰是改革在貫徹落實中受阻而形成的。貫徹落實中最基本的受阻情況是舊體制制約因素仍然存在，省以下的地方沒有完全進入分稅制狀態(tài)，復雜多變、討價還價的分成制仍然廣泛存在，甚至一些困難地方和基層，干脆實行包干制。產生這些問題的原因，是因為雖然中央和省為代表的地方之間建立了分稅制框架，但對于省以下的地方，只給出了一個基本導向。省以下各地可根據具體情況，設計分稅制的實施方案。但是省以下的很多地方，表面上是按照分稅制來實行，實際上卻是按照不同的稅種分成，即分成制。財權重心上移，而事權重心層層下移，上面千條線，最后一根針，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層的針眼里穿過去落實。因此，制度的有效供給跟不上，本該由分稅制內在邏輯所產生的正面效應沒有發(fā)揮，基層財政困難在一段時間里比較突出。待到基層財政困難有一定的化解之后，財力和事權如何順應、如何結合好的矛盾也還沒有完全解決，又出現了地方隱性負債，還加上了使得地方依靠自己轄區(qū)之內“靠山吃山、靠水吃水”的土地開發(fā)，做出在土地批租環(huán)節(jié)盡量一次拿足收入的土地財政短期行為。這并非分稅制改革所造成的問題，而恰恰是分稅制改革在省以下地方的貫徹落實中受阻造成的。

　　張斌：1994年建立的分稅制新體制框架，是經濟性分權，如今的問題是如何繼續(xù)深化改革，完成當年沒有能夠完成的省以下深化改革任務。省以下分稅制體制貫徹落實遇到的難點，在于五級行政層級的分稅方式，這在國際上沒有任何經驗，曾試圖探索的“中國特色”解決方案也已被實踐證明此路不通。分稅制下各級稅基的合理配置，面對了稅種的適當調減進程，如何在五級行政層級間合理分稅仍無解。因此需要實行“扁平化”改革。農村稅費改革以后，中國主要的農村區(qū)域水到渠成地實行“鄉(xiāng)財縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再作為財政的實體層級，屬于縣級預算所管的預算單位——在財政的實體層級意義上，基層已不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是縣。另外，根據浙江經驗，財政上可以首先實行省直管縣，承認市和縣的行政不同級，但財政同級。這樣中國的財政層級就可以扁平化到中央、省、市縣三級。

　　“三個層級”的體系再造問題是分稅制深化改革中的現實問題，是務實解決現代財政制度建設構架創(chuàng)新中的改革難題。簡單勾畫現代財政制度所需的制度供給框架，就應堅持經濟性分權的基本路徑，往下要配套聯(lián)動，通過大部制、扁平化的政府機構系統(tǒng)化再造的實質性改革，形成人民代表大會授權委托的三級政權，并合理清晰地確定各級事權，以及各級政府共管職責的配合。一級政權要有一級合理的事權，還要有一級與事權順應的財權。財權最關鍵的問題，首先是解決穩(wěn)定的、大宗的收入，收入主要靠稅收，因而要處理好稅基的配置問題，例如關稅體現國家主權在經濟生活中的調整機制，應掌握在中央手中;房地產稅沒有外溢性，不動產坐落在各個轄區(qū)之內，且相關的信息復雜程度較高，適合地方政府因地制宜地掌握信息，操控相關稅收條件。稅基的合理配置方面，還有很大的研究空間，以形成正確的原則和方案。“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基”后面跟著的是一級預算，現代財政所有功能的實現，落到運行載體上，就是要形成現代意義的預算。

　　預算作為一個收支計劃，必須事先決定，并充分反映民意，才能夠有現代預算的特征——要有權力制衡之下社會多方的參與來磨合，一旦通過最高權力機構(全國人民代表大會)審批通過，便形成有法律效力的執(zhí)行文件，要嚴格執(zhí)行。所謂嚴格執(zhí)行，除了數量、結構、進度上的嚴肅性之外，最主要的是要有問責，要有事前、事中、事后全套的績效考評和監(jiān)督，這樣才能夠達到公共利益最大化，在公共資源配置優(yōu)化的目標導向下求得實際效果。所以，政權、事權、財權、稅基之后的預算，落到運行載體上，體制里按照扁平化方向由五級收縮到三級，使預算在整個制度安排里，各個邏輯環(huán)節(jié)能夠內洽地環(huán)環(huán)相接，順暢地可持續(xù)運行。后邊還包括國有資產在各級的管理權——“一級產權”，以及中央地方各自都必須行使的有償融資的“一級債權”，再加上中央、省兩級自上而下的轉移支付，全都需要相互配合。

　　王靜文：從現代財政制度的發(fā)展看，中國在服務于現代化全局中應該達到的境界，就是在事權合理化之后，使財權與事權相順應，財力與事權相匹配。在制度建設方面，服務于現代國家治理、現代市場體系的有效構建，必須是“扁平化”三級框架之下“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”和兩級自上而下的轉移支付和輔助性的橫向轉移支付，這應是我們規(guī)劃并力爭建設的一套現代財政制度前景。

　　不斷提升國家治理現代化水平

　　中國經濟時報：請問如何進一步提升國家治理現代化水平?

　　賈康：在推動國家治理現代化的進程中，現代政治文明建設為財稅改革發(fā)展注入法治化規(guī)范化力量，而以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力的現代發(fā)展理念則為深水區(qū)改革的攻堅克難加碼助力。新時代背景下，為更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，現代政治文明建設和現代發(fā)展理念的落實不容忽視。

　　黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出了戰(zhàn)略部署。全面依法治國體現的政治文明也是鎖定的現代化取向，現代政治文明的制度建設，要從根本大法開始，依憲執(zhí)政，依憲行政，還要落到方方面面的法律上。

　　在現代政治文明的推進過程中，財政對全局可能的貢獻可以借鑒美國“進步時代”的啟示。美國崛起為世界頭號強國，就是在1880-1920年，經歷了被人們稱為“進步時代”的制度建設時代，當時隨著美國經濟的高速增長，各種利益之間的協(xié)調問題越來越突出，各種民意訴求和政府之間如何形成良性互動的挑戰(zhàn)也越來越突出。美國人從這種渾沌狀態(tài)走出來的方法，就是在對全社會有打擊影響的事情發(fā)生后，進行“亡羊補牢”的立法。在美國，幾十年期間靠這種矛盾中的多方互動，逐步形成了規(guī)范的政府履行職責所需要的稅收、預算等方面以及公眾意愿表達方面的制度機制。美國政府的稅收設計為以直接稅為主的基本框架，一直延續(xù)至今。其收入主要依靠直接稅，個人所得稅是第一大稅，幾乎占聯(lián)邦政府收入的50%，再加上與社保體系相關的工薪稅，這兩大稅種使美國聯(lián)邦政府80%以上的收入，有了穩(wěn)定的稅基保證。

　　中國當前應在公共財政、民生財政、財政現代化等概念之下，做好制度建設工作，推進全面依法治國。從如今的“稅收法定”一件一件做起，為現代財政制度建設和國家治理現代化提供支撐和不竭動力。

　　張斌：黨的十八屆五中全會提出的現代發(fā)展理念，以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力，帶出協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展，最后落到人本主義立場的共享發(fā)展。黨的十八屆五中全會確立創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力，其后在指導主線上表述為供給側結構性改革，實質上是對改革開放的承前啟后、繼往開來。在改革深水區(qū)攻堅克難，以制度供給帶出整個供給體系質量和效益的提高，關鍵是結構優(yōu)化。

　　賈康：解放思想，才能真正貫徹改革開放大政方針;以人為本，才能深刻理解現代化訴求的內涵和根本目的——中國的現代化不是狹隘的民族主義，而是在造福于全中國人民的同時，通過建設“人類命運共同體”對全人類、對全世界作出貢獻，“以人為本”根本的邏輯，就是中國要努力實現和平發(fā)展、和平崛起;只有以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動力，才可能攻堅克難，使“中國夢”夢想成真。

　　中國的創(chuàng)新千難萬難，仍有很多阻力和困惑。但再硬的骨頭也要啃，按照黨的十九大的要求，可知財稅方面的三大改革任務，理順財政體制是第一位，其次是預算改革、稅制改革問題的解決。還應特別注意，關于市場決定性作用和政府更好發(fā)揮作用，其中有“守正出奇”的訴求。“守正”是指在共性認識上，必須認識、順應、乃至敬畏市場的基本規(guī)律;但同時，不能認為了解市場經濟的共性，再運用一些基本的、一般的可得經驗，中國就可以一路現代化了，還必須在中國特定的約束條件下，力求在承擔風險的情況下，爭取出奇制勝。既然要出奇制勝，就需有一定的雙軌制運作。例如大眾關心的金融領域，除了商業(yè)性金融之外，還必須有政策性金融的匹配協(xié)調，必須在戰(zhàn)略層面考慮，如何使整個金融體系既有錦上添花的功能，又有雪中送炭的功能。

　　以財政為后盾的“政策性資金、市場化運作、專業(yè)化管理、杠桿式放大”的政策性融資機制的打造勢在必行。守正出奇這條道路可能比較狹窄，但是一定要把這條路走通，中國才可能在追趕中真正實現現代化愿景，才能完成以追趕走過超常規(guī)發(fā)展的過程，跨越“中等收入陷阱”，達到中華民族偉大復興。

　　財政在這一歷史進程中的作用，不僅是支持事業(yè)發(fā)展，還必須注意財政的資金運用要結合改革“花錢買機制”，尤其是在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動方面，不能只輸血，還要培養(yǎng)造血機制。