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　　黨的十九大提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策和戰(zhàn)略部署，并要求盡快建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財政支持政策體系。美國、日本是當今世界高度發(fā)達的國家，在構建財政支持體系、推進鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化建設等方面積累了許多有益做法和豐富經(jīng)驗。鑒此，本文梳理、總結美國、日本財政支持鄉(xiāng)村振興的主要做法，提煉基本經(jīng)驗和有益啟示。

　　一、美國日本財政支持鄉(xiāng)村振興的主要做法

　　(一)推進財政支農政策結構性改革

　　進入20世紀80年代中期以來，美國、日本普遍對財政支農政策進行了結構性改革，突出表現(xiàn)在：(1)農業(yè)支持總水平1逐步下降。從農業(yè)支持總量看，美國農業(yè)支持總量呈增長趨勢，由1986—1988年的485.34億美元增長到2015—2017年的940.83億美元，增長了93.85%。在WTO及相關規(guī)則約束下，日本農業(yè)支持總量在波動變化中呈現(xiàn)下降趨勢，2015—2017年比1986—1988年下降16.43%，比1995—1997年下降37.06%。從農業(yè)支持總量占GDP比重看，美國、日本均呈現(xiàn)明顯的持續(xù)下降趨勢，美國由1986—1988年的1.0%下降到1995—1997年的0.6%、2015—2017年的0.5%;日本由1986—1988年的2.3%下降到1995—1997年的1.6%、2015—2017年的1.0%。(2)生產(chǎn)者支持大幅削減。從生產(chǎn)者支持總量占農業(yè)總產(chǎn)值比重看，美國、日本均呈現(xiàn)顯著的持續(xù)下降趨勢，1995—1997比1986—1988年分別下降9.30%、6.80%，2015—2017年比1995—1997年分別下降2.30%、10.60%。(3)市場價格支持和投入支持逐步削減，非生產(chǎn)支持和一般服務支持2持續(xù)增長。1986—1988年、1995—1997年、2015—2017年，美國、日本的市場價格支持占比呈現(xiàn)平穩(wěn)的小幅下降態(tài)勢，美國順序下降了9.30%、2.30%，日本順序下降了8.87%、1.13%。2015—2017年，美國的市場價格支持占比下降到了20%以下。美國的投入支持占比順序下降了0.80%、4.85%，日本的投入支持占比略有下降。1986—1988年及2015—2017年，美國、日本的非生產(chǎn)支持占比分別增長了10.31%、3.89%，一般服務支持占比分別增長了3.70%、2.90%。這表明，非生產(chǎn)支持和一般服務支持越來越成為美國、日本財政支農的重要方式和內容。(見表1)

　　表1 美國、日本農業(yè)支持總體水平及其結構變化

　　資料來源：OECD：Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2018，OECD Publishing，Paris.注：非生產(chǎn)支持包括不對當期生產(chǎn)作出要求而基于過去生產(chǎn)面積、產(chǎn)量、收入等發(fā)放的脫鉤補貼，表中“非生產(chǎn)支持占比”數(shù)據(jù)為2013—2015年的數(shù)據(jù)。

　　由此，美國、日本財政支農政策結構性改革的總趨勢是逐步削減扭曲生產(chǎn)和貿易市場價格的支持，逐步增強與市場價格和當期生產(chǎn)脫鉤的非生產(chǎn)支持和一般服務支持，新的財政支農政策更加強調農民收入、風險管理、環(huán)境外部性和創(chuàng)新問題3。具體來說，財政政策支持的重點方向為加強農業(yè)風險管理、提升農業(yè)農村可持續(xù)發(fā)展能力、強化一般性服務供給、支持創(chuàng)新、鼓勵發(fā)展多元化和專用性的高附加值產(chǎn)品4。

　　(二)實施財政支農投資計劃

　　為激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟復興，美國政府著力實施商業(yè)與產(chǎn)業(yè)類、專門類、合作性類、鄉(xiāng)村能源類四大類計劃措施，以確保鄉(xiāng)村高質量的就業(yè)機會、鄉(xiāng)村商業(yè)的繁榮發(fā)展和能源的可持續(xù)供給。具體看，在鄉(xiāng)村公共基礎設施服務方面，實施了鄉(xiāng)村電力計劃、鄉(xiāng)村通信和寬帶計劃、水資源和環(huán)境支持計劃等財政支農投資計劃。在2014年《食物、農場及就業(yè)法案》中，新建了補充保障選擇計劃、淺層次收入保障計劃、堆疊收入保護計劃等新的保險項目計劃;繼續(xù)實施特種作物研究計劃，財政資金增加一倍，其中，為食物與農業(yè)法律研究安排了每財政年度500萬美元的財政授權;實施新從業(yè)農場主和牧場主發(fā)展計劃，提供1億美元財政支持;實施農場主市場與本地食物提升計劃，每年安排財政資金3000萬美元;在鄉(xiāng)村資源和環(huán)境支持計劃中，財政重點支持實施休耕儲備項目、環(huán)境質量激勵項目、資源保護管理項目、農業(yè)資源保護地役權項目、區(qū)域資源保護合作項目等。針對最貧困和偏遠的鄉(xiāng)村區(qū)域，美國政府2010年發(fā)起了鄉(xiāng)村“鋒線力量”額外援助倡議計劃;通過鄉(xiāng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展計劃，為貧困鄉(xiāng)村提供財政支持。2009—2016年，美國財政支持農業(yè)農村發(fā)展的各類項目138.94萬個，支持金額達2534.34億美元;2016年，通過鄉(xiāng)村“鋒線力量”額外援助倡議計劃向高貧困鄉(xiāng)村區(qū)域提供了8.2億美元投資，通過鄉(xiāng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展計劃向216個目標鄉(xiāng)村投資了21億美元5，用于支持貧困和偏遠鄉(xiāng)村的住房、社區(qū)設施、公用事業(yè)和商業(yè)等。

　　為提升農業(yè)競爭力，促進鄉(xiāng)村振興，近年來日本政府先后制定并實施農林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃(2013年12月發(fā)布，2014年6月修訂)和農業(yè)競爭力強化計劃(2016年11月發(fā)布)6。為實現(xiàn)農林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃的遠大目標，財政重點支持擴展食品需求邊界、構建連接食品市場供給與需求的價值鏈、強化本國農業(yè)生產(chǎn)、發(fā)揮和保持農業(yè)多功能性四個方面。農業(yè)競爭力強化計劃旨在通過加強財政支持以降低農業(yè)生產(chǎn)資料價格、改善農產(chǎn)品流通加工體系、培育農業(yè)經(jīng)營主體、完善出口戰(zhàn)略體系、改善農村就業(yè)結構、提高農業(yè)從業(yè)者收入等。

　　(三)優(yōu)化、完善農業(yè)補貼政策

　　在美國、日本的財政支持政策中，農業(yè)補貼是一種最主要、最常用的政策工具，并且農業(yè)補貼政策不斷得到優(yōu)化、完善。美國是最早實施農業(yè)補貼政策的發(fā)達國家，且主要通過農業(yè)法案的形式來制定農業(yè)補貼政策。1933年，美國政府頒布第一部農業(yè)法案《農業(yè)調整法》，建立了以農產(chǎn)品價格支持和減少作物種植面積等限產(chǎn)措施為重點的農業(yè)補貼政策。到2014年美國農業(yè)新法案《食物、農場及就業(yè)法案》頒布，美國共出臺17部農業(yè)法案，對農業(yè)補貼政策不斷優(yōu)化、完善。1938年，《農業(yè)調整法案》通過直接補貼與價格支持保障農民收入。1973年，《農場和消費者保護法案》建立了災害補貼制度，并采用“目標價格”制度實施差額補貼計劃。1985年，《農業(yè)與食物法案》降低農產(chǎn)品價格補貼，鼓勵出口補貼。1996年，《聯(lián)邦農業(yè)改進和改革法案》采用彈性生產(chǎn)合同補貼代替農產(chǎn)品價格補貼。2002年，《農場安全和農村投資法案》使用基于農場主農業(yè)環(huán)境保護水平的補貼代替農作物補貼，使用反周期補貼和直接補貼代替市場損失援助補貼和生產(chǎn)靈活性合同補貼，加大了農業(yè)補貼的力度和范圍。2008年，《食物保護與能源法案》使用直接補貼、營銷援助貸款、貸款差價支付、反周期補貼等擴大了農業(yè)補貼范圍。2014年，《食物、農場及就業(yè)法案》逆轉了2002年和2008年農業(yè)法案形成的高補貼農業(yè)支持保護思路，開始放棄對農業(yè)生產(chǎn)和農產(chǎn)品市場的直接干預，財政支持手段尤其是農業(yè)補貼政策趨于市場化，突出體現(xiàn)在改革收入補貼，取消直接補貼、反周期補貼和平均作物收入選擇補貼，保留營銷援助貸款項目，新設立價格損失保障補貼和農業(yè)風險保障補貼兩個補貼項目，將災害損失援助回溯到2011年，實現(xiàn)農業(yè)保險補貼和農業(yè)災害援助補貼在時空范圍的全覆蓋。

　　“二戰(zhàn)”后，日本農業(yè)發(fā)展長期依賴財政補貼，主要以價格支持為主，包括大米價格管制、小麥大麥最低價格保證制度、肉類產(chǎn)品價格穩(wěn)定帶制度、大豆和油菜籽差價補貼制度、蔬菜價格平準金制度等7。1999年，日本頒布并實施《食品、農業(yè)和農村基本法》(以下簡稱《基本法》)，到2016年修訂頒布了3版?！痘痉ā芬员Ｕ鲜称饭┙o、推動農業(yè)農村可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為政策目標，不斷深化農業(yè)補貼政策改革8。1999年《基本法》設置丘陵山區(qū)災害補貼、保險補貼等直接補貼。2000年實施中山間等地區(qū)9直接補貼制度，補貼金額每年每公頃不超過2.1萬日元10。2005年《基本法》開始將水稻種植直接補貼側重于支持規(guī)?；r業(yè)經(jīng)營主體，并實施水利環(huán)境保護支付、收入差額制度、生產(chǎn)支付等直接補貼政策。2007年推出“跨品種經(jīng)營穩(wěn)定政策”，對小麥、大麥等旱田作物種植者給予補貼，拓展了直接補貼范圍。2010年《基本法》開始實施戶別收入直接補貼制度，2013年將其改進為新農業(yè)經(jīng)營收入穩(wěn)定制度，包括大米和小麥大麥等旱作物直接補貼、緩和收入減少補助金、水田活用直接補貼等生產(chǎn)性直接補貼;同時實施水土保持補貼、水田綜合利用補貼、棄耕地再利用補貼等資源與環(huán)境保護類補貼。2014年，日本實施的農業(yè)補貼主要有農業(yè)農村基礎設施建設和技術研發(fā)推廣示范補貼(補貼金額占農業(yè)補貼總額的30.12%)、收入補貼(占比28.90%)、農地流轉和農業(yè)就業(yè)補貼(占比18.60%)、市場價格支持(占比9.11%)、農村建設與食物安全補貼(占比0.96%)、六次產(chǎn)業(yè)補貼(占比0.13%)等11。

　　(四)創(chuàng)新財政資金投入方式

　　美國、日本在優(yōu)化完善農業(yè)補貼政策的同時，注重創(chuàng)新財政資金投入方式，不斷加強財政支農資金整合與管理，注重發(fā)揮財政資金的引導作用，積極撬動金融和社會資本投向農業(yè)農村。

　　1.設立農業(yè)農村發(fā)展基金和財政支農專項資金

　　2014年美國農業(yè)法案《食物、農場及就業(yè)法案》設立食物與農業(yè)研究基金，給予2億美元財政授權，支持公共研究機構與私人研究機構合作，加快推進農業(yè)科技與技術的研發(fā)、轉化與應用推廣。為培養(yǎng)農業(yè)接班人，日本實施了“后繼者支持政策”，對年齡45歲以下、年收入250萬日元以下且具有獨立經(jīng)營農業(yè)意愿的青年人，每年給予150萬日元“青年務農給付金”專項支持12。同時，為提升青年職業(yè)農民經(jīng)營能力，日本設立新農人培養(yǎng)專項資金，鼓勵、支持青年職業(yè)農民采取邊干邊學的學徒方式，到種養(yǎng)大戶或者農業(yè)企業(yè)研修，政府向每人每月發(fā)放20萬日元生活補貼;同時，對接收青年職業(yè)農民研修的種養(yǎng)大戶或者農業(yè)企業(yè)，政府一次性發(fā)放50萬日元補貼13。

　　2.加強財政支農資金整合與管理

　　美國在宏觀上不斷加強財政政策與金融政策的緊密配合與協(xié)作，在微觀上不斷強化財政支農資金的精細管理。美國農村金融體系主要包括商業(yè)性金融、農村合作金融、政策性金融14、農業(yè)保險、社會信用服務機構等;在農村融資總量中，商業(yè)性金融融資占比65%，農村合作金融融資占比32%，政策性金融融資占比3%15。美國財政支農政策與農村金融政策之間緊密配合與協(xié)作的方式主要有三種：一是通過低息、貼息、免息等方式為農場主提供信貸和財政補助，創(chuàng)新銀行抵押貸款模式;二是通過財政補助和資金引導等方式積極發(fā)展農業(yè)保險項目，保障農產(chǎn)品產(chǎn)量和價格以及農民收入;三是由政策性金融機構為農業(yè)生產(chǎn)、風險防范和農村發(fā)展等提供長期低息貸款16。在鄉(xiāng)村發(fā)展中，美國農業(yè)部的農村商業(yè)與合作發(fā)展局、農村公共事業(yè)服務局、農村住宅服務局還通過提供財政資金、直接貸款、贈款、貸款擔保和發(fā)放補助金等方式，不斷加大財政與金融對鄉(xiāng)村振興與可持續(xù)發(fā)展的支持17。美國還積極推進財政支農資金績效預算改革、財政支農資金使用重點突出和結構優(yōu)化、財政支農政策項目化和項目規(guī)范化，在微觀上不斷進行精細化管理18;同時對跨行業(yè)、跨部門的專項資金進行整合與優(yōu)化配置，統(tǒng)一調動與重新分配，不斷提高財政資金使用的針對性和效率。

　　日本主要通過規(guī)范財政支農方向和制度金融不斷加強對財政支農資金的整合與管理。日本財政支農的主要方向或者領域是農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技創(chuàng)新與服務、農業(yè)協(xié)同組合、農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和農業(yè)“六次產(chǎn)業(yè)”發(fā)展19、有機產(chǎn)品認證及管理、農業(yè)災害防止及救濟、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境與農民福祉等。尤其是，日本財政主要以補助金、扶持金、長期低息貸款等方式投入農業(yè)農村，并積極調動金融資本和社會資本投向農業(yè)農村，此即極具日本特色的“制度金融”。這種制度主要為農民、農業(yè)協(xié)同組合、農業(yè)企業(yè)等主體提供長期低息貸款，貸款利率比一般商業(yè)貸款利率低30%—60%。按照政府干預程度，“制度金融”主要有三種方式：一是通過政府擔保方式吸引銀行機構投資農業(yè)農村。2013年，日本政府與多家民間金融機構合資成立了“農林業(yè)成長產(chǎn)業(yè)支持機構”，采取與地方政府、農業(yè)協(xié)同組合等共建基金或者直接參股等方式，幫助小微農業(yè)企業(yè)解決融資難等問題。二是國家所有的金融機構直接發(fā)放財政資金貸款。1953年，日本政府設立了“農林漁業(yè)金融公庫”，為農業(yè)經(jīng)營主體建設農業(yè)農村基礎設施、投資固定資產(chǎn)等提供中長期低息貸款。1971年施行的《促進在農村地區(qū)工業(yè)發(fā)展法》規(guī)定，政策性金融機構為投資農村非農產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)提供10年期免息或者貼息貸款以及債務擔保。2017年，政策性金融貸款年最高利率低于0.45%，遠低于同期商業(yè)貸款平均利率。三是通過各級農業(yè)協(xié)同組合向農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放財政補貼和貸款20。1999年，日本建立了有機食品認證制度、環(huán)境友好農戶認證制度等，政府通過農業(yè)協(xié)同組合對獲得相關認證的農業(yè)經(jīng)營主體提供國家扶持資金和中長期低息貸款;2011年實施環(huán)境友好型農業(yè)補貼制度，為減量使用50%以上化肥農藥施用量的農協(xié)、農戶提供直接補貼。

　　二、美國日本財政支持鄉(xiāng)村振興的基本經(jīng)驗

　　(一)完善的法律法規(guī)為財政支持鄉(xiāng)村振興提供了強力制度保障

　　從美國、日本相關政策的發(fā)展歷程看，成熟、完善的法律法規(guī)是財政支持鄉(xiāng)村振興的最重要特征和基本經(jīng)驗之一。這些法律法規(guī)對財政支持鄉(xiāng)村振興的政策目標、政策工具和手段、預算安排、政府行政機構及其職責范圍等都進行了詳盡而又具體的規(guī)定。政府行政機構必須在法律法規(guī)授權的范圍內行使職責，從而使財政支持鄉(xiāng)村振興政策的實施有了法律保障。同時，發(fā)達國家和地區(qū)還將法律法規(guī)與農業(yè)農村發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、金融保險支持等有機、有效地匹配和結合，為財政支持鄉(xiāng)村振興提供了強有力的制度保障，確保了財政支持鄉(xiāng)村振興政策的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、連續(xù)性和有效性。

　　美國始終把對財政支農政策的立法保護和法制化建設作為實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化和推動鄉(xiāng)村振興的根本保障。美國財政支持鄉(xiāng)村振興的法律依據(jù)主要是農業(yè)法案，將財政支農政策納入法律體系，不同時期不同情形下財政支農政策的調整都通過農業(yè)法案的制定和修正來實現(xiàn)，通過相關條款內容來確定。從1933年《農業(yè)調整法》到2014年《食物、農場與就業(yè)法案》，美國先后出臺了17部農業(yè)法案，構建了財政支持鄉(xiāng)村振興政策的基本框架、核心內容、資金使用方向和重點、運作機制等。尤其是1936年出臺的《農村電氣化法》，標志著美國財政支持鄉(xiāng)村發(fā)展政策體系的正式開啟。1972年出臺的《農村發(fā)展法》，開啟了財政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的制度化時代。1980年出臺的《鄉(xiāng)村發(fā)展政策法》，增加了對鄉(xiāng)村發(fā)展計劃的財政支持?！端帘３址ā?1953年)、《自然資源保護法》(1969年)、《水土資源保護法》(1977年)等對財政支持鄉(xiāng)村地區(qū)的污染源治理和生態(tài)環(huán)境保護等作了詳細規(guī)定。為促進鄉(xiāng)村發(fā)展，美國采取了完善立法、構建鄉(xiāng)村發(fā)展政策體系等措施，形成了針對鄉(xiāng)村基礎設施建設、農村住房與公共事業(yè)、就業(yè)與社區(qū)發(fā)展、環(huán)境保護等多方面、多層次的財政支持政策框架。

　　日本主要采取了基本法與普通法相結合的方式，即一方面制定《農業(yè)基本法》作為政策綱領，另一方面同時配套相應的普通法以確保相關財政支持鄉(xiāng)村振興的政策目標得以實現(xiàn)。1961年，日本頒布并施行《農業(yè)基本法》;1999年，頒布施行《食物、農業(yè)、農村基本法》，這是兩部基本法。1953年以來，先后頒布施行了相關普通法，例如“振興八法”，分別為《離島振興法》(1953年)、《奄美群島振興開發(fā)特別措施法》(1954年)、《山村振興法》(1965年)、《小笠原諸島振興開發(fā)特別措施法》(1969年)、《沖繩振興開發(fā)特別措施法》(1971年)、《半島振興法》(1985年)、《促進特定農山村地區(qū)農林業(yè)發(fā)展基礎整備法》(1993年)和《促進過疏地區(qū)自立特別措施法》(2000年);《促進在農村地區(qū)工業(yè)發(fā)展法》(1971);《農林漁業(yè)經(jīng)營主體使用本地資源開拓新業(yè)務及促進使用本地農產(chǎn)品的相關法律》(2010年)(即《六次產(chǎn)業(yè)化及地產(chǎn)地銷法》)，以及從1999年開始每五年修訂一次的《食物、農業(yè)、農村基本規(guī)劃》，2017年頒布施行的《農業(yè)競爭力強化支援法》，等等。普通法以基本法為基礎和依據(jù)，兩者結合形成了框架完善、內容協(xié)調、各有側重的關于農業(yè)農村發(fā)展及其政策的法律法規(guī)體系，使財政支持鄉(xiāng)村振興的政策有了法律依據(jù)，保障了財政支持鄉(xiāng)村振興政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

　　(二)財政支持鄉(xiāng)村振興政策的目標、重點適勢調整

　　美國、日本的財政支持鄉(xiāng)村振興的政策經(jīng)歷了長期持續(xù)的演變過程，在不同時期和階段，政府根據(jù)農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展的國內外形勢調整財政支持鄉(xiāng)村振興政策的目標和重點方向。在美國，20世紀30年代到50年代，受經(jīng)濟大蕭條影響，雖然1936年頒布的《農村電氣化法》開始關注農村基礎設施建設和鄉(xiāng)村發(fā)展，但財政支持鄉(xiāng)村振興的政策重點仍是農場發(fā)展和農產(chǎn)品生產(chǎn)，以穩(wěn)定和保障農場主收入。20世紀60年代到80年代，隨著農業(yè)收入占比下降、城鄉(xiāng)結構失衡等問題的日益突出，美國開始整合財政支持農業(yè)和農村發(fā)展的政策，開始關注貧困問題，注重通過引入現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)要素和新興產(chǎn)業(yè)、提供技術援助等途徑，著力改善農業(yè)農村基礎設施和發(fā)展條件、促進農業(yè)農村經(jīng)濟快速發(fā)展、解決農村貧困問題，從而提高農場主收入水平，緩解城鄉(xiāng)收入差距。20世紀90年代開始，美國逐步將農村發(fā)展政策納入農業(yè)法案內容，1990年的農業(yè)法案《食物、農業(yè)與貿易保護法案》將農村發(fā)展及其政策支持單列一章，農業(yè)發(fā)展與農村發(fā)展政策逐步融合，財政支持鄉(xiāng)村振興的政策更多關注農村就業(yè)、教育培訓、生態(tài)環(huán)境保護、城鄉(xiāng)共生和一體化發(fā)展等，以促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農村自我發(fā)展能力增強、農場主生活質量和水平提升。當前，美國財政支持鄉(xiāng)村振興政策的關注重點是建設宜居宜業(yè)的農村居住社區(qū)、培育增進互信的農村合作組織、發(fā)展興旺發(fā)達的農村多元經(jīng)濟、創(chuàng)新促進發(fā)展的農村資源環(huán)境保護工作21。

　　日本在20世紀60年代以前，財政支持鄉(xiāng)村振興的重點是農業(yè)增產(chǎn)和發(fā)展，提高農民收入和生活水準。20世紀60年代初，隨著城鄉(xiāng)矛盾日益突出，開始關注鄉(xiāng)村發(fā)展問題。1961年頒布施行的《農業(yè)基本法》將財政支持的政策目標由農業(yè)增產(chǎn)轉向縮小城鄉(xiāng)差距22，并提出“完善鄉(xiāng)村交通、衛(wèi)生、文化等基礎設施建設，改善生活、婦女就業(yè)環(huán)境，提升農民福祉水平”的發(fā)展方向和財政支持重點;力圖通過財政資源的制度性再分配，完善農村生產(chǎn)生活基礎設施建設和增強農村發(fā)展能力。20世紀70年代初至90年代中后期，隨著逆城市化的發(fā)展和農村居民對居住條件、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面需求的日益增長，財政支持鄉(xiāng)村振興的政策目標和重點逐步轉向發(fā)展農村非農產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)機會、保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展環(huán)境友好型農業(yè)、提高農民福祉水平等方面。1999年日本頒布施行《食物、農業(yè)、農村基本法》，確立了農業(yè)農村發(fā)展和財政支持的四大目標，分別為保障食品安全供給、發(fā)揮農業(yè)多功能性、促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、促進農村全面振興，財政支持的重點逐步轉向強化本國農業(yè)生產(chǎn)、推進六次產(chǎn)業(yè)化、促進城鄉(xiāng)交流與融合、保護和開發(fā)農村景觀等方面。從2013年開始，日本不斷以提高農業(yè)競爭力為指向對農業(yè)農村發(fā)展進行全新定位，試圖通過實行“一攬子”財政支持政策來打造“強大的農業(yè)”，不斷提高農業(yè)國際競爭力和影響力23。

　　(三)財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具多樣，具有階段性和系統(tǒng)性的顯著特征

　　從前面的梳理與分析可以看到，美國、日本財政支持鄉(xiāng)村振興的政策主要有價格支持、農業(yè)補貼、農業(yè)農村發(fā)展基金、財政支農專項資金、貸款貼息等，政策工具多樣。并且，受WTO《農業(yè)協(xié)定》對農業(yè)支持政策的限定，美國、日本加快財政支持鄉(xiāng)村振興政策向階段性和市場化轉變，注重支持政策的系統(tǒng)化構建和多元化發(fā)展。

　　20世紀30年代以來，美國財政支持鄉(xiāng)村振興的政策經(jīng)歷了四個階段的演變，分別為1933—1989年，以農產(chǎn)品價格支持和補貼為主的時期;1990—2002年，推進農業(yè)生產(chǎn)市場化，削減農業(yè)補貼的時期;2002—2014年，擴大農業(yè)補貼類型和使用范圍的時期;2014年至今，突出農業(yè)保險主導地位，注重農業(yè)農村風險管理的時期24。由此，美國依托其完善的農業(yè)保險制度和成熟的運作體系，不斷減少政府對農業(yè)農村發(fā)展的直接干預，財政支農政策逐漸由價格支持為主轉向收入支持和農業(yè)保險為主，大幅增加對農業(yè)風險管理的財政支持力度，確立了農業(yè)風險管理主導的財政支農政策體系。美國財政支持鄉(xiāng)村振興的政策手段趨于市場化，這既能減少市場扭曲，充分發(fā)揮市場機制的資源配置作用，又能較好地規(guī)避WTO《農業(yè)協(xié)定》對農業(yè)支持政策的限定，提升財政支農政策的效能和可持續(xù)性。

　　日本從20世紀60年代初期開始實施以價格支持為主導的財政支農政策體系，并依據(jù)不同農產(chǎn)品的市場供給與需求之間的關系和市場價格特征，實施不同的價格支持政策;在烏拉圭回合談判后，日本開始逐漸削減價格支持力度和水平，同時設置實施多樣化的直接補貼政策25。尤其是，日本還將丘陵山區(qū)直接補貼政策、農地水環(huán)境保護管理直接補貼政策、環(huán)境友好型農業(yè)直接補貼政策進行一攬子統(tǒng)合，逐漸形成了多元化的直接補貼政策支持體系26，建立了以強化農業(yè)生產(chǎn)、提高現(xiàn)代農業(yè)附加值和競爭力、發(fā)揮農業(yè)多功能性和促進農業(yè)農村可持續(xù)發(fā)展的日本型“直接補貼制度”。由此，日本財政支持鄉(xiāng)村振興的政策由價格支持的單一結構向價格支持和直接補貼并存的多元結構轉變。2000—2016年，雖然大米、小麥、大麥、牛奶、蔬果等農產(chǎn)品的價格支持水平持續(xù)下降27，但價格支持量在農業(yè)支持總量和生產(chǎn)者支持總量中仍占主導地位，2015—2017年的占比分別為66.17%、80.62%28。顯然，與美國、歐盟相比，日本的財政支農政策主要還是價格支持。

　　三、對中國健全財政支持鄉(xiāng)村振興政策體系的有益啟示

　　(一)加快推進鄉(xiāng)村振興立法，強化財政支持鄉(xiāng)村振興的頂層設計與法治保障

　　2018年中央“一號文件”明確提出：“抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用。”因此，應借鑒美國農業(yè)法案、日本《食物、農業(yè)、農村基本法》的經(jīng)驗，加快推進鄉(xiāng)村振興的立法進程，強化財政支持鄉(xiāng)村振興的頂層設計與法治保障。一是加快推進鄉(xiāng)村振興立法，形成完備的法律法規(guī)體系。在國家層面，加快推進《鄉(xiāng)村振興促進法》29立法進程。改革與法治如“車之兩輪”“鳥之兩翼”，要促進《鄉(xiāng)村振興促進法》與農村改革戰(zhàn)略部署、政策有機銜接。鄉(xiāng)村振興涵蓋農業(yè)農村發(fā)展的各個領域、各個方面，要對現(xiàn)行有效的農業(yè)農村法律法規(guī)(目前，農業(yè)農村領域共制定現(xiàn)行有效法律15部、行政法規(guī)28部、部門規(guī)章148部、地方性農業(yè)法規(guī)規(guī)章600余部30)進行梳理，綜合運用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，促進《鄉(xiāng)村振興促進法》與相關農業(yè)農村法律法規(guī)相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調，形成完備的鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)體系。在地方層面，可以從本地農業(yè)農村發(fā)展實際出發(fā)，制定促進鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。二是構建完整的財政支持鄉(xiāng)村振興的體制機制，在制度源頭上保障財政支持鄉(xiāng)村振興政策的權威性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。在《鄉(xiāng)村振興促進法》中專章規(guī)定財政支持鄉(xiāng)村振興的頂層設計和保障措施，一方面，從財政資金投入、資金引導、土地出讓金、農業(yè)保險、各級政府支出職責等方面構建全面的財政支持鄉(xiāng)村振興的體制機制;另一方面，通過立法形式明確財政支持鄉(xiāng)村振興投入的比例、土地出讓金用于農業(yè)農村發(fā)展的比例，明確政府投資的條件和程度等，增強財政支持鄉(xiāng)村振興政策的約束力和可操作性。

　　(二)明確財政支持鄉(xiāng)村振興政策的目標和財政支持的重點領域

　　美國、日本經(jīng)驗告訴我們，財政支持鄉(xiāng)村振興政策的目標整體趨勢是與時俱進、越來越明確，逐漸從注重農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到重視農業(yè)農村全面發(fā)展，財政支持的重點領域從注重農業(yè)生產(chǎn)到重視農業(yè)綠色發(fā)展、農業(yè)農村競爭力和可持續(xù)發(fā)展，涵蓋了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、農村發(fā)展、農民福祉、城鄉(xiāng)融合等領域。改革開放以來，中國財政支農政策的目標和重點大多側重農業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農村發(fā)展的財政支持有很大欠缺;同時，現(xiàn)有的財政支農政策對農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展理念的體現(xiàn)力度較弱。當前及未來，中國農業(yè)發(fā)展的目標包括保障農產(chǎn)品供給、增加農民收入和保持農業(yè)發(fā)展可持續(xù)性31。黨的十九大報告指出：“要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。”因此，應借鑒美國、歐盟和日本經(jīng)驗，在《鄉(xiāng)村振興促進法》和相關農業(yè)農村法律法規(guī)中，進一步明確財政支持鄉(xiāng)村振興政策的目標和財政支持的重點領域。一是牢固樹立以“四個優(yōu)先”32為核心的政策導向，建立健全農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的財政支持體制機制和政策體系。二是遵循鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，明確財政支持鄉(xiāng)村振興政策的四大目標：有效保障農產(chǎn)品供給、持續(xù)增加農民收入、保持農業(yè)發(fā)展可持續(xù)性和農村發(fā)展。三是緊扣產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、文化振興、人才振興、組織振興“五大振興”，明確財政支持鄉(xiāng)村振興的重點領域：農業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺與競爭力提升、新型農業(yè)經(jīng)營主體、農業(yè)風險管理、農村生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)系統(tǒng)構建、農業(yè)知識轉化與創(chuàng)新、農村地區(qū)教育培訓及就業(yè)、農村人居環(huán)境整治、村莊基礎設施改善、城鄉(xiāng)融合、農民收入增長與福祉增加、農村社會包容與減貧等。

　　(三)推進財政支持鄉(xiāng)村振興政策的結構性改革

　　一是建立健全穩(wěn)定的鄉(xiāng)村振興投入優(yōu)先保障機制和增長機制，持續(xù)加大對農業(yè)農村發(fā)展的財政支持力度。支農投入是農業(yè)農村持續(xù)健康發(fā)展的重要動力源和堅實保障，因此，要創(chuàng)新財政體制機制，堅持把農業(yè)農村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，持續(xù)加大財政對“三農”的傾斜程度和支持力度，確保財政投向農業(yè)農村的總量持續(xù)增加、比例有所提高，確保財政投入與鄉(xiāng)村振興目標任務相匹配。創(chuàng)新財政投融資機制，建立健全財政投入、稅收優(yōu)惠、金融支持、社會參與、農村集體經(jīng)濟組織和農民籌資籌勞的多層次、多元化的鄉(xiāng)村振興投入來源渠道和增長機制33。

　　二是優(yōu)化調整財政支持鄉(xiāng)村振興的結構。借鑒美國、日本的直接補貼、與當期生產(chǎn)脫鉤支持、農業(yè)風險管理和保險支持等經(jīng)驗，在WTO《農業(yè)協(xié)定》政策框架下，用足用好“黃箱”空間，加快生產(chǎn)者支持結構調整，減少對農產(chǎn)品最低收購價的支持力度，重新確定最低收購價的定價原則，完善重要農產(chǎn)品的價格保護政策。加大對生態(tài)環(huán)境保護、與當期生產(chǎn)脫鉤、一般服務的支持，逐步實現(xiàn)“黃箱”向“綠箱”的轉變。優(yōu)化一般服務支持結構，加大對農業(yè)知識與創(chuàng)新體系、農業(yè)檢驗檢疫與控制、基礎設施建設和維護、市場與推廣的財政投入與支持力度。通過財政再分配，加大對小農戶和低收入農戶的財政支持力度，促進小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，實現(xiàn)社會包容與公平發(fā)展。

　　(四)創(chuàng)新、優(yōu)化財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具和資金投入方式

　　1.優(yōu)化、完善農業(yè)補貼政策。

　　落實和完善農業(yè)補貼制度，鞏固農作物良種補貼、種糧農民直接補貼、農資綜合補貼“三項補貼”改革成果，探索實行“市場化收購 生產(chǎn)者補貼”政策，加大對農業(yè)生產(chǎn)者的支持保護補貼力度，重點支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。創(chuàng)新、優(yōu)化農業(yè)保險保費補貼政策，加快推進農業(yè)大災保險試點，強化農業(yè)風險防范、管理和保障體系。加大對農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境保護和綠色農業(yè)發(fā)展的補貼力度，建立支持條件(例如土壤標準、化肥農藥減量使用等)，建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度。加大對青年農民、專業(yè)大戶和家庭農場的補貼支持，培養(yǎng)一批高素質農民隊伍。

　　2.通過整合、開源、撬動等路徑創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興投入的籌資渠道和方式。

　　(1)以鄉(xiāng)村振興的總要求和目標任務為靶向，督促落實《國務院關于探索建立涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》(國發(fā)[2017]54號)，加快實現(xiàn)各類涉農資金和農業(yè)投資、農業(yè)綜合開發(fā)、農田整治、農田水利建設等項目資金的源頭整合、歸口管理和集中統(tǒng)籌使用。落實、完善“大專項 任務清單”管理機制。(2)拓寬資金籌集渠道。建立一般公共預算投入鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)定增長機制，建立中央財政支出優(yōu)先保障農業(yè)農村、中央預算內投資優(yōu)先向農業(yè)農村傾斜、地方各級財政對農業(yè)農村投入增幅高于經(jīng)常性收入增幅“兩個優(yōu)先一個高于”34的財政投入保障機制。以省(直轄市、自治區(qū))為單位設立“鄉(xiāng)村振興專項資金”，專項?？钣糜卩l(xiāng)村振興中的項目補助，尤其是公益性項目補助;按照“取之于地、用之于地”的基本原則，調整完善土地出讓收入的使用范圍，分階段逐步提高土地出讓收益用于農業(yè)農村發(fā)展的比例33。落實高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑政策，加強資金收支管理，將所得收益通過支出預算全部用于支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鞏固脫貧攻堅成果。(3)通過擔保、貸款貼息、以獎代補、風險補償、設立專項基金等方式，撬動金融資本和社會資本投向鄉(xiāng)村振興，充分發(fā)揮財政資金的引導功能和“四兩撥千斤”的杠桿作用。推廣政府和社會資本合作的公私合作(PPP)模式，支持社會資本以特許經(jīng)營等方式參與農村公益性項目建設運營34。加快設立國家鄉(xiāng)村振興融資擔?；?，支持地方政府發(fā)行支持鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅公益性項目的專項債券，允許銀行機構發(fā)行專項用于發(fā)放鄉(xiāng)村振興貸款資金的銀行債券33。

　　注釋：

　　1農業(yè)支持總水平可以從農業(yè)支持總量和農業(yè)支持總量占GDP比重兩個指標衡量。前者指納稅人和消費者每年提供給農業(yè)部門的所有轉移支付的總和，由生產(chǎn)者支持、一般服務支持、納稅人對消費者的轉移支付三部分組成，表示國家對農業(yè)支持的絕對值;后者表示國家對農業(yè)支持的相對力度。

　　2一般服務支持的大部分內容屬于WTO口徑的綠箱政策，包括農業(yè)知識與創(chuàng)新體系、農業(yè)檢驗檢疫與控制、基礎設施建設和維護、市場與推廣、公共儲備等。

　　3OECD.Agricultural Policy Monitoring and Evaluation，OECD Publishing，Paris，2015.

　　4程郁、葉興慶：《借鑒國際經(jīng)驗改革中國農業(yè)支持政策》，《學習與探索》2017年第3期。

　　5龍曉柏、龔建文：《英美鄉(xiāng)村演變特征、政策及對我們鄉(xiāng)村振興的啟示》，《江西社會科學》2018年第4期。

　　6胡凌嘯、周應恒：《提升小農競爭力：日本農業(yè)新政策的指向及啟示》，《中國農村經(jīng)濟》2018年第2期。

　　7李先德、宗義湘：《農業(yè)補貼政策的國際比較》，北京：中國農業(yè)科學技術出版社，2012年版，第119—121頁。

　　8邱楠、曾福生：《日本農業(yè)支持保護制度改革及其對中國的啟示》，《世界農業(yè)》2018年第9期。

　　9指位于深山與平原之間的淺山地區(qū)

　　10曹斌：《鄉(xiāng)村振興的日本實踐：背景、措施與啟示》，《中國農村經(jīng)濟》2018年第8期。

　　11蔡鑫、陳永福：《日本農業(yè)補貼制度安排、績效及啟示》，《農村經(jīng)濟》2017年第2期。

　　12獲得專項支持的條件：符合條件的青年人需要制定可行的生產(chǎn)經(jīng)營計劃，由政府組織專家鑒定并獲得通過;獲得專項支持的期限為最長不超過2年的培養(yǎng)階段和不超過5年的初步運營階段。參見葉興慶、翁凝：《拖延了半個世紀的農地集中——日本小農生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營轉變的艱難歷程及啟示》，《中國農村經(jīng)濟》2018年第1期。

　　13曹斌：《小農生產(chǎn)的出路：日本推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗與啟示》，《農村經(jīng)濟》2017年第12期。

　　14商業(yè)性金融包括商業(yè)銀行、私人信貸機構等;農村合作金融包括聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中間信貸銀行、合作銀行系統(tǒng);政策性金融包括商品信貸公司、農村電氣化管理局、農民家計局、小企業(yè)管理局等。

　　15雷德雨、張孝德：《美國、日本農村金融支持農業(yè)現(xiàn)代化的經(jīng)驗和啟示》，《農村金融研究》2016年第5期。

　　16文振中、馬曉河：《財政支農資金管理的國際借鑒》，《中國投資》2016年第11期。

　　17胡月、田志宏：《如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興?——基于美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策演變的經(jīng)驗借鑒》，《中國農村經(jīng)濟》2019年第3期。

　　18陳梅美、匡遠配：《財政支農資金整合的國外經(jīng)驗與借鑒》，《世界農業(yè)》2014年第4期。

　　19熊愛華、張涵：《農村一二三產(chǎn)業(yè)融合：發(fā)展模式、條件分析及政策建議》，《理論學刊》2019年第1期。

　　20農業(yè)協(xié)同組合發(fā)放貸款的資金，大部分來源于各級政府財政的直接撥款，同時政府提供債務擔保。

　　21蘆千文、姜長云：《鄉(xiāng)村振興的他山之石：美國農業(yè)農村政策的演變歷程和趨勢》，《農村經(jīng)濟》2018年第9期。

　　22曹斌：《鄉(xiāng)村振興的日本實踐：背景、措施與啟示》，《中國農村經(jīng)濟》2018年第8期。

　　23胡凌嘯、周應恒：《提升小農競爭力：日本農業(yè)新政策的指向及啟示》，《中國農村經(jīng)濟》2018年第2期。

　　24徐軼博：《美國農業(yè)支持政策：發(fā)展歷程與未來趨勢》，《世界農業(yè)》2017年第8期。

　　25劉福江、孫立新、毛世平：《農業(yè)支持政策結構變遷的國際比較分析》，《中國農業(yè)資源與區(qū)劃》2018年第2期。

　　26黃波、李欣：《日本型直接補貼政策的構建及啟示》，《世界農業(yè)》2014年第1期。

　　27邱楠、曾福生：《日本農業(yè)支持保護制度改革及其對中國的啟示》，《世界農業(yè)》2018年第9期。

　　28OECD.Agricultural Policy Monitoring and Evaluation，OECD Publishing，Paris，2018.

　　292018年7月，全國人民代表大會常務委員會已牽頭啟動了《鄉(xiāng)村振興促進法》的相關立法程序。

　　30衡愛珠：《國外鄉(xiāng)村振興立法及其對中國的啟示》，《農產(chǎn)品市場周刊》2019年第2期。

　　31杜志雄、金書秦：《中國農業(yè)政策新目標的形成與實現(xiàn)》，《東岳論叢》2016年第2期。

　　32“四個優(yōu)先”是指在干部配備上優(yōu)先考慮、在要素配置上優(yōu)先滿足、在資金投入上優(yōu)先保障、在公共服務上優(yōu)先安排。

　　33趙振偉：《建立穩(wěn)定的鄉(xiāng)村振興投入增長機制》，《農業(yè)經(jīng)濟問題》2019年第5期。

　　34張?zhí)熳簦骸秷猿洲r業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展構建實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系》，《當代農村財經(jīng)》2018年第5期。