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　　財政體制變革的回顧

　　從傳統(tǒng)體制到市場經(jīng)濟新體制，財政管理體制到底怎么樣能夠合意地發(fā)揮“多個積極性”，一直就是探索的主線。從20世紀50年代初一直到現(xiàn)在，我國財政體制始終在尋求變革與改進。簡要地說，在傳統(tǒng)體制下，就提出了怎么分權的問題，20世紀50年代，從毛澤東研討“十大關系”、尋求以“多個積極性”釋放活力的眼界看，實際上就包括尋求財政怎樣服務全局來合理而充分地發(fā)揮“以政控財、以財行政”的作用。以政控財，首先就是國家運用自己的政治權力、社會管理者的公共權力，怎么樣籌集收入，自然而然，財政稅收就是密不可分的一個體系，并順理成章要落實于收支統(tǒng)籌作通盤考慮的預算，以財行政，去履行政府應盡的各項職能。

　　從最主要的節(jié)點來追溯，1954年初，時任財政部長鄧小平提出“財政6條”，其核心理念是要把財政放在一種“經(jīng)常的、穩(wěn)固的、可靠的基礎上”，具體提出了歸口、包干、預備、監(jiān)察等關鍵詞，探索的就是在適當分權的導向下怎么樣搞制度建設的問題。這是財政改革在共和國站穩(wěn)腳跟以后的開山之作。

　　再以后，1958年和1970年有兩次大的分權，卻很快弄得局面不可收拾，又不得不重新集權，都沒能找到一種穩(wěn)定的制度框架。改革開放以后，1980年開始“分灶吃飯”，是前所未有地展開了十幾年的按照中央地方劃分權限而向地方分權，繼而又向企業(yè)放權這樣一個思路的改革。在這十幾年間，“分灶吃飯”帶來的正面效應越來越減弱，問題越來越暴露，終于在1994年政府又以極大魄力成功地實行了分稅制這樣一個里程碑式的改革，這種以分稅制為基礎的分級財政框架一直延續(xù)至今。我認為對它的基本評價，可說是終于從前面的“行政性分權”走向了“經(jīng)濟性分權”，改變了條塊分割、按照行政隸屬關系組織財政收入而企業(yè)不可能真正活起來的狀況，同時也終于解決了中央地方之間想尋求穩(wěn)定、但怎樣努力也沒有真正形成中央和地方穩(wěn)定的財力分配關系的這樣一種矛盾。1994年以后，企業(yè)不論大小，不問行政級別，不看經(jīng)濟性質(zhì)，不講隸屬關系，在稅法面前一律平等，公平競爭;中央和地方是在桌面上陽光化地討論稅種和財力怎么劃分，沒有必要再靠處關系“跑部錢進”和“討價還價”去處理財力分配問題了。這樣就終于形成了為社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化全局服務的一個中國財政制度的“分稅制”基本框架。

　　但是深化改革的任務仍然還非常艱巨。我們深化改革重任在肩的突出表現(xiàn)，就是現(xiàn)在省以下的體制遲遲沒有真正進入分稅制狀態(tài)，對于財政分配，人們感到仍存在一系列問題，從仍然沒有完全解決的基層財政困難，到這些年不斷被人們所討論的地方隱性負債，以及短期行為特征非常明顯的土地財政的偏頗等，如果說要“打板子”，打在分稅制的身上是打錯了地方——我們已有全套的調(diào)研分析，說明這些恰恰是1994年以后至今，省級以下沒有進入分稅制所帶來的必須克服的問題。這些弊病的根源，是我們實際上在省級以下延續(xù)了過去就知道一定會毛病百出的分成制、包干制，仍然沒有能夠真正把省級以下改造到也進入分稅制的狀態(tài)上來。當然，我國中央和以省為代表的地方之間，是延續(xù)了分稅制框架的，但是如果處理不好的話，這個框架是不是有可能受到顛覆性的挑戰(zhàn)?這也是值得我們警惕的?，F(xiàn)在，在中央和地方之間，最主要的財力分配是靠共享稅，而共享稅的安排中現(xiàn)在維持了不論是上海、北京，還是西藏、青海，財力切分必須是按照規(guī)定比例“一刀切”的，不允許“跑部錢進”、討價還價，其他所需則按照區(qū)別對待的原則，靠后面的轉(zhuǎn)移支付和其他一些規(guī)范的手段去處理，這就維系了1994年的基本制度成果。因此，深化改革，使分稅制進一步貫通、落實、穩(wěn)定、完善，是勢在必行的。

　　我于20世紀80年代中期較早地明確提出，建立以分稅制為基礎的分級財政是中國財政體制改革的大方向，并對此種“經(jīng)濟性分權”的體制作出理論上的深入分析和理論密切聯(lián)系實際的改革基本思路與要領的研討，形成了系統(tǒng)化、條理化的認識與對策主張。其后多年，我持之以恒地進行關于財政體制改革的深入研究，始終堅定地站在主張和促進深化分稅制改革的最前沿，基于學理和實證分析，批駁了把基層財政困難、隱性負債和土地財政短期行為等矛盾問題歸咎于分稅制的觀點，清楚剖析了似是而非的分稅制應“縱向分兩段，橫向分兩塊”(即中央和省級之間搞分稅制，省級以下不搞分稅制;非農(nóng)業(yè)區(qū)域搞分稅制，農(nóng)業(yè)區(qū)域不搞分稅制)的主張的謬誤性質(zhì)，針對1994年分稅制改革后的現(xiàn)實情況，系統(tǒng)性地提出了深化財政分稅制改革的務實思路與相關要領。我與白景明研究員合作發(fā)表于《經(jīng)濟研究》2002年第2期的論文《縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新》，成為中國財政體制改革研究成果的代表作，獲得了孫冶方經(jīng)濟學獎。

　　稅收制改革的回顧

　　在新中國成立之初，曾經(jīng)有過現(xiàn)在在史學領域內(nèi)討論仍然很不充分、曾受到黨中央主要領導同志嚴厲批評的“公私一律平等納稅”這樣一個稅改，在社會主義工商業(yè)改造之后，稅制就很快走向了過度簡化。“文革”結束時，所有的國營企業(yè)只需要交一種工商統(tǒng)一稅，所有的集體企業(yè)只需再加上一種集體企業(yè)所得稅，此外基本不存在其他類型的市場主體，遑論其他有影響力的稅種。

　　改革開放之后，稅制的作用重新受到重視，比較快地進入搭建制度性復合稅制的過程。到1993年，中國已經(jīng)有了43種稅。1994年，配合分稅制的改革，把43種工商稅收簡化為28種，后來又陸續(xù)減并到現(xiàn)在的18種。現(xiàn)實生活中，中國已經(jīng)形成了多種稅、多環(huán)節(jié)、多次征的復合稅制，而且在這些年，在一般的理念認識上，也已經(jīng)形成了稅制改革還要進一步向“中性”去靠攏的基本共識，實際上就是走了一個“之“字形——我國以差不多70年時間，又回到“公私一律平等納稅”的原則上了。

　　在這樣一個框架下，目前仍需解決幾個突出的稅制問題。第一，中國的直接稅太薄弱了，跟現(xiàn)代經(jīng)濟體普遍實行的“以直接稅為主”恰恰相反，我們是種種原因造成的以間接稅為主(占全部稅收收入近70%)的格局。第二，我國的地方稅體系很不成形，可以說，目前沒有像樣的地方稅體系。第三，我國的稅收和非稅收入的系統(tǒng)工程，仍然有許多“硬骨頭”要啃，僅僅講稅收負擔，是遠遠不能覆蓋各方熱議的中國企業(yè)和納稅人的負擔問題的(正稅只有18種，而稅外的“五險一金”、幾百種行政性收費和各種隱性的制度成本負擔)，這也是中國配套改革中要把握的“全景圖”和必須一并解決的機制優(yōu)化問題。

　　深化中國財稅改革的展望

　　第一項任務，通盤的財政體制要理順。應該按照政府扁平化為三級的框架(就是精簡為中央、省和市縣這三級)，明確由各級最高權力機構——人民代表大會賦予政府合理而清晰的事權，然后按照“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，再跟上一級產(chǎn)權，一級舉債權”原則，形成“財權與事權相順應，財力與事權相匹配”這樣一種穩(wěn)定的制度框架，再加上中央和省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付和必要的輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付(比如對口支援、生態(tài)補償)。這樣的制度安排，應該努力在配套改革、攻堅克難中去實現(xiàn)。理順財政體制方面在近兩年的主要進展是，按照三級框架，已經(jīng)在編制中央和地方共享事權(共同履行職責)具體清單和對應于支出責任的明細單，這是可對接操作的一個實質(zhì)性的進步，要把它做到最后對所有的政府事權全覆蓋。

　　第二項任務，要深化稅制改革。在進一步減稅降費的過程中，我國實際上不可避免地要完成在稅制改革中間如何提高直接稅比重，以及成功打造地方稅體系的艱巨任務。

　　第三項任務，就是推進“最小一攬子”的配套改革。其中第一個重點是，現(xiàn)在價格體制在我國面臨的主要改革任務是在資源能源、資產(chǎn)和不動產(chǎn)方面，如果讓它們的比價關系和價格形成機制真正適應市場經(jīng)濟，以及有利于綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，那么環(huán)境稅收體系(涉及環(huán)境稅、資源稅、消費稅、房地產(chǎn)稅等)和整體的稅收和財政分配，必須納入整個資源配置的優(yōu)化工程，再落實到對于預算收支的全面績效考評與問責約束，這是新一輪必須要推進的以經(jīng)濟層面實際拉動社會層面達到可持續(xù)發(fā)展的改革。第二個重點是，應該把“五險一金”等等這些實際上跟財政分配有千絲萬縷聯(lián)系的機制盡快優(yōu)化理順。第三個重點，現(xiàn)在對于企業(yè)多達370種以上的行政性收費都有紅頭文件依據(jù)，一定要下決心按照李克強總理所說的“拆香火”的改革來配套地把它們盡可能減少，削減林立的局委辦機構，減少審批權、收費權、設租權，從而減輕企業(yè)和納稅人的負擔，理清我們的事權和吏治。第四個重點，在這個過程中，我國整個經(jīng)濟社會和政治建設的配套，是顯而易見、不可回避的：公眾的“參與式預算”，所有相關信息的充分陽光化公開披露，稅收的法定，在一些直接稅形成以后公民納稅人更迫切地需要知情——政府把錢拿去以后怎么用，進而加以監(jiān)督，等等，這些機制的建設都是不能回避的配套改革任務。