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　　鄉(xiāng)村衰敗是世界各國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的共同挑戰(zhàn)，振興鄉(xiāng)村也各國(guó)實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的一致選擇。從發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論是人多地少的日韓等東亞國(guó)家，還是人少地多的美加地區(qū)，在促進(jìn)城市發(fā)展的同時(shí)也都不約而同選擇振興鄉(xiāng)村，并通過(guò)法律形式保障鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策，并作為七大戰(zhàn)略之一寫(xiě)入黨章。2018年中央一號(hào)文件提出，“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的法治保障，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的推動(dòng)作用。”目前，全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)正在積極推進(jìn)相關(guān)準(zhǔn)備工作，并已經(jīng)就鄉(xiāng)村振興開(kāi)展立法調(diào)研。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)也組織召開(kāi)一系列專題會(huì)議，討論有關(guān)法律起草工作。在這一個(gè)時(shí)期，借鑒有關(guān)國(guó)家在鄉(xiāng)村振興立法方面的做法經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興立法進(jìn)程，不僅對(duì)于加快推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，還對(duì)于健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，都具有重要意義。

　　一、引論：鄉(xiāng)村衰敗的共同應(yīng)對(duì)

　　在全球農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化過(guò)程中，無(wú)論是“農(nóng)民的終結(jié)”，還是“村落的終結(jié)”，都曾引發(fā)了理論界和實(shí)踐界巨大的反思。1隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化問(wèn)題不斷暴露，各國(guó)開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)村文明與農(nóng)業(yè)多重價(jià)值進(jìn)行重新定位，并不斷調(diào)整以工業(yè)和城市為單一目標(biāo)指向的政策體系，逐步加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持力度。由于全球農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源在數(shù)量和質(zhì)量上呈現(xiàn)出不均衡分布等特征，各國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)任務(wù)與政策重點(diǎn)又各不相同，振興鄉(xiāng)村的路徑選擇也表現(xiàn)出階段性、多樣化等特點(diǎn)。

　　學(xué)術(shù)界從不同視角出發(fā)，對(duì)國(guó)外鄉(xiāng)村振興的主要政策與應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行了歸納與總結(jié)。第一，從縱向歷程看，有研究將主要發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村振興歷程劃分為：鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升、鄉(xiāng)村發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村價(jià)值重估等三個(gè)主要階段。[1]比如，有研究指出，美國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策經(jīng)歷了20世紀(jì)30年代的農(nóng)村電氣化、70年代的農(nóng)村綜合發(fā)展、90年代的多元融合三個(gè)不同時(shí)期。[2]在這個(gè)過(guò)程中，主要發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)一系列體制改革和政策調(diào)整，重塑了“工業(yè)與農(nóng)業(yè)”“城市與鄉(xiāng)村”的關(guān)系，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。第二，從橫向?qū)Ρ瓤?，許多研究對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)技推廣、綠色發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償、精確農(nóng)業(yè)等方面的轉(zhuǎn)型政策進(jìn)行了介紹，[3]也有的學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注國(guó)外農(nóng)地制度、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)組織化等體制機(jī)制性改革措施。[4]第三，從國(guó)別研究看，有學(xué)者重點(diǎn)考察了德國(guó)鄉(xiāng)村更新、日本造村運(yùn)動(dòng)、韓國(guó)新村建設(shè)等方面的法律政策，也有學(xué)者側(cè)重分析美國(guó)農(nóng)業(yè)資源與保護(hù)、法國(guó)領(lǐng)土整治、歐洲區(qū)域整體發(fā)展等方面的內(nèi)容。這些研究對(duì)于我國(guó)正確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，提高法律和政策制定的科學(xué)性、有效性，具有重要參考價(jià)值。

　　一些發(fā)達(dá)國(guó)家在制定支持性政策的同時(shí)，也同步推動(dòng)法律制度完善。比如，美國(guó)、日本和歐盟等國(guó)家堅(jiān)持將立法許可作為政策制定的依據(jù)，及時(shí)調(diào)整完善相關(guān)法律。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，這些發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)法律具有起點(diǎn)高、體系全、層次廣并動(dòng)態(tài)調(diào)整等特點(diǎn)。[5]與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策在連續(xù)性與靈活性方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，資源動(dòng)員能力及執(zhí)行力也較強(qiáng)，但涉農(nóng)法律體系建設(shè)起步相對(duì)較晚、差距比較大。在改革開(kāi)放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)甚至主要依靠政策和行政手段進(jìn)行宏觀管理，僅輔以法律對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)行規(guī)制，法律建設(shè)嚴(yán)重滯后。農(nóng)業(yè)法律制度是做好“三農(nóng)”工作的基礎(chǔ)性制度保障，是國(guó)家意志在“三農(nóng)”領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。[6]中共十八屆四中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入了全面依法治國(guó)的新階段，農(nóng)業(yè)立法也迎來(lái)了前所未有的良好契機(jī)。有關(guān)部門(mén)必須圍繞中央決策部署，加快推進(jìn)立法工作，實(shí)現(xiàn)立法、改革與決策相銜接，將中央根本性、全局性戰(zhàn)略部署通過(guò)法律形式予以規(guī)范和保障。

　　二、主要發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村振興的立法選擇

　　鄉(xiāng)村承載多元化價(jià)值，可以衍生出多種業(yè)態(tài)，農(nóng)業(yè)也具有多種功能。無(wú)論是對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、延續(xù)鄉(xiāng)村文明，亦或者維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)鄉(xiāng)村長(zhǎng)期繁榮都是必由之路。盡管一些發(fā)達(dá)國(guó)家振興鄉(xiāng)村的目標(biāo)各異，但無(wú)一例外都通過(guò)立法手段將鄉(xiāng)村發(fā)展政策法制化、規(guī)范化，并強(qiáng)化法律執(zhí)行力度與執(zhí)法監(jiān)督，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供了持久支撐。

　　1.錨定基本，統(tǒng)攝引領(lǐng)涉農(nóng)法律體系

　　農(nóng)業(yè)基本法在農(nóng)業(yè)法律體系中居于“軸心”地位，對(duì)其他涉農(nóng)法律起到統(tǒng)攝引領(lǐng)作用。從上世紀(jì)50年代末，日本逐漸重視并通過(guò)立法手段把農(nóng)村發(fā)展納入法治軌道。1961年，日本制定并施行《農(nóng)業(yè)基本法》，將其作為緩解城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問(wèn)題的基礎(chǔ)性法律。以這部法律為基準(zhǔn)，日本政府修訂或頒布了《離島振興法》、《山村振興法》等一系列專門(mén)性法律，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展與振興。[7]1999年，日本又進(jìn)一步將《農(nóng)業(yè)基本法》調(diào)整為《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》(簡(jiǎn)稱新農(nóng)業(yè)基本法)。新農(nóng)業(yè)基本法將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提升到新的國(guó)家戰(zhàn)略高度，也標(biāo)志著日本農(nóng)業(yè)法律體系建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代。與日本相似，韓國(guó)的《農(nóng)業(yè)基本法》也相當(dāng)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“憲法”，對(duì)其他涉農(nóng)法律發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。1990年，韓國(guó)又根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的新形勢(shì)，進(jìn)一步拓寬了《農(nóng)業(yè)基本法》調(diào)整內(nèi)容，使其涵蓋了與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容。同樣，美國(guó)的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、法國(guó)的《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》也都在本國(guó)涉農(nóng)法律中居于核心地位。這些國(guó)家的“農(nóng)業(yè)基本法”都綜合運(yùn)用各種政策措施來(lái)統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村衰敗問(wèn)題，為長(zhǎng)期穩(wěn)定地振興鄉(xiāng)村提供制度保障。

　　2.立法先行，以法律促進(jìn)政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一

　　實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要把實(shí)踐檢驗(yàn)有效的改革舉措法定化，更需要通過(guò)法律把“碎片化”政策有機(jī)整合。國(guó)外農(nóng)業(yè)立法經(jīng)驗(yàn)表明，制定出臺(tái)一部?jī)?nèi)容全面、能夠發(fā)揮宏觀指引的法律，有助于涉農(nóng)政策體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一。比如，圍繞鄉(xiāng)村振興，歐盟各國(guó)在不同時(shí)期出臺(tái)了一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化政策。這些政策的相互之間的協(xié)調(diào)難度大，影響了政策的有效發(fā)揮。1957年3月，作為歐共體憲法基礎(chǔ)的《羅馬條約》規(guī)定，六國(guó)應(yīng)制定共同農(nóng)業(yè)政策。[8]1996年歐盟農(nóng)業(yè)委員會(huì)在愛(ài)爾蘭寇克(Cork)召開(kāi)了專題會(huì)議。與會(huì)代表一致認(rèn)為農(nóng)村政策執(zhí)行需要各國(guó)步調(diào)一致，齊心協(xié)力渡過(guò)難關(guān)。此次會(huì)議后，歐盟每7年制定一次“鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃”，將其作為規(guī)制歐盟各國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展政策的普遍性法律框架。目前正在執(zhí)行的“鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃2014～2020”的主要內(nèi)容包括：農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目及規(guī)劃、農(nóng)村發(fā)展財(cái)政支持、直接支付及轉(zhuǎn)移支付等方面的法規(guī)。2從本質(zhì)上看，這個(gè)法律框架是一個(gè)促進(jìn)性法律，主要由發(fā)展類項(xiàng)目和支持政策構(gòu)成。在操作上，歐盟各成員國(guó)通過(guò)其農(nóng)業(yè)部門(mén)申報(bào)計(jì)劃，提出準(zhǔn)備立項(xiàng)的農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目，爭(zhēng)取相關(guān)配套資金。特別需要說(shuō)明的是，歐盟成員國(guó)的國(guó)內(nèi)政策不能與歐盟共同法律體系相沖突，否則就不能獲得相關(guān)支持，甚至有可能遭受懲罰。比如，2009年8月，法國(guó)內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)了《2010～2015年法國(guó)農(nóng)村發(fā)展實(shí)施條例》，并于10月提交到歐洲議會(huì)。同年11月，該條例經(jīng)過(guò)歐洲議會(huì)批準(zhǔn)，被納入到歐盟“鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃”中。[9]歐盟正是依靠立法手段統(tǒng)籌各方訴求，實(shí)現(xiàn)了各類政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　3.統(tǒng)籌謀劃，確保規(guī)劃與法律同軌并行

　　規(guī)劃和法律是政府管理公共事務(wù)的兩個(gè)重要手段。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，增強(qiáng)兩者的互動(dòng)性、協(xié)同性，有助于鄉(xiāng)村振興順利推進(jìn)與目標(biāo)達(dá)成。比如，德國(guó)政府非常重視規(guī)劃管理，以城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用為基礎(chǔ)，對(duì)城鄉(xiāng)用地進(jìn)行統(tǒng)籌管理，將農(nóng)村與城市放到同等地位。1965年，德國(guó)在《空間秩序法》中首次使用了“密集型空間”和“鄉(xiāng)村型空間”，突出土地利用的空間性特征，而不再簡(jiǎn)單使用“城市”和“農(nóng)村”這一組概念。[10]從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，德國(guó)開(kāi)展了一場(chǎng)“鄉(xiāng)村更新”運(yùn)動(dòng)。這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)主要采取循序漸進(jìn)的發(fā)展模式，將鄉(xiāng)村建設(shè)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性戰(zhàn)略。值得一提的是，德國(guó)在“鄉(xiāng)村更新”中始終保持鄉(xiāng)村規(guī)劃與法律法規(guī)在運(yùn)動(dòng)的各個(gè)階段同步謀劃、協(xié)同推進(jìn)。比如，德國(guó)“鄉(xiāng)村更新”運(yùn)動(dòng)的核心法規(guī)是《建設(shè)法典》和《田地重劃法》。其中，《建設(shè)法典》主要用于約束規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地上的各種行為，并調(diào)整與之相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系;而《田地重劃法》主要是按照規(guī)劃的要求，對(duì)農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，并優(yōu)化農(nóng)地資源配置，提高農(nóng)地利用率。[10]這兩部法律一個(gè)以土地利用為核心，一個(gè)以土地產(chǎn)權(quán)為重點(diǎn)，相互配合、互相補(bǔ)充，共同為德國(guó)開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)奠定了法律基礎(chǔ)。德國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐表明，法律法規(guī)與鄉(xiāng)村規(guī)劃在各個(gè)階段的協(xié)同推進(jìn)，確保了鄉(xiāng)村建設(shè)取得積極成效。

　　4.職能整合，健全法律政策實(shí)施機(jī)制

　　從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，鄉(xiāng)村振興法一般是立足于特定地區(qū)、解決鄉(xiāng)村特定問(wèn)題的支持性法律制度。這類法律涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)保、醫(yī)療、教育等多個(gè)領(lǐng)域，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民多元化訴求。一般而言，基礎(chǔ)性法律實(shí)施還需要組建相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)予以支撐。例如，為了高效推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)事業(yè)，韓國(guó)專門(mén)建立起推動(dòng)新村運(yùn)動(dòng)的垂直政策執(zhí)行架構(gòu)。中央政府成立了由內(nèi)務(wù)部和農(nóng)協(xié)等組成的“中央?yún)f(xié)議會(huì)”，地方政府分別建立“新村運(yùn)營(yíng)協(xié)議會(huì)”、“新村促進(jìn)委員會(huì)”等相應(yīng)機(jī)構(gòu)，最基層的村莊也建立了“新村開(kāi)發(fā)委員會(huì)”。[12]同樣，日本也采取了強(qiáng)化縱向溝通和促進(jìn)橫向聯(lián)系等方式，將相關(guān)政府部門(mén)原有的鄉(xiāng)村振興功能統(tǒng)合到農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)村振興局，并建立了跨部委的聯(lián)絡(luò)機(jī)制。[7]韓國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)表明，政府機(jī)構(gòu)改革是保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的必要條件，既加強(qiáng)了相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，又提升了鄉(xiāng)村振興法律政策的實(shí)施效率。

　　三、對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村振興立法的思考

　　實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，迫切需要一部能反映中央決策部署，符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮宏觀指引和政策統(tǒng)領(lǐng)作用的基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性法律。這部法律應(yīng)該滿足以下四點(diǎn)要求：

　　1.與制度供給相統(tǒng)一

　　當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立起以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，以不同領(lǐng)域的專門(mén)法律為主干，以其他有關(guān)法律的涉農(nóng)條款為補(bǔ)充，輔以行政法規(guī)和地方性法規(guī)的涉農(nóng)法律體系。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有各類涉農(nóng)法律26部。國(guó)務(wù)院制定了70多部涉農(nóng)法規(guī)，各地還配套制定了1000多部地方性農(nóng)業(yè)法規(guī)。[6]這些法律制度為“依法治農(nóng)”和“依法興農(nóng)”提供了有力法治保障。現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》于1993年頒布實(shí)施，并先后經(jīng)歷了一次修訂、兩次修改?！掇r(nóng)業(yè)法》致力于“保障農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位”，核心章節(jié)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通與加工、糧食安全、農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等章節(jié)組成，可以視為我國(guó)農(nóng)業(yè)的“基本法”。從內(nèi)容上看，《農(nóng)業(yè)法》的特點(diǎn)主要有基礎(chǔ)性、保護(hù)性，側(cè)重于農(nóng)業(yè)基本體制，涉及的都是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本政策。定位于《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，而不是《鄉(xiāng)村振興法》，可以做到與《農(nóng)業(yè)法》既不相重復(fù)，也不相沖突，也更有利于早日出臺(tái)。綜上，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的重心應(yīng)放在支持性法律框架的搭建，以做到與《農(nóng)業(yè)法》相互配合，并與于與其他涉農(nóng)法律相統(tǒng)一。

　　2.與政策體系相銜接

　　黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域綜合改革全面推進(jìn)，并在許多重要和關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展，基本上搭建起了農(nóng)村體制機(jī)制的“四梁八柱”。許多改革成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制推廣，并被實(shí)踐證明行之有效，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)中央有關(guān)文件規(guī)定，到2022年，我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度框架和政策體系將基本形成。鄉(xiāng)村振興立法要與中央的改革精神和決策部署保持一致，充分吸納已有改革成果，總結(jié)歸納相關(guān)領(lǐng)域改革經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，為加快解決“三農(nóng)”問(wèn)題，近些年中央出臺(tái)了一系列推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的方針政策。這些涉農(nóng)政策，既是法律內(nèi)容的重要來(lái)源，在貫徹落實(shí)中又都需要法律進(jìn)一步支撐和保證。因此，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》不應(yīng)是孤立存在的，必須是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述的貫徹落實(shí)，也應(yīng)是已有政策體系和改革成果的法律體現(xiàn)。制定《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，把行之有效的政策法律化，對(duì)于提高這些涉農(nóng)政策的穩(wěn)定性、保障支持性政策的延續(xù)性，具有重要意義。

　　3.與戰(zhàn)略規(guī)劃相呼應(yīng)

　　強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。2019年中央一號(hào)文件提出，“把加強(qiáng)規(guī)劃管理作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋”。制定《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，可以進(jìn)一步固化實(shí)化中央提出的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展等路線方針政策，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的法治保障。目前，大部分省市縣已出臺(tái)地方性鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?，一些職能部門(mén)也相繼推出了一大批專項(xiàng)規(guī)劃或行動(dòng)計(jì)劃。截至到目前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)實(shí)現(xiàn)順利開(kāi)局，在某些地區(qū)和環(huán)節(jié)甚至取得了積極成效。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興立法，既要抓緊研究中央層面的法律，也要督促各地制定鄉(xiāng)村振興地方性法規(guī)、規(guī)章。從根本上，各級(jí)政府要善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作，充分發(fā)揮法律和規(guī)劃“一體兩面”的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，構(gòu)建法律、規(guī)劃與政策相互協(xié)調(diào)機(jī)制，確保鄉(xiāng)村振興“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

　　4.與黨內(nèi)規(guī)章相協(xié)調(diào)

　　堅(jiān)持和完善黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，是強(qiáng)基治本的“牛鼻子”，是解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的根本保證，也是走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的重要方面。2018年中央一號(hào)文件提出，“根據(jù)堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)的要求和新時(shí)代‘三農(nóng)’工作新形勢(shì)新任務(wù)新要求，研究制定中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例”。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興立法，做好“三農(nóng)”工作，必須繼續(xù)發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢(shì)，在法律制定、貫徹落實(shí)、執(zhí)法實(shí)踐等各個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。此外，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要與黨內(nèi)其他法規(guī)相互配合、互相協(xié)作，確保黨管農(nóng)村工作的要求落到實(shí)處。

　　四、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的基本目標(biāo)及內(nèi)容構(gòu)成

　　《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要法律支撐，是完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的重要舉措，也是保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持性政策落實(shí)落地的重要抓手?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》的基本目標(biāo)在于確保中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興的決策部署貫徹落實(shí)，明確基本原則、基本方略和制度框架，并通過(guò)創(chuàng)新優(yōu)化政府相關(guān)職能、整合完善涉農(nóng)政策，推動(dòng)中央和地方鄉(xiāng)村振興的支持手段、方法路徑法定化。因此，除總則、重點(diǎn)任務(wù)、扶持措施、組織保障、法律責(zé)任、附則等必要構(gòu)成外，還應(yīng)包括以下內(nèi)容。

　　1.習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述

　　習(xí)近平總書(shū)記高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)始終把好“三農(nóng)”工作作為全黨工作的重中之重。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記提出的一系列新思想新理念新論斷，科學(xué)回答了新時(shí)期“三農(nóng)”發(fā)展的重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，極大豐富發(fā)展了“三農(nóng)”理論和政策體系。這些重要論述闡明了“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略地位、發(fā)展規(guī)律、方法舉措，為新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展提供了重要遵循?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》必須以習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述為指導(dǎo)，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中面臨的戰(zhàn)略性前沿性問(wèn)題，將“三個(gè)必須”的歷史方位、“三個(gè)不能”的歷史經(jīng)驗(yàn)、“三個(gè)堅(jiān)定不移”的改革邏輯以及“五個(gè)振興”的科學(xué)論斷3作為法律內(nèi)容的重要組成部分，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供強(qiáng)大思想理論武器。

　　2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)原則和重點(diǎn)任務(wù)

　　鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)為指向，是關(guān)系全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的全局性、歷史性任務(wù)。2018年中央一號(hào)文件提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想、基本原則和到2050年分“三步走”的目標(biāo)任務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)正處于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興“兩大戰(zhàn)略”統(tǒng)籌銜接的關(guān)鍵期、疊加期?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》既要著眼于脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略實(shí)踐，通過(guò)體制框架設(shè)計(jì)鞏固脫貧成果，構(gòu)建長(zhǎng)效脫貧機(jī)制，更要進(jìn)一步提升立法高度，圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”20字總要求，以“章、節(jié)”形式編排梳理關(guān)鍵任務(wù)，以法律形式確立基本的目標(biāo)、方略和原則，并在遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，明確上述重大方針、基本原則的貫徹和實(shí)現(xiàn)方式，確保鄉(xiāng)村振興沿著正確的軌道推進(jìn)。

　　3.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大工程、計(jì)劃和行動(dòng)

　　2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018～2022年)》，細(xì)化實(shí)化了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作重點(diǎn)和政策舉措，部署了82項(xiàng)重大工程、重大計(jì)劃和重大行動(dòng)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》要對(duì)這些重大工程、計(jì)劃和行動(dòng)的執(zhí)行主體、完成方式和效果評(píng)價(jià)做出明確規(guī)定，確保鄉(xiāng)村振興既有規(guī)可循，又有法可依。尤其是法律中要制定相應(yīng)的目標(biāo)考核機(jī)制，以保障這些重大工程、計(jì)劃和行動(dòng)的落實(shí)落地。總體上看，一方面，通過(guò)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，科學(xué)謀劃鄉(xiāng)村振興的“成長(zhǎng)坐標(biāo)”，促進(jìn)“三農(nóng)”工作的系統(tǒng)性推進(jìn)、全局性躍升以及階段性突破;[15]另一方面，通過(guò)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，督促相關(guān)政策落實(shí)，跟蹤規(guī)劃任務(wù)和工程、計(jì)劃和行動(dòng)實(shí)施效果，充分發(fā)揮法律的保障和推動(dòng)作用。

　　4.確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的制度框架和政策體系

　　實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持“四個(gè)優(yōu)先”，優(yōu)化政府職能定位，推進(jìn)財(cái)政、事權(quán)以及相關(guān)責(zé)任劃分改革，明確中央政府和地方政府的管理權(quán)限，強(qiáng)化各級(jí)政府“三農(nóng)”投入責(zé)任，統(tǒng)籌安排相關(guān)涉農(nóng)支持性政策，系統(tǒng)推進(jìn)相關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要通過(guò)法律手段明確鄉(xiāng)村振興的支持手段、路徑方法，充分吸納改革成果，建議立法應(yīng)重點(diǎn)聚焦農(nóng)村土地制度、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度四項(xiàng)制度，通過(guò)立法加強(qiáng)制度性供給。[16]在政策框架上，重點(diǎn)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與技術(shù)推廣等領(lǐng)域的共性政策進(jìn)行規(guī)定，確保財(cái)政稅收政策、基礎(chǔ)設(shè)施政策、金融保險(xiǎn)政策、人才支撐政策等扶持政策協(xié)調(diào)一致，調(diào)動(dòng)各類要素投入鄉(xiāng)村振興。

　　5.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織保障

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施的根本保障。近年來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)步伐進(jìn)一步加快。2018年共印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部，為加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)奠定了基礎(chǔ)。4《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》是以黨內(nèi)基本法規(guī)的形式對(duì)把黨長(zhǎng)期以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”工作的成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為制度成果。在立法過(guò)程中，要注意將《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》與即將公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》相協(xié)調(diào)，充分吸納制度成果，并通過(guò)設(shè)立專章把黨領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”工作的傳統(tǒng)、要求、政策以法律的形式確定下來(lái)，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核制度，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的組織保障。

　　五、鄉(xiāng)村振興立法的有關(guān)建議

　　實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要進(jìn)一步健全法律法規(guī)，以通過(guò)系統(tǒng)化的法律體系引領(lǐng)和支撐。[17]在現(xiàn)行法律體系中，我國(guó)還缺乏一部能夠保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用的法律。抓緊制定《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的客觀需要，也是補(bǔ)齊我國(guó)法律體系短板的迫切需求。

　　1.合理選擇立法時(shí)機(jī)與模式

　　基于前述內(nèi)容，鄉(xiāng)村振興立法要與中央有關(guān)部署的目標(biāo)要求一致，也要與《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等相適應(yīng)。建議法律出臺(tái)不應(yīng)晚于2022年。同時(shí)，正如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施要充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用一樣，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》出臺(tái)也要通過(guò)靈活多樣的方式，讓農(nóng)民群眾充分參與。要通過(guò)組織專家座談會(huì)、召開(kāi)咨詢會(huì)、舉辦公眾聽(tīng)證會(huì)等方式，借助移動(dòng)通訊、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化信息技術(shù)，讓社會(huì)各界廣泛參與立法論證。要充分考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需求狀況，綜合評(píng)價(jià)立法技術(shù)、條件等各方面的成熟度，選擇科學(xué)的立法模式。同時(shí)，地方也可以從本地實(shí)際出發(fā)，制定實(shí)施鄉(xiāng)村振興法的辦法或條例，確保鄉(xiāng)村振興法有效實(shí)施。[15]總之，既要有時(shí)代緊迫感，抓緊開(kāi)展系統(tǒng)性調(diào)研論證，也要有一定耐心，謹(jǐn)慎立法，不能倉(cāng)促出臺(tái)。

　　2.科學(xué)設(shè)定法律調(diào)整內(nèi)容

　　《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》應(yīng)聚焦于框架性政策，突出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總抓手特點(diǎn)，注重系統(tǒng)性、完整性，但也不應(yīng)一味求全，不宜對(duì)每項(xiàng)具體政策作出細(xì)致規(guī)定。在具體內(nèi)容上，主要對(duì)干部配備、要素配置、資金投入、公共服務(wù)安排等導(dǎo)向性、長(zhǎng)期性政策內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，重點(diǎn)對(duì)金融支持、設(shè)施農(nóng)用地保障等傾斜性政策提出明確的要求，以體現(xiàn)促進(jìn)法的特征。同時(shí)，在法律內(nèi)容設(shè)定上也要注意建立相應(yīng)的約束性制度，特別是對(duì)“大棚房”等違法違規(guī)占用基本農(nóng)田、農(nóng)業(yè)投入品違法違規(guī)使用破壞生態(tài)環(huán)境等行為進(jìn)行必要的限制。

　　3.調(diào)整完善其他涉農(nóng)法律

　　適應(yīng)國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)的變化，建議將《農(nóng)業(yè)法》修訂為《農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有關(guān)內(nèi)容寫(xiě)入總則，保障已經(jīng)明確的時(shí)間表、路線圖和任務(wù)書(shū)順利實(shí)施，使“基本法”的法律地位“有名有實(shí)”。具體修改內(nèi)容還包括：在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制章節(jié)，增加黨的十八大以來(lái)中央關(guān)于農(nóng)村綜合改革的決策部署等內(nèi)容，特別是注重吸納農(nóng)村承包地、宅基地“三權(quán)分置”以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革等方面的經(jīng)驗(yàn)做法;[19]在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品流通加工章節(jié)，增加新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)有關(guān)內(nèi)容;在糧食安全有關(guān)章節(jié)，增加重要農(nóng)產(chǎn)品供給等內(nèi)容;依據(jù)脫貧攻堅(jiān)的最近進(jìn)展和要求，調(diào)整法律中關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)的有關(guān)表述，將絕對(duì)貧困變更為相對(duì)貧困，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困等等。同時(shí)，全國(guó)人大還要加快《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》、《農(nóng)村金融法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》等重要法律立法進(jìn)程，各有關(guān)部門(mén)抓緊出臺(tái)與法律配套的具體規(guī)則、行政法規(guī)，增強(qiáng)法律的操作性和執(zhí)行力。

　　4.推進(jìn)法律政策規(guī)劃統(tǒng)籌整合

　　《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的法律體現(xiàn)，是涉農(nóng)支持性政策體系的“集大成者”。要通過(guò)這部法律，調(diào)動(dòng)各類資源要素投入鄉(xiāng)村振興，把各級(jí)政府在公共財(cái)政投入、“三農(nóng)”干部配備、城鄉(xiāng)要素配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)等方面的支持政策納入統(tǒng)一規(guī)范。要通過(guò)這部法律，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的法律體系、規(guī)劃體系、工作體系、監(jiān)督體系系統(tǒng)銜接，形成強(qiáng)有力的制度供給，為各地制定鄉(xiāng)村振興法規(guī)提出基本要求和方向指引。

　　5.以法律形式壓實(shí)主體責(zé)任

　　《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要增加剛性的條款，明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機(jī)制，突出政策執(zhí)行和政府職責(zé)，確保每項(xiàng)具體的法律條款都有相應(yīng)的責(zé)任主體。比如，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況定期向人大匯報(bào)。[16]要以法律的形式壓實(shí)各級(jí)政府的責(zé)任，明確各級(jí)政府不作為、亂作為、違法作為等相應(yīng)的法律責(zé)任，以確保鄉(xiāng)村振興的政府職責(zé)落實(shí)到位、落到實(shí)處。同時(shí)，法律還應(yīng)增加關(guān)愛(ài)激勵(lì)方面的內(nèi)容，建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，確保嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，為有擔(dān)當(dāng)、有作為的干部提供干事創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)。