鄉(xiāng)村振興的立法考量：基于國際經驗的思考
發(fā)稿時間：2019-10-08 16:04:39 來源：《農村經濟》
鄉(xiāng)村衰敗是世界各國現代化進程中面臨的共同挑戰(zhàn)，振興鄉(xiāng)村也各國實現永續(xù)發(fā)展的一致選擇。從發(fā)展經驗看，無論是人多地少的日韓等東亞國家，還是人少地多的美加地區(qū)，在促進城市發(fā)展的同時也都不約而同選擇振興鄉(xiāng)村，并通過法律形式保障鄉(xiāng)村發(fā)展目標的順利實現。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策，并作為七大戰(zhàn)略之一寫入黨章。2018年中央一號文件提出，“強化鄉(xiāng)村振興的法治保障，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的推動作用。”目前，全國人大有關部門正在積極推進相關準備工作，并已經就鄉(xiāng)村振興開展立法調研。農業(yè)農村部門也組織召開一系列專題會議，討論有關法律起草工作。在這一個時期，借鑒有關國家在鄉(xiāng)村振興立法方面的做法經驗，加快推進鄉(xiāng)村振興立法進程，不僅對于加快推動鄉(xiāng)村全面振興，還對于健全農業(yè)農村法律體系，都具有重要意義。
一、引論：鄉(xiāng)村衰敗的共同應對
在全球農業(yè)與農村現代化過程中，無論是“農民的終結”，還是“村落的終結”，都曾引發(fā)了理論界和實踐界巨大的反思。1隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化問題不斷暴露，各國開始對鄉(xiāng)村文明與農業(yè)多重價值進行重新定位，并不斷調整以工業(yè)和城市為單一目標指向的政策體系，逐步加大對農業(yè)農村發(fā)展的支持力度。由于全球農業(yè)農村資源在數量和質量上呈現出不均衡分布等特征，各國經濟與社會發(fā)展的形勢任務與政策重點又各不相同，振興鄉(xiāng)村的路徑選擇也表現出階段性、多樣化等特點。
學術界從不同視角出發(fā)，對國外鄉(xiāng)村振興的主要政策與應對措施進行了歸納與總結。第一，從縱向歷程看，有研究將主要發(fā)達國家鄉(xiāng)村振興歷程劃分為：鄉(xiāng)村基礎設施建設提升、鄉(xiāng)村發(fā)展模式轉變、鄉(xiāng)村價值重估等三個主要階段。[1]比如，有研究指出，美國的農業(yè)農村政策經歷了20世紀30年代的農村電氣化、70年代的農村綜合發(fā)展、90年代的多元融合三個不同時期。[2]在這個過程中，主要發(fā)達國家通過一系列體制改革和政策調整，重塑了“工業(yè)與農業(yè)”“城市與鄉(xiāng)村”的關系，推進城鄉(xiāng)經濟社會全面、協調、可持續(xù)發(fā)展。第二，從橫向對比看，許多研究對發(fā)達國家在農技推廣、綠色發(fā)展與生態(tài)補償、精確農業(yè)等方面的轉型政策進行了介紹，[3]也有的學者重點關注國外農地制度、農業(yè)補貼、農業(yè)組織化等體制機制性改革措施。[4]第三，從國別研究看，有學者重點考察了德國鄉(xiāng)村更新、日本造村運動、韓國新村建設等方面的法律政策，也有學者側重分析美國農業(yè)資源與保護、法國領土整治、歐洲區(qū)域整體發(fā)展等方面的內容。這些研究對于我國正確把握農業(yè)農村發(fā)展規(guī)律，提高法律和政策制定的科學性、有效性，具有重要參考價值。
一些發(fā)達國家在制定支持性政策的同時，也同步推動法律制度完善。比如，美國、日本和歐盟等國家堅持將立法許可作為政策制定的依據，及時調整完善相關法律。經過多年發(fā)展，這些發(fā)達國家的農業(yè)法律具有起點高、體系全、層次廣并動態(tài)調整等特點。[5]與發(fā)達國家相比，我國的農業(yè)農村政策在連續(xù)性與靈活性方面具有明顯優(yōu)勢，資源動員能力及執(zhí)行力也較強，但涉農法律體系建設起步相對較晚、差距比較大。在改革開放前的計劃經濟時期，我國甚至主要依靠政策和行政手段進行宏觀管理，僅輔以法律對農業(yè)農村發(fā)展進行規(guī)制，法律建設嚴重滯后。農業(yè)法律制度是做好“三農”工作的基礎性制度保障，是國家意志在“三農”領域的集中體現。[6]中共十八屆四中全會以后，我國進入了全面依法治國的新階段，農業(yè)立法也迎來了前所未有的良好契機。有關部門必須圍繞中央決策部署，加快推進立法工作，實現立法、改革與決策相銜接，將中央根本性、全局性戰(zhàn)略部署通過法律形式予以規(guī)范和保障。
二、主要發(fā)達國家鄉(xiāng)村振興的立法選擇
鄉(xiāng)村承載多元化價值，可以衍生出多種業(yè)態(tài)，農業(yè)也具有多種功能。無論是對于促進農民就業(yè)、延續(xù)鄉(xiāng)村文明，亦或者維護社會穩(wěn)定，促進鄉(xiāng)村長期繁榮都是必由之路。盡管一些發(fā)達國家振興鄉(xiāng)村的目標各異，但無一例外都通過立法手段將鄉(xiāng)村發(fā)展政策法制化、規(guī)范化，并強化法律執(zhí)行力度與執(zhí)法監(jiān)督，為農業(yè)農村可持續(xù)發(fā)展提供了持久支撐。
1.錨定基本，統(tǒng)攝引領涉農法律體系
農業(yè)基本法在農業(yè)法律體系中居于“軸心”地位，對其他涉農法律起到統(tǒng)攝引領作用。從上世紀50年代末，日本逐漸重視并通過立法手段把農村發(fā)展納入法治軌道。1961年，日本制定并施行《農業(yè)基本法》，將其作為緩解城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題的基礎性法律。以這部法律為基準，日本政府修訂或頒布了《離島振興法》、《山村振興法》等一系列專門性法律，推動鄉(xiāng)村發(fā)展與振興。[7]1999年，日本又進一步將《農業(yè)基本法》調整為《食物、農業(yè)、農村基本法》(簡稱新農業(yè)基本法)。新農業(yè)基本法將農業(yè)農村發(fā)展提升到新的國家戰(zhàn)略高度，也標志著日本農業(yè)法律體系建設進入了一個新的時代。與日本相似，韓國的《農業(yè)基本法》也相當于農業(yè)領域的“憲法”，對其他涉農法律發(fā)揮統(tǒng)籌協調作用。1990年，韓國又根據鄉(xiāng)村發(fā)展的新形勢，進一步拓寬了《農業(yè)基本法》調整內容，使其涵蓋了與農村發(fā)展、農業(yè)轉型、農民權益保護相關的內容。同樣，美國的《農業(yè)調整法》、法國的《農業(yè)指導法》也都在本國涉農法律中居于核心地位。這些國家的“農業(yè)基本法”都綜合運用各種政策措施來統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村衰敗問題，為長期穩(wěn)定地振興鄉(xiāng)村提供制度保障。
2.立法先行，以法律促進政策協調統(tǒng)一
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要把實踐檢驗有效的改革舉措法定化，更需要通過法律把“碎片化”政策有機整合。國外農業(yè)立法經驗表明，制定出臺一部內容全面、能夠發(fā)揮宏觀指引的法律，有助于涉農政策體系協調統(tǒng)一。比如，圍繞鄉(xiāng)村振興，歐盟各國在不同時期出臺了一系列經濟、社會、生態(tài)、文化政策。這些政策的相互之間的協調難度大，影響了政策的有效發(fā)揮。1957年3月，作為歐共體憲法基礎的《羅馬條約》規(guī)定，六國應制定共同農業(yè)政策。[8]1996年歐盟農業(yè)委員會在愛爾蘭寇克(Cork)召開了專題會議。與會代表一致認為農村政策執(zhí)行需要各國步調一致，齊心協力渡過難關。此次會議后，歐盟每7年制定一次“鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”，將其作為規(guī)制歐盟各國農業(yè)與農村發(fā)展政策的普遍性法律框架。目前正在執(zhí)行的“鄉(xiāng)村發(fā)展計劃2014～2020”的主要內容包括：農村發(fā)展項目及規(guī)劃、農村發(fā)展財政支持、直接支付及轉移支付等方面的法規(guī)。2從本質上看，這個法律框架是一個促進性法律，主要由發(fā)展類項目和支持政策構成。在操作上，歐盟各成員國通過其農業(yè)部門申報計劃，提出準備立項的農村發(fā)展項目，爭取相關配套資金。特別需要說明的是，歐盟成員國的國內政策不能與歐盟共同法律體系相沖突，否則就不能獲得相關支持，甚至有可能遭受懲罰。比如，2009年8月，法國內閣會議通過了《2010～2015年法國農村發(fā)展實施條例》，并于10月提交到歐洲議會。同年11月，該條例經過歐洲議會批準，被納入到歐盟“鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”中。[9]歐盟正是依靠立法手段統(tǒng)籌各方訴求，實現了各類政策協調統(tǒng)一。
3.統(tǒng)籌謀劃，確保規(guī)劃與法律同軌并行
規(guī)劃和法律是政府管理公共事務的兩個重要手段。國際經驗表明，增強兩者的互動性、協同性，有助于鄉(xiāng)村振興順利推進與目標達成。比如，德國政府非常重視規(guī)劃管理，以城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用為基礎，對城鄉(xiāng)用地進行統(tǒng)籌管理，將農村與城市放到同等地位。1965年，德國在《空間秩序法》中首次使用了“密集型空間”和“鄉(xiāng)村型空間”，突出土地利用的空間性特征，而不再簡單使用“城市”和“農村”這一組概念。[10]從20世紀80年代開始，德國開展了一場“鄉(xiāng)村更新”運動。這項運動主要采取循序漸進的發(fā)展模式，將鄉(xiāng)村建設作為一項長期性戰(zhàn)略。值得一提的是，德國在“鄉(xiāng)村更新”中始終保持鄉(xiāng)村規(guī)劃與法律法規(guī)在運動的各個階段同步謀劃、協同推進。比如，德國“鄉(xiāng)村更新”運動的核心法規(guī)是《建設法典》和《田地重劃法》。其中，《建設法典》主要用于約束規(guī)劃范圍內建設用地和農業(yè)用地上的各種行為，并調整與之相關的土地產權關系;而《田地重劃法》主要是按照規(guī)劃的要求，對農業(yè)用地的產權關系進行調整，并優(yōu)化農地資源配置，提高農地利用率。[10]這兩部法律一個以土地利用為核心，一個以土地產權為重點，相互配合、互相補充，共同為德國開展鄉(xiāng)村建設奠定了法律基礎。德國鄉(xiāng)村發(fā)展實踐表明，法律法規(guī)與鄉(xiāng)村規(guī)劃在各個階段的協同推進，確保了鄉(xiāng)村建設取得積極成效。
4.職能整合，健全法律政策實施機制
從各國經驗看，鄉(xiāng)村振興法一般是立足于特定地區(qū)、解決鄉(xiāng)村特定問題的支持性法律制度。這類法律涉及農業(yè)、農村、產業(yè)、交通、環(huán)保、醫(yī)療、教育等多個領域，體現了農業(yè)農村農民多元化訴求。一般而言，基礎性法律實施還需要組建相應的政府機構予以支撐。例如，為了高效推進鄉(xiāng)村建設事業(yè)，韓國專門建立起推動新村運動的垂直政策執(zhí)行架構。中央政府成立了由內務部和農協等組成的“中央協議會”，地方政府分別建立“新村運營協議會”、“新村促進委員會”等相應機構，最基層的村莊也建立了“新村開發(fā)委員會”。[12]同樣，日本也采取了強化縱向溝通和促進橫向聯系等方式，將相關政府部門原有的鄉(xiāng)村振興功能統(tǒng)合到農林水產省農村振興局，并建立了跨部委的聯絡機制。[7]韓國和日本的經驗表明，政府機構改革是保障農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的必要條件，既加強了相關部門之間的協調，又提升了鄉(xiāng)村振興法律政策的實施效率。
三、對我國鄉(xiāng)村振興立法的思考
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確保農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，迫切需要一部能反映中央決策部署，符合農業(yè)農村經濟發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮宏觀指引和政策統(tǒng)領作用的基礎性、導向性法律。這部法律應該滿足以下四點要求：
1.與制度供給相統(tǒng)一
當前，我國已經建立起以《農業(yè)法》為基礎，以不同領域的專門法律為主干，以其他有關法律的涉農條款為補充，輔以行政法規(guī)和地方性法規(guī)的涉農法律體系。據不完全統(tǒng)計，我國現有各類涉農法律26部。國務院制定了70多部涉農法規(guī)，各地還配套制定了1000多部地方性農業(yè)法規(guī)。[6]這些法律制度為“依法治農”和“依法興農”提供了有力法治保障?，F行的《農業(yè)法》于1993年頒布實施，并先后經歷了一次修訂、兩次修改?！掇r業(yè)法》致力于“保障農業(yè)在國民經濟中的基礎地位”，核心章節(jié)由農業(yè)生產經營體制、農業(yè)生產、農產品流通與加工、糧食安全、農業(yè)投入與支持保護、農業(yè)科技與農業(yè)教育、農業(yè)資源與農業(yè)環(huán)境保護、農民權益保護、農村經濟發(fā)展等章節(jié)組成，可以視為我國農業(yè)的“基本法”。從內容上看，《農業(yè)法》的特點主要有基礎性、保護性，側重于農業(yè)基本體制，涉及的都是我國農業(yè)發(fā)展的基本政策。定位于《鄉(xiāng)村振興促進法》，而不是《鄉(xiāng)村振興法》，可以做到與《農業(yè)法》既不相重復，也不相沖突，也更有利于早日出臺。綜上，《鄉(xiāng)村振興促進法》的重心應放在支持性法律框架的搭建，以做到與《農業(yè)法》相互配合，并與于與其他涉農法律相統(tǒng)一。
2.與政策體系相銜接
黨的十八大以來，我國農業(yè)農村領域綜合改革全面推進，并在許多重要和關鍵領域取得突破性進展，基本上搭建起了農村體制機制的“四梁八柱”。許多改革成功經驗已經在全國范圍內復制推廣，并被實踐證明行之有效，推動了農業(yè)農村經濟發(fā)展。根據中央有關文件規(guī)定，到2022年，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度框架和政策體系將基本形成。鄉(xiāng)村振興立法要與中央的改革精神和決策部署保持一致，充分吸納已有改革成果，總結歸納相關領域改革經驗。同時，為加快解決“三農”問題，近些年中央出臺了一系列推動農業(yè)農村發(fā)展的方針政策。這些涉農政策，既是法律內容的重要來源，在貫徹落實中又都需要法律進一步支撐和保證。因此，《鄉(xiāng)村振興促進法》不應是孤立存在的，必須是習近平總書記關于“三農”工作重要論述的貫徹落實，也應是已有政策體系和改革成果的法律體現。制定《鄉(xiāng)村振興促進法》，把行之有效的政策法律化，對于提高這些涉農政策的穩(wěn)定性、保障支持性政策的延續(xù)性，具有重要意義。
3.與戰(zhàn)略規(guī)劃相呼應
強化規(guī)劃引領是推進鄉(xiāng)村振興的重要基礎。2019年中央一號文件提出，“把加強規(guī)劃管理作為鄉(xiāng)村振興的基礎性工作，實現規(guī)劃管理全覆蓋”。制定《鄉(xiāng)村振興促進法》，可以進一步固化實化中央提出的農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展等路線方針政策，強化規(guī)劃實施的法治保障。目前，大部分省市縣已出臺地方性鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃或實施方案，一些職能部門也相繼推出了一大批專項規(guī)劃或行動計劃。截至到目前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經實現順利開局，在某些地區(qū)和環(huán)節(jié)甚至取得了積極成效。推動鄉(xiāng)村振興立法，既要抓緊研究中央層面的法律，也要督促各地制定鄉(xiāng)村振興地方性法規(guī)、規(guī)章。從根本上，各級政府要善于運用法治思維和法治方式推進鄉(xiāng)村振興工作，充分發(fā)揮法律和規(guī)劃“一體兩面”的戰(zhàn)略引領作用，構建法律、規(guī)劃與政策相互協調機制，確保鄉(xiāng)村振興“三步走”戰(zhàn)略目標順利實現。
4.與黨內規(guī)章相協調
堅持和完善黨對“三農”工作的領導，是強基治本的“牛鼻子”，是解決好“三農”問題的根本保證，也是走中國特色社會主義法治道路的重要方面。2018年中央一號文件提出，“根據堅持黨對一切工作的領導的要求和新時代‘三農’工作新形勢新任務新要求，研究制定中國共產黨農村工作條例”。推動鄉(xiāng)村振興立法，做好“三農”工作，必須繼續(xù)發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局、協調各方的政治優(yōu)勢，在法律制定、貫徹落實、執(zhí)法實踐等各個環(huán)節(jié)強化黨組織的領導核心作用。此外，《鄉(xiāng)村振興促進法》要與黨內其他法規(guī)相互配合、互相協作，確保黨管農村工作的要求落到實處。
四、《鄉(xiāng)村振興促進法》的基本目標及內容構成
《鄉(xiāng)村振興促進法》是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要法律支撐，是完善農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展頂層設計的重要舉措，也是保障農業(yè)農村支持性政策落實落地的重要抓手。《鄉(xiāng)村振興促進法》的基本目標在于確保中央關于鄉(xiāng)村振興的決策部署貫徹落實，明確基本原則、基本方略和制度框架，并通過創(chuàng)新優(yōu)化政府相關職能、整合完善涉農政策，推動中央和地方鄉(xiāng)村振興的支持手段、方法路徑法定化。因此，除總則、重點任務、扶持措施、組織保障、法律責任、附則等必要構成外，還應包括以下內容。
1.習近平關于“三農”工作的重要論述
習近平總書記高度重視農業(yè)農村農民問題，強調始終把好“三農”工作作為全黨工作的重中之重。黨的十八大以來，習近平總書記提出的一系列新思想新理念新論斷，科學回答了新時期“三農”發(fā)展的重大理論和現實問題，極大豐富發(fā)展了“三農”理論和政策體系。這些重要論述闡明了“三農”工作的戰(zhàn)略地位、發(fā)展規(guī)律、方法舉措，為新時期農業(yè)農村改革發(fā)展提供了重要遵循。《鄉(xiāng)村振興促進法》必須以習近平關于“三農”工作的重要論述為指導，緊緊圍繞農業(yè)農村發(fā)展中面臨的戰(zhàn)略性前沿性問題，將“三個必須”的歷史方位、“三個不能”的歷史經驗、“三個堅定不移”的改革邏輯以及“五個振興”的科學論斷3作為法律內容的重要組成部分，為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供強大思想理論武器。
2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標原則和重點任務
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以“兩個一百年”奮斗目標為指向，是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務。2018年中央一號文件提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導思想、基本原則和到2050年分“三步走”的目標任務。當前，我國正處于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興“兩大戰(zhàn)略”統(tǒng)籌銜接的關鍵期、疊加期?！多l(xiāng)村振興促進法》既要著眼于脫貧攻堅的戰(zhàn)略實踐，通過體制框架設計鞏固脫貧成果，構建長效脫貧機制，更要進一步提升立法高度，圍繞“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”20字總要求，以“章、節(jié)”形式編排梳理關鍵任務，以法律形式確立基本的目標、方略和原則，并在遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎上，明確上述重大方針、基本原則的貫徹和實現方式，確保鄉(xiāng)村振興沿著正確的軌道推進。
3.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大工程、計劃和行動
2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018～2022年)》，細化實化了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作重點和政策舉措，部署了82項重大工程、重大計劃和重大行動。《鄉(xiāng)村振興促進法》要對這些重大工程、計劃和行動的執(zhí)行主體、完成方式和效果評價做出明確規(guī)定，確保鄉(xiāng)村振興既有規(guī)可循，又有法可依。尤其是法律中要制定相應的目標考核機制，以保障這些重大工程、計劃和行動的落實落地。總體上看，一方面，通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，科學謀劃鄉(xiāng)村振興的“成長坐標”，促進“三農”工作的系統(tǒng)性推進、全局性躍升以及階段性突破;[15]另一方面，通過《鄉(xiāng)村振興促進法》，督促相關政策落實，跟蹤規(guī)劃任務和工程、計劃和行動實施效果，充分發(fā)揮法律的保障和推動作用。
4.確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的制度框架和政策體系
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持“四個優(yōu)先”，優(yōu)化政府職能定位，推進財政、事權以及相關責任劃分改革，明確中央政府和地方政府的管理權限，強化各級政府“三農”投入責任，統(tǒng)籌安排相關涉農支持性政策，系統(tǒng)推進相關涉農項目，服務于鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略。《鄉(xiāng)村振興促進法》要通過法律手段明確鄉(xiāng)村振興的支持手段、路徑方法，充分吸納改革成果，建議立法應重點聚焦農村土地制度、農村基本經營制度、農村集體產權制度和農業(yè)支持保護制度四項制度，通過立法加強制度性供給。[16]在政策框架上，重點對新型農業(yè)經營主體培育、農業(yè)支持保護、農村產業(yè)融合與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、農業(yè)科技創(chuàng)新與技術推廣等領域的共性政策進行規(guī)定，確保財政稅收政策、基礎設施政策、金融保險政策、人才支撐政策等扶持政策協調一致，調動各類要素投入鄉(xiāng)村振興。
5.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的黨的領導和組織保障
黨的領導是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施的根本保障。近年來，黨內法規(guī)制度體系建設步伐進一步加快。2018年共印發(fā)中央黨內法規(guī)74部，為加強和完善黨的領導奠定了基礎。4《中國共產黨農村工作條例》是以黨內基本法規(guī)的形式對把黨長期以來領導“三農”工作的成功經驗轉化為制度成果。在立法過程中，要注意將《鄉(xiāng)村振興促進法》與即將公布的《中國共產黨農村工作條例》相協調，充分吸納制度成果，并通過設立專章把黨領導“三農”工作的傳統(tǒng)、要求、政策以法律的形式確定下來，完善黨政領導班子和領導干部實績考核制度，強化鄉(xiāng)村振興的組織保障。
五、鄉(xiāng)村振興立法的有關建議
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要進一步健全法律法規(guī)，以通過系統(tǒng)化的法律體系引領和支撐。[17]在現行法律體系中，我國還缺乏一部能夠保障農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，發(fā)揮統(tǒng)領作用的法律。抓緊制定《鄉(xiāng)村振興促進法》既是實現農業(yè)農村現代化的客觀需要，也是補齊我國法律體系短板的迫切需求。
1.合理選擇立法時機與模式
基于前述內容，鄉(xiāng)村振興立法要與中央有關部署的目標要求一致，也要與《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《中國共產黨農村工作條例》等相適應。建議法律出臺不應晚于2022年。同時，正如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施要充分發(fā)揮農民主體作用一樣，《鄉(xiāng)村振興促進法》出臺也要通過靈活多樣的方式，讓農民群眾充分參與。要通過組織專家座談會、召開咨詢會、舉辦公眾聽證會等方式，借助移動通訊、互聯網等現代化信息技術，讓社會各界廣泛參與立法論證。要充分考慮農業(yè)農村發(fā)展的需求狀況，綜合評價立法技術、條件等各方面的成熟度，選擇科學的立法模式。同時，地方也可以從本地實際出發(fā)，制定實施鄉(xiāng)村振興法的辦法或條例，確保鄉(xiāng)村振興法有效實施。[15]總之，既要有時代緊迫感，抓緊開展系統(tǒng)性調研論證，也要有一定耐心，謹慎立法，不能倉促出臺。
2.科學設定法律調整內容
《鄉(xiāng)村振興促進法》應聚焦于框架性政策，突出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總抓手特點，注重系統(tǒng)性、完整性，但也不應一味求全，不宜對每項具體政策作出細致規(guī)定。在具體內容上，主要對干部配備、要素配置、資金投入、公共服務安排等導向性、長期性政策內容進行規(guī)范，重點對金融支持、設施農用地保障等傾斜性政策提出明確的要求，以體現促進法的特征。同時，在法律內容設定上也要注意建立相應的約束性制度，特別是對“大棚房”等違法違規(guī)占用基本農田、農業(yè)投入品違法違規(guī)使用破壞生態(tài)環(huán)境等行為進行必要的限制。
3.調整完善其他涉農法律
適應國內外農業(yè)農村發(fā)展形勢的變化，建議將《農業(yè)法》修訂為《農業(yè)農村基本法》，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有關內容寫入總則，保障已經明確的時間表、路線圖和任務書順利實施，使“基本法”的法律地位“有名有實”。具體修改內容還包括：在農業(yè)生產經營體制章節(jié)，增加黨的十八大以來中央關于農村綜合改革的決策部署等內容，特別是注重吸納農村承包地、宅基地“三權分置”以及集體經營性建設用地入市改革等方面的經驗做法;[19]在農業(yè)生產和農產品流通加工章節(jié)，增加新產業(yè)新業(yè)態(tài)有關內容;在糧食安全有關章節(jié)，增加重要農產品供給等內容;依據脫貧攻堅的最近進展和要求，調整法律中關于扶貧開發(fā)的有關表述，將絕對貧困變更為相對貧困，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困等等。同時，全國人大還要加快《農村集體經濟組織法》、《農村金融法》、《農業(yè)保險法》等重要法律立法進程，各有關部門抓緊出臺與法律配套的具體規(guī)則、行政法規(guī)，增強法律的操作性和執(zhí)行力。
4.推進法律政策規(guī)劃統(tǒng)籌整合
《鄉(xiāng)村振興促進法》是落實農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展頂層設計的法律體現，是涉農支持性政策體系的“集大成者”。要通過這部法律，調動各類資源要素投入鄉(xiāng)村振興，把各級政府在公共財政投入、“三農”干部配備、城鄉(xiāng)要素配置、基礎設施建設、農村公共服務等方面的支持政策納入統(tǒng)一規(guī)范。要通過這部法律，促進鄉(xiāng)村振興的法律體系、規(guī)劃體系、工作體系、監(jiān)督體系系統(tǒng)銜接，形成強有力的制度供給，為各地制定鄉(xiāng)村振興法規(guī)提出基本要求和方向指引。
5.以法律形式壓實主體責任
《鄉(xiāng)村振興促進法》要增加剛性的條款，明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機制，突出政策執(zhí)行和政府職責，確保每項具體的法律條款都有相應的責任主體。比如，各級政府應當將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進展情況定期向人大匯報。[16]要以法律的形式壓實各級政府的責任，明確各級政府不作為、亂作為、違法作為等相應的法律責任，以確保鄉(xiāng)村振興的政府職責落實到位、落到實處。同時，法律還應增加關愛激勵方面的內容，建立干部容錯糾錯機制，確保嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，為有擔當、有作為的干部提供干事創(chuàng)業(yè)的平臺。
